第一章政策与政策系统 政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政 策系统是政策运行的载体,是政策过程展开的基础,对政策系统的研究是进一步研究政策过 程的前提和出发点。而为了更好把握政策系统,必须先了解政策内涵、特征与实质的基本问 题 第一节政策的内容与实质 政策的内容与实质是政策科学的一个基本主题,是政策科学研究公共政策的性质、原因 和结果的最重要的内容。政策内容与实质的研究也就是对政策的特征、起源、本质、功能、 类型和结构等一类问题的研究 公共政策的概念 我们研究政策科学时,首先要遇到的就是什么是政策?政策的特征如何?政策与法律、 政策与理论之间存在什么样的关系等问题 “政策”是现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念之一。但无论是在日常生活,还 是在学术领域,人们对它的涵义并没有一致的界定,歧义颇多。让我们先来看看一些国内外 学者的定义吧。 1.西方学者的定义 公共行政学的首创者之一,美国学者伍德罗·威尔逊( Woodrow Wilson):政策是由政 治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。 美籍加拿大学者戴维·伊斯顿( David easton):“公共政策是对全社会的价值做权威 性的分配”。2 政策科学主要的倡导者和创立者,哈罗德·拉斯韦尔( Harald d. Lasswell)与亚伯拉 罕·卡普兰(A· Kplan):政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。 罗伯特·艾斯顿( Robert eyes tone):公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关 系 托马斯·戴伊( Thomas r.Dye):“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”。 詹姆斯·安德森( James E. Anderson):“政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是 由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的”;“公共政策是由政府机关或政 府官员制定的政策”。 ①转引自伍启元.公共政策.香港:商务印书馆,1989:4 2 D. Easton, The Political System. New York: Kropf, 1953, p.12 a H D Lasswell and A Kaplan, Power and Society. New Haven, Yale University Press, 1970.P71 .R Eyestone, The Threads of Public Policy: A Study in Policy Leadership. Indianapolis: Bobbs-Merril, 1971 Thomas R. Dye, Understanding Public Policy(6th, ed. ) Englewood Cliffs, NJ. Prentice-Hall Inc, 1987- p 2 [美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京:华夏出版社,1990:4页
1 第一章 政策与政策系统 政策系统是由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。政 策系统是政策运行的载体，是政策过程展开的基础，对政策系统的研究是进一步研究政策过 程的前提和出发点。而为了更好把握政策系统，必须先了解政策内涵、特征与实质的基本问 题。 第一节 政策的内容与实质 政策的内容与实质是政策科学的一个基本主题，是政策科学研究公共政策的性质、原因 和结果的最重要的内容。政策内容与实质的研究也就是对政策的特征、起源、本质、功能、 类型和结构等一类问题的研究。 一、公共政策的概念 我们研究政策科学时，首先要遇到的就是什么是政策？政策的特征如何？政策与法律、 政策与理论之间存在什么样的关系等问题。 “政策”是现代社会政治生活中使用得非常广泛的概念之一。但无论是在日常生活，还 是在学术领域，人们对它的涵义并没有一致的界定，歧义颇多。让我们先来看看一些国内外 学者的定义吧。 １．西方学者的定义 公共行政学的首创者之一，美国学者伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)：政策是由政 治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。① 美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）:“公共政策是对全社会的价值做权威 性的分配”。② 政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·拉斯韦尔(Harald D.Lasswell)与亚伯拉 罕·卡普兰(A·Kplan):政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。③ 罗伯特·艾斯顿(Robert Eyestone)：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关 系”。④ 托马斯·戴伊(Thomas R.Dye)：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”。⑤ 詹姆斯·安德森(James E.Anderson):“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是 由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政 府官员制定的政策”。⑥ ① 转引自伍启元．公共政策．香港：商务印书馆，1989：4． ② D. Easton, The Political System. New York: Kropf,1953,. p.129. ③ H. D. Lasswell and A. Kaplan, Power and Society. New Haven, Yale University Press, 1970.P.71. ④ R.Eyestone, The Threads of Public Policy: A Study in Policy Leadership. Indianapolis: Bobbs-Merril ,1971. p.18. ⑤ Thomas R. Dye, Understanding Public Policy (6th., ed.), Englewood Cliffs, N.J.:Prentice-Hall Inc., 1987.p.2. ⑥ ［美］詹姆斯·E·安德森.公共决策．北京：华夏出版社，1990：4 页．
卡尔·弗里德里奇(Car1J. Friedrich):政策是“在某一特定的环境下,个人、团体或 政府有计划的活动过程,提出政策的用意就是利用时机、克服障碍,以实现某个既定的目标, 或达到某一既定的目的。”① 由于西方著名学者的“政策”定义分别是从某一方面来论述的,因而不可避免带有片面 性的倾向。威尔逊将政策界定为的“法律和法规”,排除了政府的大型计划、政府首脑的指 示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围:他还将政策制定、执行者限定为政 治家和行政人员,缩小了政策制定与执行者的主体范围。伊斯顿强调政策的“价值分配”功 能,把指导行动的准则等同于行动本身。拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”, 犯了同威尔逊一样的错误,“计划”可以是政策,但政策并不仅局限于计划或方案,计划只 是政策的一个子类;艾斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策,或者是仅强调政府的主导 地位。安德森和弗里德里奇相对来说较全面,并强调政策是一个“活动过程”。 但是,西方学者的政策内涵表述,基本上概括了它的主要含义:(1)政策是由政府或 其他权威人士所制定的计划和规划;(2)政策是一系列活动组成的过程:(3)政策具有明 确的目的、目标或方向,不是自发或盲目性的行为:(4)政策是对社会所做的权威性价值 分配 2.我国学者关于“政策”的定义 《政策科学》(孙光著):“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则 它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程 《政策学硏究》(王福生著):政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则 和谋略”,“简言之,政策就是治党治国的规则和方略”。 《政策科学导论》(张金马主编):“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为 的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以 及行动计划与策略等”。 《公共政策》(林水波、张世贤):公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”(这类 似于戴伊的政策定义) 《公共政策》(伍启元):“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。 综合我国学者的分析,可以看出,大陆学者过于强调政党和政府的政策主体地位,忽略 了社会政治团体的主体性:过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的 研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程,忽视了对政党的指导作用的强 中外学者都力图给政策下一个恰当的定义,但由于角度不同化及利益取向的差异,各有 优劣。我们认为:政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社 会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措 施、办法、方法、条例等的总称。 3.正确把握“政策”的内涵 我们可以从如下的几方面来把握“政策”的内涵: 第一,政策主体。任何政策都有特定的主体,即国家权威机构、政党及其他政治集团、 Q Carl J. Friedrich, Man and His Government. New York: McGraw-Hill, 1963, p.79 2
2 卡尔·弗里德里奇(Carl J.Friedrich)：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或 政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标， 或达到某一既定的目的。”① 由于西方著名学者的“政策”定义分别是从某一方面来论述的，因而不可避免带有片面 性的倾向。威尔逊将政策界定为的“法律和法规”，排除了政府的大型计划、政府首脑的指 示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围；他还将政策制定、执行者限定为政 治家和行政人员，缩小了政策制定与执行者的主体范围。伊斯顿强调政策的“价值分配”功 能，把指导行动的准则等同于行动本身。拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”， 犯了同威尔逊一样的错误，“计划”可以是政策，但政策并不仅局限于计划或方案，计划只 是政策的一个子类；艾斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策，或者是仅强调政府的主导 地位。安德森和弗里德里奇相对来说较全面，并强调政策是一个“活动过程”。 但是，西方学者的政策内涵表述，基本上概括了它的主要含义：（１）政策是由政府或 其他权威人士所制定的计划和规划；（２）政策是一系列活动组成的过程；（３）政策具有明 确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；（４）政策是对社会所做的权威性价值 分配。 ２. 我国学者关于“政策”的定义 《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则， 它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程”。 《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则 和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。 《政策科学导论》（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为 的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以 及行动计划与策略等”。 《公共政策》(林水波、张世贤)：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”（这类 似于戴伊的政策定义）。 《公共政策》（伍启元）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”。 综合我国学者的分析，可以看出，大陆学者过于强调政党和政府的政策主体地位，忽略 了社会政治团体的主体性；过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。台湾学者的 研究在一定程度上忽略了政党占主导地位的国家政策过程，忽视了对政党的指导作用的强 调。 中外学者都力图给政策下一个恰当的定义，但由于角度不同化及利益取向的差异，各有 优劣。我们认为：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社 会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措 施、办法、方法、条例等的总称。 ３．正确把握“政策”的内涵 我们可以从如下的几方面来把握“政策”的内涵： 第一，政策主体。任何政策都有特定的主体，即国家权威机构、政党及其他政治集团、 ① Carl J. Friedrich, Man and His Government. New York: McGraw-Hill, 1963, p.79
团体。政策体现了主体的意志,它与个人、企业等所做出的决定不同,具有法定的权威性。 第二,目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标,具有明确的方向性。同时,政策 又在特定的历史时期内起作用,具有时效性,政策不是无意识或偶然性的行为,目标指向明 显 第三,活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动,是与谋略、措施、 办法、规定密切相关的一系列政治行为。毛泽东同志指出:“政策是革命政党一切实际行动 的出发点,并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策,不是实 行正确的政策,就是实行错误的政策:不是自觉地、就是盲目地实行某种政策 第四,行为规范。政策是一种行为准则或行为规范,政策总有具体的作用对象或客体, 它规定对象应做什么和不应做什么:规定哪些行为受鼓励,哪些行为被禁止。政策规定常带 有强制性,它必须为政策对象所遵守。行为规范和准则,使政策具有可操作性,从而才能实 现特定的社会目标。 、政策的本质 政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题,调整社会利益关系。 政策本质集中表现在三个方面:政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望,是执政党、国 家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段:政策作为执政党、国家或政府的公共管理 的工具或手段,服务于社会经济的发展和文化的进步;政策作为分配或调整各种利益关系的 工具或手段,是各种利益关系的调节器 政策是阶级意志、利益的集中体现和表达 政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中,不同 性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织,面对的是各种各样、错 综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题,他们就必须制定自己的政策:而任 何政策的制定和执行都是以维护本阶级政治上、经济上的利益为宗旨的 政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现,所以任何 阶级、国家在制定自己的政策时,首先考虑的是如何维护自己的经济利益,如何巩固自己的 政治地位,如何削弱敌对阶级的力量,剥夺敌对阶级的政治经济权益,这是制定和执行政策 的根本出发点。但是任何阶级在制定和维护政策时,又不能不考虑到现实的阶级关系、现实 政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的整体的利益,往往会在眼前的、局部的利 益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化 的晴雨表。 政策体现了阶级的意志、利益,不同历史阶段的不同统治阶级,其政策的本质有明显区 别,但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具 3.政策服务于社会经济的发展 政策服务于社会经济的发展,政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。国家 作为阶级统治的工具,除了维护其统治的政治职能外,还有维护其统治的社会经济职能。作 为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这样的特性。国家负有管理社会事务方 ①毛泽东选集(4卷).北京:人民出版社,1991:1286页
3 团体。政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性。 第二，目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策 又在特定的历史时期内起作用，具有时效性，政策不是无意识或偶然性的行为，目标指向明 显。 第三，活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、 办法、规定密切相关的一系列政治行为。毛泽东同志指出：“政策是革命政党一切实际行动 的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策，不是实 行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地、就是盲目地实行某种政策。”① 第四，行为规范。政策是一种行为准则或行为规范，政策总有具体的作用对象或客体， 它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带 有强制性，它必须为政策对象所遵守。行为规范和准则，使政策具有可操作性，从而才能实 现特定的社会目标。 二、政策的本质 政策的制定、执行及其执行的结果都是为了解决一定的社会问题，调整社会利益关系。 政策本质集中表现在三个方面：政策集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国 家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段；政策作为执政党、国家或政府的公共管理 的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步；政策作为分配或调整各种利益关系的 工具或手段，是各种利益关系的调节器。 １．政策是阶级意志、利益的集中体现和表达 政策的本质首先表现在它是一定社会阶级意志和利益的集中体现。在阶级社会中，不同 性质的国家政权和代表不同阶级、阶层利益的政党及其他政治组织，面对的是各种各样、错 综复杂又千变万化的社会问题。为了解决这些社会问题，他们就必须制定自己的政策；而任 何政策的制定和执行都是以维护本阶级政治上、经济上的利益为宗旨的。 政策在一定程度上表示着阶级力量的变化。由于政策是阶级利益的集中体现，所以任何 阶级、国家在制定自己的政策时，首先考虑的是如何维护自己的经济利益，如何巩固自己的 政治地位，如何削弱敌对阶级的力量，剥夺敌对阶级的政治经济权益，这是制定和执行政策 的根本出发点。但是任何阶级在制定和维护政策时，又不能不考虑到现实的阶级关系、现实 政治力量的对比。一定的阶级为了本阶级的长远的整体的利益，往往会在眼前的、局部的利 益方面向敌对阶级做出某种让步和妥协。政策在一定程度上便成了各阶级政治力量对比变化 的晴雨表。 政策体现了阶级的意志、利益，不同历史阶段的不同统治阶级，其政策的本质有明显区 别，但都是为着巩固其统治、进行政治管理的基本工具。 ３．政策服务于社会经济的发展 政策服务于社会经济的发展，政策的这种本质是由国家职能的两重性所决定的。国家 作为阶级统治的工具，除了维护其统治的政治职能外，还有维护其统治的社会经济职能。作 为其意志与利益的直接体现的政策及法律当然也带有这样的特性。国家负有管理社会事务方 ① 毛泽东选集(4 卷)．北京：人民出版社，1991：1286 页．
面的职能,作为阶级统治的工具,国家总是力图把阶级斗争控制在秩序的范围内,努力造成 相对稳定的政治局面。这样,国家往往根据统治阶级的需要,组织社会经济活动,发展科技 文化事业,管理某些社会公共事务,从而使国家履行管理社会事务方面的职能。这种职能必 然通过国家政策而体现出来,使政策在执行这程中,通过对各种社会资源的利用,对各种社 会潜能挖掘,在总体上实现政策目标的同时,推动社会经济文化的发展。三十年代大萧条时 期,美国“罗斯福新政”既要缓解危机,维护统治,又要挽救社会经济崩溃,促进社会平衡 协调发展。大量公共工程建设,减少了失业人口,刺激了消费,使美国经济逐渐回升,走出 低谷,从而造成美国社会的再次繁荣。我国“开发中西部”战略决策,明确表示,缩小地区 间差异,促进整体协调发展,保证社会的稳定、进步、发展 3.政策是各种利益关系的调节器 政策本质的核心就是要解决社会利益分配的问题,所有政策最终都表现为对社会利益关 系的处理。在对社会利益分配的理解上,应该是既全面而又重点突出。政策本质首先表现在 它是一定社会阶级意志和利益的集中体现,政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级 关系的表现形式。其次,政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益(从根 本上说仍是服务于阶级的整体和长远的利益,服务于政府整体目标的需要)的全社会利益的 综合性分配。再次,“公共政策对利益的分配,是一个动态的过程。这种过程取向大致经历 四个环节:利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。”① 三、政策的基本功能 所谓政策功能,简单的说就是政策所能发挥的功效和作用,它通过政策的地位结构作用 表现出来,它总是在与某种社会目标的联系中得到判定。政策基本功能包括:导向功能、控 制功能、协调功能和象征功能。 1.导向功能 政策的导向功能是指政策引导社会中人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望 的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。规定目标就是把 整个社会生活(包括政治生活、经济生活、文化生活等)由复杂的、多面的、相互冲突的、 漫无目标的潮流,纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道,使社会有序地发展。政 策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。任何政策,不 仅要告诉人们什么是该做的,什么是不该做的,而且还要使人们明白,为什么要这样做而不 那样做,怎样才能做的更好。在现实社会生活中突出表现导向功能的政策有很多,如改革开 放初期党和国家制定的“让一部分人先富起来”的政策,引导成千上万的城乡居民走向了致 富的道路 2.控制功能 政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策 的出台都是为了解决一定的社会问题或是为了预防特定社会问题的发生;政策制定者在政策 上对所希望发生的行为予以鼓励,对不希望发生的行为予以惩罚,从而达到对社会的控制 政策的控制功能有直接控制和间接控制两种形式。实施政策的控制功能应特别注意对“度” ①陈庆云.公共政策分析.北京:中国经济出版社,1996:9页
4 面的职能，作为阶级统治的工具，国家总是力图把阶级斗争控制在秩序的范围内，努力造成 相对稳定的政治局面。这样，国家往往根据统治阶级的需要，组织社会经济活动，发展科技 文化事业，管理某些社会公共事务，从而使国家履行管理社会事务方面的职能。这种职能必 然通过国家政策而体现出来，使政策在执行这程中，通过对各种社会资源的利用，对各种社 会潜能挖掘，在总体上实现政策目标的同时，推动社会经济文化的发展。三十年代大萧条时 期，美国“罗斯福新政”既要缓解危机，维护统治，又要挽救社会经济崩溃，促进社会平衡 协调发展。大量公共工程建设，减少了失业人口，刺激了消费，使美国经济逐渐回升，走出 低谷，从而造成美国社会的再次繁荣。我国“开发中西部”战略决策，明确表示，缩小地区 间差异，促进整体协调发展，保证社会的稳定、进步、发展。 3．政策是各种利益关系的调节器 政策本质的核心就是要解决社会利益分配的问题，所有政策最终都表现为对社会利益关 系的处理。在对社会利益分配的理解上，应该是既全面而又重点突出。政策本质首先表现在 它是一定社会阶级意志和利益的集中体现，政策所要调控的各种社会利益关系实际上是阶级 关系的表现形式。其次，政策对社会利益关系的分配又是一种反映全体社会成员利益（从根 本上说仍是服务于阶级的整体和长远的利益，服务于政府整体目标的需要）的全社会利益的 综合性分配。再次，“公共政策对利益的分配，是一个动态的过程。这种过程取向大致经历 四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。”① 三、政策的基本功能 所谓政策功能，简单的说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位结构作用 表现出来，它总是在与某种社会目标的联系中得到判定。政策基本功能包括：导向功能、控 制功能、协调功能和象征功能。 1．导向功能 政策的导向功能是指政策引导社会中人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望 的方向发展。政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。规定目标就是把 整个社会生活（包括政治生活、经济生活、文化生活等）由复杂的、多面的、相互冲突的、 漫无目标的潮流，纳入明晰的、单面的、统一的、目标明确的轨道，使社会有序地发展。政 策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。任何政策，不 仅要告诉人们什么是该做的，什么是不该做的，而且还要使人们明白，为什么要这样做而不 那样做，怎样才能做的更好。在现实社会生活中突出表现导向功能的政策有很多，如改革开 放初期党和国家制定的“让一部分人先富起来”的政策，引导成千上万的城乡居民走向了致 富的道路。 2．控制功能 政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策 的出台都是为了解决一定的社会问题或是为了预防特定社会问题的发生；政策制定者在政策 上对所希望发生的行为予以鼓励，对不希望发生的行为予以惩罚，从而达到对社会的控制。 政策的控制功能有直接控制和间接控制两种形式。实施政策的控制功能应特别注意对“度” ① 陈庆云．公共政策分析．北京：中国经济出版社，1996：9 页．
的把握,这就要求注意发挥信息反馈系统的作用,及时动作,适时调整控制的方向和力度 使政策保持在发挥积极作用的状态上。政策控制功能的典型例子,如我国实行的计划生育政 策就是通过发挥政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会 发展水平相适应的水平上。 3.协调功能 国家的管理活动,是一个复杂的系统过程,其中有许多利益关系需要协调,以保证整 个国家社会生活的和谐进行。这些关系主要包括社会政治组织(如各党派、各社会团体)之 间的关系,各种政治权力关系(如各国家机关之间的关系,地方政府与中央政府的关系等) 各种经济关系(如生产与消费,消费与积累,国家、集体与个人三者利益关系,各经济法人 之间及其与国家的关系),各民族之间的关系等。显然,这些性质各异、错综复杂的关系, 是不能靠长官意志或个人权威来协调的,而主要靠正确的政策。比如“长期共存、互相监督 肝胆相照、荣辱与共”,就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策;实行民 族区域自治,坚持民族平等,民族团结和各民族共同繁荣的政策,反对大汉族主义和地方民 族主义,是我国协调各民族关系的基本政策。 4.象征功能 政策的象征功能是指政策仅具有符号意义,不产生实质性后果,主要发挥象征性作用 象征性功能不在于政策的实际作用,或者说制定者对它的期望并非如物质性政策那样,经过 各种环节的实施,产生明显的实际效用。它仅仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。这 方面的例子有在我国推广使用普通话的政策。中国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政 策仅具有象征性的意义。但是,这项政策的意义就在于它唯一所具备的象征功能表达了人们 应当以此为努力方向的目标趋势 四、政策的分类 由于政策所涉及的范围十分广泛,内容异常丰富,表现形式也多种多样,按照不同的标 准和依据,可以对政策进行不同类别的划分。在政策科学研究中,不同类别的划分便于从不 同的角度来考察各种政策,各有其意义。在此着重介绍三种最基本的分类方式 1.分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策 从协调方式的角度出发,按照政策对社会和有关人们之间关系的影响不同,可以将公共 政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。分配性政策涉及到 将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社会,如公共学校义务教育政策; 调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关,它减少那些受调节者的自由和权 利,如征收个人收入所得税政策:自我调节性政策涉及到对某一事物或团体的限制或控制, 它与调节性政策的不同之处在于它不是别的团体强加上来的,而是受调节的团体主动要求, 并作为保护和促进自我利益的手段而出现的,如货币发行政策;再分配性政策涉及到政府在 社会各阶级(层)或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移分配,如城市居民 最低生活保障政策。 2.总政策、基本政策和具体政策 从纵向的角度出发,按照政策空间层次的不同,可以将公共政策划分为总政策、基本政
5 的把握，这就要求注意发挥信息反馈系统的作用，及时动作，适时调整控制的方向和力度， 使政策保持在发挥积极作用的状态上。政策控制功能的典型例子，如我国实行的计划生育政 策就是通过发挥政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会 发展水平相适应的水平上。 3．协调功能 国家的管理活动，是一个复杂的系统过程，其中有许多利益关系需要协调，以保证整 个国家社会生活的和谐进行。这些关系主要包括社会政治组织（如各党派、各社会团体）之 间的关系，各种政治权力关系（如各国家机关之间的关系，地方政府与中央政府的关系等）， 各种经济关系（如生产与消费，消费与积累，国家、集体与个人三者利益关系，各经济法人 之间及其与国家的关系），各民族之间的关系等。显然，这些性质各异、错综复杂的关系， 是不能靠长官意志或个人权威来协调的，而主要靠正确的政策。比如“长期共存、互相监督、 肝胆相照、荣辱与共”，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策；实行民 族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民 族主义，是我国协调各民族关系的基本政策。 4．象征功能 政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。 象征性功能不在于政策的实际作用，或者说制定者对它的期望并非如物质性政策那样，经过 各种环节的实施，产生明显的实际效用。它仅仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。这 方面的例子有在我国推广使用普通话的政策。中国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政 策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它唯一所具备的象征功能表达了人们 应当以此为努力方向的目标趋势。 四、政策的分类 由于政策所涉及的范围十分广泛，内容异常丰富，表现形式也多种多样，按照不同的标 准和依据，可以对政策进行不同类别的划分。在政策科学研究中，不同类别的划分便于从不 同的角度来考察各种政策，各有其意义。在此着重介绍三种最基本的分类方式。 1．分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策 从协调方式的角度出发，按照政策对社会和有关人们之间关系的影响不同，可以将公共 政策划分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。分配性政策涉及到 将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社会，如公共学校义务教育政策； 调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权 利，如征收个人收入所得税政策；自我调节性政策涉及到对某一事物或团体的限制或控制， 它与调节性政策的不同之处在于它不是别的团体强加上来的，而是受调节的团体主动要求， 并作为保护和促进自我利益的手段而出现的，如货币发行政策；再分配性政策涉及到政府在 社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移分配，如城市居民 最低生活保障政策。 2．总政策、基本政策和具体政策 从纵向的角度出发，按照政策空间层次的不同，可以将公共政策划分为总政策、基本政
策和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性,决定社会发展基本方向的政 策,如我国以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放的总路线也就是总政策 基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策 般也将基本政策称为基本国策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某 方面的工作所规定的主要目标和任务,如人口与计划生育政策是我国的一项基本国策。具体 政策是实现基本政策的手段,或者说是基本政策的具体规定是为落实基本政策而制定的具体 实施细则,如我国实施的积极财政政策。 3.政治政策、经济政策、社会政策和文化政策 从横向角度出发,按照政策所涉及的社会生活领域的不同,可以将公共政策划分为政治 政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府在处理政治问题或调整政治关系 方面所采取的行动或规定的行为规范,如政党政策、民族政策和外交政策等。经济政策是政 府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段,如财政政策、货币政策和产业政策等。 在一个社会中,人们的经济活动几乎涉及到人们生活的方方面面,因此经济政策是国家管理 活动的最重要政策之一。社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规 范,它以社会问题为对象是专门为了解决社会问题,提高人民生活,增进社会利益,谋求社 会秩序平衡发展。社会政策包括人口政策、环保政策、治安政策、社会保障政策等。文化政 策是国家在一定时期的总目标下,为了促进和调节科学技术以及文教事业的发展而制定的基 本准则和规范,它包科技政策、教育政策、卫生政策等 第二节政策系统的构成 政策系统是公共政策运行的载体,是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点, 政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素,包括公共机构、政策制度、政 府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”我们对政策系统作了颇为不同的理解,将它界 定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。从系统发生 论的途径看,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政 策系统内部各因素的联系是否得当,直接影响到政策的运行是否顺畅,并决定政策效果的好 坏 “主体”、“客体”概念 “主体”、“客体”是政策科学的两个基本概念,它们反映着政策现实的社会构成及其相 互关系,具有广泛而丰富的内容。“主体”、“客体”原是一对哲学范畴。从近代开始,人们 日益运用这对范畴来刻划人类的认识活动和实践活动。 就其本来的哲学认识论的含义而言,“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的 人;“客体”则是指人的认识和实践的对象,即客观世界(自然和社会)。在马克思主义哲学 诞生以前,哲学家们主要局限于从认识论的范围来说明主体与客体的关系,即把主体、客体 仅仅理解为一种认识关系。马克思主义哲学对主体、客体及其相互关系做出了科学、全面的 ①E·R·克鲁斯克等主编.公共政策辞典.上海:上海远东出版社,1992:26页
6 策和具体政策。总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性，决定社会发展基本方向的政 策，如我国以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的总路线也就是总政策。 基本政策是次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策，一 般也将基本政策称为基本国策。它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一部门、某一 方面的工作所规定的主要目标和任务，如人口与计划生育政策是我国的一项基本国策。具体 政策是实现基本政策的手段，或者说是基本政策的具体规定是为落实基本政策而制定的具体 实施细则，如我国实施的积极财政政策。 3．政治政策、经济政策、社会政策和文化政策 从横向角度出发，按照政策所涉及的社会生活领域的不同，可以将公共政策划分为政治 政策、经济政策、社会政策和文化政策。政治政策就是政府在处理政治问题或调整政治关系 方面所采取的行动或规定的行为规范，如政党政策、民族政策和外交政策等。经济政策是政 府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段，如财政政策、货币政策和产业政策等。 在一个社会中，人们的经济活动几乎涉及到人们生活的方方面面，因此经济政策是国家管理 活动的最重要政策之一。社会政策是指政府用来处理狭义的社会问题所采取的行动或行为规 范，它以社会问题为对象是专门为了解决社会问题，提高人民生活，增进社会利益，谋求社 会秩序平衡发展。社会政策包括人口政策、环保政策、治安政策、社会保障政策等。文化政 策是国家在一定时期的总目标下，为了促进和调节科学技术以及文教事业的发展而制定的基 本准则和规范，它包科技政策、教育政策、卫生政策等。 第二节 政策系统的构成 政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。按照某些西方学者的观点， 政策系统是“政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政 府官僚机构以及社会总体的法律和价值观。”①我们对政策系统作了颇为不同的理解，将它界 定为由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。从系统发生 论的途径看,政策系统是政策科学研究的一项重要内容,是研究政策过程的前提或出发点。政 策系统内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策的运行是否顺畅，并决定政策效果的好 坏。 一、“主体”、“客体” 概念 “主体”、“客体”是政策科学的两个基本概念，它们反映着政策现实的社会构成及其相 互关系，具有广泛而丰富的内容。“主体”、“客体”原是一对哲学范畴。从近代开始，人们 日益运用这对范畴来刻划人类的认识活动和实践活动。 就其本来的哲学认识论的含义而言，“主体”是指积极活动的、具有意识的、能动性的 人；“客体”则是指人的认识和实践的对象，即客观世界（自然和社会）。在马克思主义哲学 诞生以前，哲学家们主要局限于从认识论的范围来说明主体与客体的关系，即把主体、客体 仅仅理解为一种认识关系。马克思主义哲学对主体、客体及其相互关系做出了科学、全面的 ① E·R·克鲁斯克等主编．公共政策辞典．上海：上海远东出版社，1992：26 页．
说明,并赋予其崭新的内容。马克思主义经典作家不仅将主体客体关系看作是一种认识关系, 而且更重要地看作是一种实践关系;他们对主体客体的关系做出了历史唯物主义的说明,并 阐明了主体客体关系的全部辩证法。这为我们规定和分析政策系统及政策 过程中的主体客体及其相互关系提供了理论出发点和方法论指导 在当代,“主体”、“客体”这对范畴已被人们运用到一些社会科学的学科尤其是管理理 论中。按照目前我国管理学界的一般看法,管理主体是指拥有一定权力、从事管理活动的人 和组织。同时,在现代条件下,管理主体也包括管理资金、管理设备、管理信息等物的因素 管理客体则是指主体行为的承受者,包括人员(被管理者)、资金、物资、设备、信息、时 间等因素。在政策科学领域,政策的主体、客体与哲学和管理中的主体客体概念有联系,但 又存在着差别,它们体现着政策实践的特殊性。 政策主体 政策主体(政策活动者)可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监 控的个人、团体或组织。但是,由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的 不同,各国的政策过程存在着差别,因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同 安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类:官方的政策制定 者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们,包括立法者、行政官员、行政管理人员和 司法人员;非官方的政策镇定的人或组织,包括利益团体、政党和作为个人的公民。① 琼斯( Charles o. Jones)和马瑟斯( Dieter matthes)在《政策形成》一文中分析了政 策提案的来源,将政策提案者(即政策制定者)分为政府内部和政府外部两大类。政府内部 的提案者包括;行政长官(总统、州长、市长等)、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助 手:政府外部的提案者包括:利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒 介等 罗杰·希尔斯曼( Roger Hilsman)在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制 定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种,前者包括总统和行政系统中同国家 安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑,国会议员和司法部门等:后者主要包括 政党和利益集团等。③ 关于政策主体的构成因素,我们将在下一章加以详细讨论。 政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象,包括政策所要处理的社会问题(事)和所要发 生作用的社会成员(人)两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题,进行社 会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段 (1)社会问题 ①[美詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社1990:44-58页 ②参见斯图亚特·S·那格尔主编.政策研究百科全书(“政策形成”一章).北京:科学技术文献出版社 ③[美]希尔斯曼.美国是如何治理的.1页
7 说明，并赋予其崭新的内容。马克思主义经典作家不仅将主体客体关系看作是一种认识关系， 而且更重要地看作是一种实践关系；他们对主体客体的关系做出了历史唯物主义的说明，并 阐明了主体客体关系的全部辩证法。这为我们规定和分析政策系统及政策 过程中的主体客体及其相互关系提供了理论出发点和方法论指导。 在当代，“主体”、“客体”这对范畴已被人们运用到一些社会科学的学科尤其是管理理 论中。按照目前我国管理学界的一般看法，管理主体是指拥有一定权力、从事管理活动的人 和组织。同时，在现代条件下，管理主体也包括管理资金、管理设备、管理信息等物的因素。 管理客体则是指主体行为的承受者，包括人员（被管理者）、资金、物资、设备、信息、时 间等因素。在政策科学领域，政策的主体、客体与哲学和管理中的主体客体概念有联系，但 又存在着差别，它们体现着政策实践的特殊性。 二、政策主体 政策主体（政策活动者）可以一般界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监 控的个人、团体或组织。但是，由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的 不同，各国的政策过程存在着差别，因此政策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 安德森在《公共政策》一书中将政策制定分为官方和非官方的两大类：官方的政策制定 者是指那些具有合法权威去指定公共政策的人们，包括立法者、行政官员、行政管理人员和 司法人员；非官方的政策镇定的人或组织，包括利益团体、政党和作为个人的公民。① 琼斯（Charles O．Jones）和马瑟斯（Dieter Metthes）在《政策形成》一文中分析了政 策提案的来源，将政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部 的提案者包括；行政长官（总统、州长、市长等）、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助 手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒 介等。② 罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）在《美国是如何治理的》一书中则将美国的政策制 定者分为直接的政策制定者和“第二圈”社会力量两种，前者包括总统和行政系统中同国家 安全有关的机构如国务院、国防部、中情局的首脑，国会议员和司法部门等；后者主要包括 政党和利益集团等。③ 关于政策主体的构成因素，我们将在下一章加以详细讨论。 三、政策客体 政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发 生作用的社会成员（人）两个方面。政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社 会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。 （1）社会问题 ① [美]詹姆斯·E·安德森．公共政策．北京：华夏出版社 1990：44－58 页． ② 参见斯图亚特·S·那格尔主编．政策研究百科全书(“政策形成”一章)．.北京：科学技术文献出版社， 1990. ③ [美]希尔斯曼．美国是如何治理的．1 页．
从事的角度看,公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。严格说,这三 个概念是有区别的,社会问题是外延最广的概念;社会问题的一部分涉及社会上相当部分人 或影响较大,那么,这部分问题就是公共问题;政府所面临的公共问题很多,只有少数能被 政府摆上议事日程,并加以处理,这些被处理的问题就是政策问题。为了叙述方便,我们将 这三个概念混用 什么是社会问题?按照马奇( James G. March)和西蒙( Herbert a. Simon)的说法,(社会)问题 就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看,社会问题也就是各 种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为,政策问题可以定义为某种条件或环境,这种条 件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足,并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各 种各样的问题,只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。也就是说,如果问题没有得 到表达,就不可能构成政策问题。在琼斯看来,社会问题可以定义为产生“一些人的需要、 挫折或不满足,由本人所认定,或被他人所认定,而寻求解决方法”的环境或状况。 由此可见,社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况,而且也是人们主观构 造的产物。它是被人们感知,觉察到的状况,是由于价值、规范和利益冲突引起的,需要加 以解决的状况。因此,一种社会状况构成社会问题或政策问题与否,问题的严重性程度如何 是与人的主观判断密切相关的。 社会问题数量庞大、种类繁多,而且各种问题相互交织在一起,因此,如何加以分类也 是一个值得注意的问题。罗威( T Lowi)根据受问题影响的人数多少及其相关系,将问题分为 分配性的( distributive)、调节性的 regulative)和再分配性的 (redistributive三种;邓恩按问题的 特性,将政策问题分为三类,即结构良好问题( well-structrured problem)、结构适中问题 ( moderately- stuctured prolbom)和结构不良问题l- structured problem)。有的学者把社会问题 或政策问题划分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果 (如言论自由、环境污染等):程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动有关。还有一种 划分方法是将社会问题按问题的起因 origin)划分为内政问题和外交问题,内政问题包括教 育、税收、犯罪、交通和福利等问题。 可以从通俗的角度来划分社会政策问题,即按社会生活领域的不同将政策问题分为政 治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题:1)政治领域问题,包括政治体制、机构、外 交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题;2)经济领域问题:如生产、流通、分 配、消费等生产过程各环节的问题,或财政、金融、产业、分配等方面的问题;3)社会领 域问题:如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题:4)文化领域的问题:包括科技、 文教、体育、卫生等方面的问题 显然,社会问题或政策问题的划分与政策的分类是一致,用于处理特定领域问题的措施 或办法就构成该领域的政策,如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法 就分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 (2)目标团体 从人的角度看,政策所发生作用的对象是社会成员,这些受规范、制约的社会成员称为 目标团体。政策有大有小,它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成 员及其行为的范围不同。党和国家的总政策和基本政策发生作用的范围最广,它们所涉及的
8 从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。严格说，这三 个概念是有区别的，社会问题是外延最广的概念；社会问题的一部分涉及社会上相当部分人 或影响较大，那么，这部分问题就是公共问题；政府所面临的公共问题很多，只有少数能被 政府摆上议事日程，并加以处理，这些被处理的问题就是政策问题。为了叙述方便，我们将 这三个概念混用。 什么是社会问题?按照马奇(James G. March)和西蒙(Herbert A. Simon)的说法，(社会)问题 就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各 种各样需要解决的社会矛盾。安德森则认为，政策问题可以定义为某种条件或环境，这种条 件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。社会上存在着各 种各样的问题，只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。也就是说，如果问题没有得 到表达，就不可能构成政策问题。在琼斯看来，社会问题可以定义为产生“一些人的需要、 挫折或不满足，由本人所认定，或被他人所认定，而寻求解决方法”的环境或状况。 由此可见，社会问题以及政策问题不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构 造的产物。它是被人们感知，觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加 以解决的状况。因此，一种社会状况构成社会问题或政策问题与否，问题的严重性程度如何 是与人的主观判断密切相关的。 社会问题数量庞大、种类繁多，而且各种问题相互交织在一起，因此，如何加以分类也 是一个值得注意的问题。罗威(T. Lowi)根据受问题影响的人数多少及其相关系，将问题分为 分配性的(distributive)、调节性的(regulative)和再分配性的(redistributive)三种；邓恩按问题的 特性，将政策问题分为三类，即结构良好问题(well-structrured problem)、结构适中问题 (moderately-stuctured prolbom)和结构不良问题(ill-structured problem)。有的学者把社会问题 或政策问题划分为实质性的和程序性的两种。实质性问题涉及人类活动所产生的实际后果 (如言论自由、环境污染等)；程序性问题则与政府如何组织和如何采取行动有关。还有一种 划分方法是将社会问题按问题的起因(origin)划分为内政问题和外交问题，内政问题包括教 育、税收、犯罪、交通和福利等问题。 可以从通俗的角度来划分社会政策问题，即按社会生活领域的不同将政策问题分为政 治、经济、社会(狭义)和文化等领域的问题：1）政治领域问题，包括政治体制、机构、外 交、军事、行政、人事、民族、阶级等方面的问题；2）经济领域问题：如生产、流通、分 配、消费等生产过程各环节的问题，或财政、金融、产业、分配等方面的问题；3）社会领 域问题：如环保、人口、治安、福利、保障等方面的问题；4）文化领域的问题：包括科技、 文教、体育、卫生等方面的问题。 显然，社会问题或政策问题的划分与政策的分类是一致，用于处理特定领域问题的措施 或办法就构成该领域的政策，如用来处理政治、经济、社会和文化领域的问题的措施或办法 就分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。 （2）目标团体 从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为 目标团体。政策有大有小，它们发生作用的范围不同。因而所要影响或调节、控制的社会成 员及其行为的范围不同。党和国家的总政策和基本政策发生作用的范围最广，它们所涉及的
几乎是所有的社会成员:而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生作用的范围较窄,它们 所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人 们去从事某些活动,而禁止人们去从事另一些活动,引导人们朝向政府所期望的目标前进 人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系,而其中最基本的是利益关系 社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同,社会分工不同,因而 必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击,就 形成了各种利益关系。因此,党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利 益团体利益之间的关系,解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突,建立起一个 有利于安定团结,促进生产力发展的利益格局。在这种格局中,国家、集体和个人三者的利 益之间,整体利益与局部利益之间,长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的 性质和特点,了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态,有助于制定出适应 具体情况,能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策,有助于政策的顺利执行, 充分发挥政策的作用,取得预期的政策结果。 四、政策环境 所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维伊斯顿( David Easton)在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个 部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是某 社会本身以外的系统,它们是国际社会的功能部分,或者我们可以将其描述为“超社会”、“超 系统”环境。①在这里我们采用较为容易接受的环境划分方法:将之划分为自然环境和社会环 境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资 源等,自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响 或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、 人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。 1.社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合 理的政策方案,并使它取得预期效果,首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其 是社会经济发展的现实出发:任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败 首先,社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何,它处于何种发展阶段上,综合实力如何,这是一国或地区政府的公共决策 必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的实际,这似乎是不言而 喻的。然而,正是这一点却往往被人们所忽略。我国在这一点上有着正反两个方面的经验与 教训。50年代末到党的十一届三中全会以前的近20年时间里,我国之所以出现了一系列政 ①[美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析.北京:华夏出版社.19:26-27页
9 几乎是所有的社会成员；而特殊政府部门或地方政府的政策法规发生作用的范围较窄，它们 所涉及的仅仅是部分成员、某一阶层、某一行业或某一部门的就业者或某个地区的居民。 政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人 们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。 人们在社会生产和生活中存在着各式各样的、错综复杂的关系，而其中最基本的是利益关系。 社会成员及其形成的利益团体在社会的生产和生活中所处的地位不同，社会分工不同，因而 必定产生各种不同层次、不同性质的利益要求。这些利益和要求相互影响、交流、撞击，就 形成了各种利益关系。因此，党和国家的政策要指导人们处理好全社会成员的利益与各种利 益团体利益之间的关系，解决人与人、人与团体、团体与团体之间的利益冲突，建立起一个 有利于安定团结，促进生产力发展的利益格局。在这种格局中，国家、集体和个人三者的利 益之间，整体利益与局部利益之间，长远利益与局部利益之间都能有效地协调起来。 政策客体的识别具有不可忽视的重要意义。了解政策所发生作用的社会生活领域问题的 性质和特点，了解政策涉及的社会成员(目标群体)的需要、利益和心态，有助于制定出适应 具体情况，能被人民群众所普遍接受或能被多数人所理解的政策，有助于政策的顺利执行， 充分发挥政策的作用，取得预期的政策结果。 四、政策环境 所谓政策环境就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。戴维.伊斯顿(David Easton)在《政治生活的系统分析》一书中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个 部分。社会内部环境包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统；社会外部环境是某 社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分，或者我们可以将其描述为 “超社会”、“超 系统”环境。①在这里我们采用较为容易接受的环境划分方法：将之划分为自然环境和社会环 境两大部分。自然环境主要是指一国的地理位置,面积大小、气候条件、山川河流、矿藏资 源等，自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的自然前提,对一国的内外政策具有影响 或制约作用。社会环境主要包括政治状况、经济社会状况、文化状况、教育状况、法律状况、 人口状况、科技状况等等,它对公共政策起着更为直接而重要的影响。 1．社会经济状况 社会经济状况或发展水平是一国或地区的公共决策的最重要的依据。政府要想制定出合 理的政策方案，并使它取得预期效果，首要的和根本的一条是从本国或本地的实际情况尤其 是社会经济发展的现实出发；任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最终注定是要失败 的。 首先，社会经济状况是一国或地区的政府政策制定的基本出发点。一个国家或地区的社 会经济条件如何，它处于何种发展阶段上，综合实力如何，这是一国或地区政府的公共决策 必须首先加以考虑的。正确的或合理的政策必须符合社会经济发展的实际，这似乎是不言而 喻的。然而，正是这一点却往往被人们所忽略。我国在这一点上有着正反两个方面的经验与 教训。50 年代末到党的十一届三中全会以前的近 20 年时间里，我国之所以出现了一系列政 ① [美]戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析．北京：华夏出版社．19 ：26-27 页．
策失误,如大跃进、人民公社化、鼓励人口增长、文化大革命以及阶级斗争为纲等,一个重 要的原因,就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况,忽视了我国尚处 于社会主义初级阶段这一基本事实,脱离实际,超越社会发展阶段,搞穷过渡、超英赶美、 跑步进入共产主义,给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反,十一届三中全会 以后,党和国家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济 建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策,在很大程度上是由于对我国国情尤其是社 会经济发展状况做出正确的估计,从实际出发、实事求是去制定各项方针、政策,这些政策 路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。 其次,经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层领域里的政治活 动,不仅有其经济的根本动因,而且这一过程本身,一般也必须在与国家或地区的经济整体 发展相一致的前提下,才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。也 就是说,国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件,它影响着国家的基 本政策倾向和政策实施效率。因此,政策制定必须基于经济实力允许的范围,并在保留一定 余地的情况下,对政策过程以经济上的支持,并由此决定了政策的可行性和有效性。否则, 如果超越经济实力所及,过多投入财力、物力,出现经济资源中的资本沉积,一旦环境形势 有所变化,便难以向新的政策过渡,或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次,社会物质经济利益的分配调节,是一定历史时期政策体系,特别是大量经济政社 会策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里,人们之间的交往所发生的各种关系中, 经济利益是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中,对生产资料占有的差异、所处的 经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同,首先表现为对经济生活和各种经济条件 需求的不同,由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生,进而引发和 加深了人们在政治、思想、文化生活中的其它利益需求的差别和对立。于是,植根于社会经 济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决,便成为大量经济社会政策的启动之源。所 以,社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节,是一定历史时期政策体系的目标 和大量经济社会政策得以确立的主要依据 2.制度或体制条件 政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的。对于经济发展来说,制度是 至关重要的,因为“制度提供了一种经济的刺激就结构,随着该结构的演进,它规划了经济 朝着增长、停滞或朝衰退变化的方向。”①科斯( Ronald Coase)还进一步指出“没有恰当的 制度,任何有意义的市场经济都是不可能的。”② 那么,何为制度呢?诺思( Douglass c.Noth)给制度下的定义是“制度是一系列被制 定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利最大化或效用最 大化的利益的个人行为 Douglass C. North"Institutional"Journal of Economic Review, September, 1992 2 Ronald Coase "The Institutional Structure of Production", American Economic Review, September, 1992 3[美]道格拉斯·诺思.经济史中的结构与变迁,上海:上海三联书店,225~226页
10 策失误，如大跃进、人民公社化、鼓励人口增长、文化大革命以及阶级斗争为纲等，一个重 要的原因，就是没有正确认识这段时期的国情尤其是社会经济发展的状况，忽视了我国尚处 于社会主义初级阶段这一基本事实，脱离实际，超越社会发展阶段，搞穷过渡、超英赶美、 跑步进入共产主义，给国民经济和社会发展带来了不可弥补的损失。相反，十一届三中全会 以后，党和国家之所以能制定并执行一系列正确、合理的政策尤其是实行改革开放和以经济 建设为中心的路线、方针和一系列经济社会政策，在很大程度上是由于对我国国情尤其是社 会经济发展状况做出正确的估计，从实际出发、实事求是去制定各项方针、政策，这些政策 路线、方针和政策极大地促进了我国社会经济的发展。 其次，经济实力是政策制定和实施的基本物质条件。政策过程作为上层领域里的政治活 动，不仅有其经济的根本动因，而且这一过程本身，一般也必须在与国家或地区的经济整体 发展相一致的前提下，才能获得贯彻实施所需的财力、物力等各种经济资源的充分支持。也 就是说，国家或地区一定的经济实力是政策制定和实施的基本物质条件，它影响着国家的基 本政策倾向和政策实施效率。因此，政策制定必须基于经济实力允许的范围，并在保留一定 余地的情况下，对政策过程以经济上的支持，并由此决定了政策的可行性和有效性。否则， 如果超越经济实力所及，过多投入财力、物力，出现经济资源中的资本沉积，一旦环境形势 有所变化，便难以向新的政策过渡，或在一定程度上排除了政策替代的机会。 再次，社会物质经济利益的分配调节，是一定历史时期政策体系，特别是大量经济政社 会策得以确定的主要根据。在社会生活各个领域里，人们之间的交往所发生的各种关系中， 经济利益是最为基本的关系。由于人们在社会生产生活中，对生产资料占有的差异、所处的 经济地位以及职业、身份、收入、居住区域的不同，首先表现为对经济生活和各种经济条件 需求的不同，由此直接决定了人们在社会经济中经济利益的不同及矛盾的发生，进而引发和 加深了人们在政治、思想、文化生活中的其它利益需求的差别和对立。于是，植根于社会经 济关系中的或受其制约的诸多矛盾的存在与解决，便成为大量经济社会政策的启动之源。所 以，社会特定经济状况以及对它的分配与矛盾关系的调节，是一定历史时期政策体系的目标 和大量经济社会政策得以确立的主要依据。 2．制度或体制条件 政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的。对于经济发展来说，制度是 至关重要的，因为“制度提供了一种经济的刺激就结构，随着该结构的演进，它规划了经济 朝着增长、停滞或朝衰退变化的方向。”①科斯（Ronald Coase）还进一步指出“没有恰当的 制度，任何有意义的市场经济都是不可能的。”② 那么，何为制度呢？诺思（Douglass C . North）给制度下的定义是“制度是一系列被制 定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利最大化或效用最 大化的利益的个人行为。”③ ① Douglass C . North “Institutional” Journal of Economic Review, September, 1992. ② Ronald Coase ,“The Institutional Structure of Production”, American Economic Review, September, 1992. ③ [美] 道格拉斯·诺思．经济史中的结构与变迁．上海：上海三联书店， 225～226 页．