第二章政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章,我们己将政策主体(政策活动者)界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同,各国的政策过程存在着差别,因此,政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同 第一节官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者,一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为,并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构:在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素,它 的主要任务是立法,即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法,在西方尤其是美国,立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如,在国会中,常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权,它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常,关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如,在国防和外交政策的制定方面,总统拥有比国会更大的权力,国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限,“非专业化”的成员和辅助人员不力,因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动,它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国,人民代表大会是权力机关和立法机关,它是我国的政策制定及立法的主要机关, 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说,人民代表大会的地位是至高无上的, 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关,有着两个重要的职能:一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来,使其成为国家的意志一一国 家权力的灵魂;二是建立政府权力体系—一国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说,它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权,最高监督权;它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人,而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告:监督包括国务院在内的最高国家机关的工作,听取国务院的工作报告, 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征:(1) 权威性——它们是经过法定的程序制定的,是一般的大政方针,因而具有权威性:(2)强制 性一一它们以国家强制力作为后盾,必须被坚决执行。 那么,立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢?对这个问
1 第二章 政策活动者 政策活动者即政策主体。在前一章，我们已将政策主体（政策活动者）界定为直接或间 接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。由于各国的社会政治制度、经 济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，因此，政策活动者或政 策主体的构成因素及其作用方式也有所不同。 第一节 官方的政策活动者 官方的政策活动者是指政治体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者，一般包括国 家机构、执政党、政治家和官员。下面介绍官方的政策活动者构成及其行为，并对西方与我 国的官方政策活动者的差别略加比较。 一、立法机关 立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的国家权力机构；在我国则是指全国及地 方各级的人民代表大会及其常务委员会。立法机关是政策主体的一个最重要的构成因素，它 的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责。 按照安德森等人的说法，在西方尤其是美国，立法机关通常能够在独立决策的意义上行 使立法权。例如，在国会中，常设委员会对提交的法案常常拥有生杀大权，它们甚至可以不 顾所在议会的大多数成员的反对而行事。通常，关于税收、人权、福利和劳动关系等方面的 政策在很大程度上是由国会加以制定的。然而我们却不能因此认为立法机关具有真正完全独 立的决策功能。例如，在国防和外交政策的制定方面，总统拥有比国会更大的权力，国会要 股从总统的领导。各州的立法机关的作用常常因为牵涉到的问题性质的不同而不同。许多州 的立法机关由于其职责有限，“非专业化”的成员和辅助人员不力，因而常常不能对复杂和 技术性很强的决策采取行动，它们只是简单地通过其他部门所赞成的法案。 在我国，人民代表大会是权力机关和立法机关，它是我国的政策制定及立法的主要机关， 也是政策执行和监控的制约机构。就其法律地位来说，人民代表大会的地位是至高无上的， 它决定着我国社会发展的方向。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使 国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会作为国家最高 的权力机关，有着两个重要的职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会的政治领导及 其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法律的形式体现出来，使其成为国家的意志——国 家权力的灵魂；二是建立政府权力体系——国家行政机关、司法机关等。就全国人民代表大 会来说，它享有最高的立法权、最高任免权、最高决策权，最高监督权；它不仅有选举、决 定和任免中央人民政府以及其他国家机关的最高领导人，而且有权审查和批准国家的预算和 预算执行情况的报告；监督包括国务院在内的最高国家机关的工作，听取国务院的工作报告， 对国务院及其各部委提出质询等。人民代表大会所制定的政策具有这样两个基本特征：(1) 权威性——它们是经过法定的程序制定的，是一般的大政方针，因而具有权威性；(2)强制 性——它们以国家强制力作为后盾，必须被坚决执行。 那么，立法者或政治家在政策过程尤其是政策制定中的行为是什么样的呢？对这个问
题,西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出,政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的—一即追 求自身利益的最大化,这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如,政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策,并宣传要从该政策中获益,就必须支持他(们)当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中,也往往支持最大化的预算方案,以便有更多的资金 来回报支持他们的选民:;他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度,因为政策费用 总是由纳税者(选民)负担的,如果负担太重,可能降低支持率。因此,政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利已本性,粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广,使之成为一种普遍的模式则是错误的 、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分,尤其是在当代,行政权力扩张,出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代,行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国,无论是政策的制定,还是政策的执行,政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强,国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域,总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然,国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议,这些建议可能被拒绝, 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大,这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构,而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤 其是行政法规),而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外,在英美等西 方国家,行政部门还是立法或政策建议的重要来源,它们不仅积极提交法案,而且主动进行 游说,向立法机关施加压力,以让他们采纳有关的建议 按照德洛尔( Yehezkel dror)的说法,在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中,行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响,甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 影响还要大。 德洛尔的解释是:“发展中国家存在的政策问题少,因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程;发展中国家并未形成专业的文官制度,所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用;发展中国家的权力更加集中,因此,政治的行政部门不必在建立联 盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。 在我国,政府作为管理机关,是政策主体的一个重要因素。宪法规定,中华人民共和国 国务院即中央人民政府,是最高权力机关的执行机关,是最高国家行政执行机关,而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined. Scranton, Pennsylvania: Chandler, 1968, p 1 18
2 题，西方公共选择理论有所讨论。他们分析了西方代议民主制条件下立法或政治家的行为特 征及模式。他们指出，政治家或立法者在政策过程中是以“经济人”的面目出现的——即追 求自身利益的最大化，这种最大化的利益表现为在选举中当选或再次当选。所以政治家的行 为是为了在选举中获得更多的选票或支持率。而为了获得选民的支持就必须许诺制定并执行 某些能够给选民带来利益的政策或提供更多的公共服务。例如，政治家向某个阶层或集团的 选民许诺实施某项有利于他们的政策，并宣传要从该政策中获益，就必须支持他(们)当选。 政治家在公共政策及项目的拨款预算中，也往往支持最大化的预算方案，以便有更多的资金 来回报支持他们的选民；他们对实施某项政策的费用一般都采取暧昧的态度，因为政策费用 总是由纳税者(选民)负担的，如果负担太重，可能降低支持率。因此，政治家总是设法让选 民弄不清真实的政策费用负担。公共选择理论家揭示了西方政治体制下的立法者或政治家的 利已本性，粉碎了西方政治家为公共利益服务的神话。但他们试图将西方代议民主制之下的 政治家的行为模式推广，使之成为一种普遍的模式则是错误的。 二、行政机关 行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是在当代，行政权力扩张，出 现了“行政国家”或“以行政为中心”的时代，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得 更加突出了。 在西方特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府的效能从根本上说取决 于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往 将重大的决策权授予总统。特别在决策权难以分散的国防和外交领域，总统拥有的合法权力 和行动自由比在内政方面所拥有的权力和自由要太得多。美国的外交政策主要是总统领导和 行动的产物。当然，国会并非一定要采取总统提出的任何政策建议，这些建议可能被拒绝， 也可能被修改。行政机构在政策过程中的作用巨大，这不仅在于行政机构是政策执行的主导 机构，而且在当代它日益参与政策制定的事务。行政部门自己可以制定某些法规或政策(尤 其是行政法规)，而且可以使别的国家机关制订的法律或政策不起作用。此外，在英美等西 方国家，行政部门还是立法或政策建议的重要来源，它们不仅积极提交法案，而且主动进行 游说，向立法机关施加压力，以让他们采纳有关的建议。 按照德洛尔(Yehezkel Dror)的说法，在一些发展中国家(如伊朗、泰国和加纳)中，行 政部门在政策制定过程中所拥有的权力和影响，甚至比发达国家的行政部门所拥有的权力和 影响还要大。 德洛尔的解释是：“发展中国家存在的政策问题少，因而大部分政策问题能够进入内阁 的议事日程；发展中国家并未形成专业的文官制度，所以行政部门在绝大多数的公共政策的 制定中起着更大的作用；发展中国家的权力更加集中，因此，政治的行政部门不必在建立联 盟的前提下就能对更多的问题达成政策”。① 在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要因素。宪法规定，中华人民共和国 国务院即中央人民政府，是最高权力机关的执行机关，是最高国家行政执行机关，而地方各 级人民政府是地方各级权力机关的执行机关。国务院享有行政立法权、提案权、监督权、人 ① Yehezkel Dror, Public Policymaking Reexamined. Scranton, Pennsylvania: Chandler, 1968, p.118
事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作, 统一领导全国的内政、外交事务,主要内容有:编制并执行国民经济和社会发展计划以及国 家预算,领导和管理经济工作和城市建设,领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计 划生育工作,领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限,它的管理权限是全面领导本行政 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构,而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征:(1)具体 性一一行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化,它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神;(2)补充性一一对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域,行政机关有权制定出一些补充性的政策规定,以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为,公共选择学者也做出了分析。他们认为,尽管行政 官员与政治家不同,不是由选民选出的,而是由行政机关任命的,但是这些官员同样按照“经 济人”行事,即追求自己利益的最大化,他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A. Niskanen,Jr.)的说法:一个官员可能追求如下的目标:“薪金、职务津贴 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物,容易管理机构”。①为了达到这些目 标,就必须扩大自己所属的行政部门的规模,由此可以提高影响,增加晋升的机会,而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现,即通过尽可能多地增加预算,来扩大机构,增加公共 服务,其结果则是公共物品及服务超过社会的需求,导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严 重。这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为,但它 提醒我们,必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机,防止公共政策被当作官员谋取私 利工具,而最终损害公共利益。 、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中,政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能,即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择 的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制,而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制,因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下,政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说,政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的,只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的政策制定者,把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如 美国和英国),政党希望获取更多选民支持的愿望,迫使两党在它们的“一揽子”的政策意 见中体现更多的利益和要求,并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国,民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和 党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信 a w. A Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. p 38 关于这个问题的详细讨论,可以参阅 Dennis c. Mueller, Public Choice Il, Cambridge: Cambridge University Press,1989,pp247~276
3 事权以及全国人大及其常委会所授予的其他方面的职权。它统一领导全国行政机关的工作， 统一领导全国的内政、外交事务，主要内容有：编制并执行国民经济和社会发展计划以及国 家预算，领导和管理经济工作和城市建设，领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计 划生育工作，领导和管理国防与外交事务等。县级以上的地方各级人民政府享有执行权、制 令权、管理权和监督权以及中央政府给予地方的其它权限，它的管理权限是全面领导本行政 区域内的经济文化建设和各项行政事务。政府机关不仅是政策执行的主要机构，而且它有权 根据基本国策制定出具体的政策法规。政府部门制定出的政策具有如下两个特征：(1)具体 性——行政机关制定的政策绝大部分是党和国家权力机关政策的具体化，它们要体现党和国 家权力机关所制定出的政策的基本精神；(2)补充性——对党和国家权力机关政策所没有涉 及到的领域，行政机关有权制定出一些补充性的政策规定，以防止出现政策空白。 关于行政官员在政策过程中的行为，公共选择学者也做出了分析。他们认为，尽管行政 官员与政治家不同，不是由选民选出的，而是由行政机关任命的，但是这些官员同样按照“经 济人”行事，即追求自己利益的最大化，他们在公共行为的动机中包含了自利的动机。按照 小尼斯卡宁(W.A.Niskanen, Jr.)的说法：一个官员可能追求如下的目标：“薪金、职务津贴、 公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物，容易管理机构”。①为了达到这些目 标，就必须扩大自己所属的行政部门的规模，由此可以提高影响，增加晋升的机会，而最终 这一切都必须靠预算的最大化来实现，即通过尽可能多地增加预算，来扩大机构，增加公共 服务，其结果则是公共物品及服务超过社会的需求，导致政府扩张(机构膨胀)、财政赤字严 重。②这可以说是西方国家政府官员的动机和行为的真实的写照。尽管公共选择理论关于政 府官员在政策过程中的行为模式不适应于描述我国社会主义条件下的政府官员的行为，但它 提醒我们，必须注意政府官员在政策过程中存在自利动机，防止公共政策被当作官员谋取私 利工具，而最终损害公共利益。 三、执政党 政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政 党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在现代社会中，政党常常 履行着某种“利益聚合”的功能，即政党努力将利益集团特定的要求转变为一般的可共选择 的政策方案。西方国家一般都采用两党制或多党制，而在我国则采用中国共产党领导下的多 党合作制，因而中西方的政党在政策过程中的地位和作用是相当不同的。 在西方两党制或多党制条件下，政党首先与权力而不是与政策相联系。也就是说，政党 的主张转变为国家或政府的公共政策是靠选举来实现的，只有在大选中获胜、取得政权的政 党才能成为直接的政策制定者，把它的纲领、主张转变为公共政策。在实行两党制的国家(如 美国和英国)，政党希望获取更多选民支持的愿望，迫使两党在它们的“一揽子”的政策意 见中体现更多的利益和要求，并尽量避免与势力强大的社会阶层或利益团体的利益与要求相 左。在美国，民主党(其支持者大都来自于大城市、工人、少数民族及其它种族团体)和共和 党(其支持者大都来自于乡村、小城镇、郊区、新教徒、工商业经营者和专业人员)的基本信 ① W. A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government, Chicago: Aldine-Atherton, 1971. p.38. ②关于这个问题的详细讨论，可以参阅 Dennis C. Mueller, Public ChoiceⅡ, Cambridge: Cambridge University Press, 1989, pp.247～276
念是相同,都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制,它 们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是,两党经常在福利计划、劳工立法、 工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种 政策倾向的确存在,而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改,那么,哪个政党控制 国会或在总统选举中获胜,对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国),政党所履行的 利益聚合的功能相对小一些,在政策制定的过程中,政党更多的是充当各种特定利益的经纪 人而非倡导者的角色 在我国,中国共产党是全国人民的领导核心,它在政策的制定、执行、评估和监控中起 着主导作用。作为执政党,它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在 政策过程中指导思想和工作相一致,但是,它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产 党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国 家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经法定的程序变成国家的意志,通过党组织 的活动和党员的模范带头作用,带动广大人民群众,实现党的路线、方针和政策。因此,政 策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总 政策。说党的政策具有综合指导性,是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会 和文化生活的各个方面,其表现形式是党的纲领、路线、方针;说党的政策具有根本性,是 因为党通过自己制订的政策,掌握国家和社会生活总的发展方向,社会各阶层的活动都要受 之制约。 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下,各民主党派是参政党,而不是在野党。与 这一政党制度相适应,我国实行政治协商的政治制度,人民政协是国家机构的有机组成部分。 政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用,不仅直接参与国家重大政策的 讨论与决定,而且更经常更大量地进行调査研究,提出政策建议,进行政策监督和评价,充 分发挥参政议政的功能。因此,政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。 政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为,实际上,政治家是政党的代表。在西方, 各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持,以确保本政党的当选。在许多情 况下,这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”,即追求近期目标而牺 牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南 ( James.M. Buchanan)曾分析了这一问题。他指出,政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽 量迎合选民的胃口,回避选民所不喜欢的政策。例如,在繁荣时期,为抑制通货膨胀而实行 增税和削减公共开支容易引起选民的反对;在萧条时期,需要增加公共开支,而且由于靠发 行公债的赤字预算来筹资,选民意识不到税收增加的负担,因而易受选民的欢迎。这些政策 的实施,能在短期使选民满意,政党及其候选人得到更多的支持,但其长期效果则是有害的, 导致赤字增长,诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律 性的现象,即在大选临近时,执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率,以 获得更多的选票,保证执政或连任;而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨 胀),执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策,以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济 出现波动,这就是所谓的“政治经济周期”。 ①参阅[美]詹姆斯·E·安德森公共决策北京:华夏出版社,1990:54~55页
4 念是相同，都主张私有财产神圣不可侵犯、市场经济体制、个人自由、多数决议和法制，它 们在重大的外交国防的方针政策立场上也大致相同。但是，两党经常在福利计划、劳工立法、 工商管理、公共水电工程、公共住宅和农副产品价格补贴等政策问题上发生争吵。假如这种 政策倾向的确存在，而且国会议员的投票通常与本党的政策立场一改，那么，哪个政党控制 国会或在总统选举中获胜，对政策就会有重要影响。在多党制国家(如法国)，政党所履行的 利益聚合的功能相对小一些，在政策制定的过程中，政党更多的是充当各种特定利益的经纪 人而非倡导者的角色。① 在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起 着主导作用。作为执政党，它代表着广大人民群众的根本利益和普遍意志。尽管党和政府在 政策过程中指导思想和工作相一致，但是，它们的职能和起作用的方式是不同的。中国共产 党在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关尤其是政府部门推荐重要干部。党对国 家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经法定的程序变成国家的意志，通过党组织 的活动和党员的模范带头作用，带动广大人民群众，实现党的路线、方针和政策。因此，政 策方面的领导是党的政治领导的主要内容。中国共产党制定出具有综合指导性和根本性的总 政策。说党的政策具有综合指导性，是因为这些政策具有总体性并涉及到政治、经济、社会 和文化生活的各个方面，其表现形式是党的纲领、路线、方针；说党的政策具有根本性，是 因为党通过自己制订的政策，掌握国家和社会生活总的发展方向，社会各阶层的活动都要受 之制约。 在我国实行的共产党领导的多党合作制度下，各民主党派是参政党，而不是在野党。与 这一政党制度相适应，我国实行政治协商的政治制度，人民政协是国家机构的有机组成部分。 政协以及各民主党派在我国的政策过程中发展着重要的作用，不仅直接参与国家重大政策的 讨论与决定，而且更经常更大量地进行调查研究，提出政策建议，进行政策监督和评价，充 分发挥参政议政的功能。因此，政协及各民主党派也构成我国政策主体不可或缺的部分。 政党在政策过程中的行为类似于政治家的行为，实际上，政治家是政党的代表。在西方， 各政党在选举中通过某些政策承诺来获得更多选民的支持，以确保本政党的当选。在许多情 况下，这种迎合(部分)选民需要的政策倾向导致了出现“短视效应”，即追求近期目标而牺 牲长远利益。这是政策失误以及政府失败的一个重要根源。公共选择理论的奠基人布坎南 (James.M.Buchanan)曾分析了这一问题。他指出，政党及其候选人为了赢得选民的支持而尽 量迎合选民的胃口，回避选民所不喜欢的政策。例如，在繁荣时期，为抑制通货膨胀而实行 增税和削减公共开支容易引起选民的反对；在萧条时期，需要增加公共开支，而且由于靠发 行公债的赤字预算来筹资，选民意识不到税收增加的负担，因而易受选民的欢迎。这些政策 的实施，能在短期使选民满意，政党及其候选人得到更多的支持，但其长期效果则是有害的， 导致赤字增长，诱发通货膨胀。西方的经济学家和政治学家们通过研究发现这样一个带规律 性的现象，即在大选临近时，执政党一般会采取扩张性的财政或货币政策来降低失业率，以 获得更多的选票，保证执政或连任；而在选举后为了克服扩张性政策的不良后果(如通货膨 胀)，执政党又会采取紧缩性的财政、货币政策，以抑制通货膨胀。政党的这种策略使经济 出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”。 ①参阅[美]詹姆斯·E·安德森.公共决策.北京：华夏出版社，1990：54～55 页
四、司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关,在公共决策过程中也占有重要的一席之地,它也 是政策主体的构成因素之一。例如,在美国,司法机关(法院)能通过司法审査权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响;通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企 业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策 制定,而且在其中扮演重要角色,它不仅规定政府不能做什么,而且规定政府应该采取何种 行动以符合宪法和法律的要求。在我国,司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能,它 也是我国政策主体的一个有机组成部分。 从上面的分析中可以看出,中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区 别。主要区别之点在于:在我国无论是中国共产党,还是国家机关都是广大人民群众的根本 利益的真实代表;而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国,中国 共产党直接对政策过程起核心领导作用,其他民主党派也积极参与政策过程之中;而在西方, 政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响 第二节非官方的政策活动者 非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者,主 要包括利益团体、公民(选民)、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民(选 民)、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式(思想库留待下一节讨 论)。 、利益团体 当某个群体提出一项政治要求时,政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表 达,利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义,所谓利益集团,就 是指“因兴趣或利益而联系在一起,并意识到这些共同利益的人的组合”。我国经济学家厉 以宁在《转型发展理论》中说:“利益集团是一个不明确的概念,它是以经济利益目的相联 系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人,他们彼此认同,有着共同或基本一致的 社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望,使自己的利益得以维持 或扩大。”由此可见,利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业 和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利 益和共同态度所蕴含的行为模式;其职责是履行利益聚合功能,以保障或增进其成员的利益 作为最高目标。 利益集团最早出现于18世纪末的北美13州。其后,英国、法国也相继出现了利益集团, 但数量不多,对政治过程的影响也非常有限。19世纪中叶,随着产业革命的兴起和市场经 ①[美]G.A.阿尔蒙德,G.B.小鲍威尔,比较政治学:体系、过程和政策.上海:上海译文出版社, 1987:200页
5 四、司法机关 作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也 是政策主体的构成因素之一。例如，在美国，司法机关(法院)能通过司法审查权和法令解释 权而对公共政策的性质和内容产生很大影响；通过判例对经济政策(财产所有权、合同、企 业、劳动关系等)和社会政策(如福利政策、基础设施建设等)产生影响。法院不仅参与政策 制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种 行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的功能，它 也是我国政策主体的一个有机组成部分。 从上面的分析中可以看出，中西方的官方政策主体的内容、地位和作用具有某些质的区 别。主要区别之点在于：在我国无论是中国共产党，还是国家机关都是广大人民群众的根本 利益的真实代表；而西方的国家机器及执政党是资产阶级利益以及利益集团利益的代言人。 中西方政党在政策过程中的地位和作用以及发挥作用的方式也是明显不同的。在我国，中国 共产党直接对政策过程起核心领导作用，其他民主党派也积极参与政策过程之中；而在西方， 政党必须通过竞选执政之后才能对国家或政府政策产生决定性的影响。 第二节 非官方的政策活动者 非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主 要包括利益团体、公民（选民）、大众传媒以及民间思想库等。下面介绍利益团体、公民（选 民）、大众传媒这边三种非官方的政策活动者的政策参与行为和方式（思想库留待下一节讨 论）。 一、利益团体 当某个群体提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表 达，利益表达的主体称为利益集团。按照美国政治学家阿尔蒙德的定义，所谓利益集团，就 是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。①我国经济学家厉 以宁在《转型发展理论》中说：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联 系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的 社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持 或扩大。”由此可见，利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业 和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织。其目的在于建立、维持、增进共同利 益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益 作为最高目标。 利益集团最早出现于 18 世纪末的北美 13 州。其后，英国、法国也相继出现了利益集团， 但数量不多，对政治过程的影响也非常有限。19 世纪中叶，随着产业革命的兴起和市场经 ① [美] G．A．阿尔蒙德， G．B．小鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策．上海：上海译文出版社， 1987：200 页．
济的发展,社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于 同一利益水平上的人们,在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体,各种利益集团 便发展了起来。进入20世纪,尤其是二战后,由于在古典自由主义时代的国家基本上是处 于“守夜人”的状态,但随着市场经济的发展,市场自身的缺陷表现得愈来愈明显,于是出 自政府的各种干预政策便纷纷出台,从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况 下,影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在 西方各国大量涌现,引起学者的普遍关注 在各种利益集团中,有的有一定的组织形式,有的则没有什么组织形式,只是具有共同 利益的个人,正式或非正式地结合成某一团体,主要是便于向政府反映和提出他们的要求, 这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在,数量众多,种类繁杂, 形式各异,它们利的要求也各相同,有的要求对社会价值和资源重新分配,有的要求维持现 状和既得利益。前者趋向革新,后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩,但 却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程, 成为非官方政策主体的最重要构成因素之一,它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代 国家政治体制一个显著特征。 公共选择理论认为,利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的,即追求自身 利益的最大化。而公共政策制定,实际上是对社会价值和资源(利益)的调整和重新分配。 政策不是针对一个人的,总是针对社会全体成员,或是针对一类人、一群人(某一社会阶级 阶层、集团、群体等)。然而,社会却没有完全一致的价值和利益存在,只有团体与个人的 价值和利益存在 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是 有限的,无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国 家在制定政策时,必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中,往 往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏,从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项 政策对某团体有利,对另一团体可能不利甚至损害时,会引起不同反映。受益者会采取某种 行动去维护支持对自己有利的政策;受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政 策, 在这种情况下,政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突,理顺各利益团体间 的关系。否则,政策制定难以顺利进行,即使制定出来了,也会因有各种阻力而难以贯彻执 行。任何一种政策,如能使大多数团体感到可以接受,就表示了某种均衡状态。这时,政策 就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物,也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响 力发生变化,均衡被打破,又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此,公共决策从某种 角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程 利益团体影响政策制定的方式(即如何表达自身利益的方式)是多种多样的。而如何表 达利益的问题,实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下,通过本团体在各种代表机 构中的代表人物,就某个政策问题向政府陈述意见,提出建议或提案;或者通过社会舆论表 达本团体对某个问题的观点和见解,力图说服政府采纳;或者对社会规范价值重新加以界定 也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下,也可能由一 6
6 济的发展，社会利益出现巨大的分化。利益分化造成的矛盾和对立促使利益性质相同且处于 同一利益水平上的人们，在明确的利益意识的驱使下结成了一定的利益团体，各种利益集团 便发展了起来。进入 20 世纪，尤其是二战后，由于在古典自由主义时代的国家基本上是处 于“守夜人”的状态，但随着市场经济的发展，市场自身的缺陷表现得愈来愈明显，于是出 自政府的各种干预政策便纷纷出台，从而不断地加强政府在经济领域中的作用。在这种情况 下，影响政府政策就成为追求利益的各种利益集团表达和获得利益的重要途径。利益集团在 西方各国大量涌现，引起学者的普遍关注。 在各种利益集团中，有的有一定的组织形式，有的则没有什么组织形式，只是具有共同 利益的个人，正式或非正式地结合成某一团体，主要是便于向政府反映和提出他们的要求， 这是今日世界多数国家政策生活的主要特征之一。利益团体广泛存在，数量众多，种类繁杂， 形式各异，它们利的要求也各相同，有的要求对社会价值和资源重新分配，有的要求维持现 状和既得利益。前者趋向革新，后者趋向保守。通常它们不具有典型的浓厚的政治色彩，但 却往往是政府和公民之间联系的重要桥梁。各种利益团体参与和影响政策制定的形成过程， 成为非官方政策主体的最重要构成因素之一，它在公共决策过程中起着显著作用。它是现代 国家政治体制一个显著特征。 公共选择理论认为，利益团体的行为动机及原则也是按“经济人”行事的，即追求自身 利益的最大化。而公共政策制定，实际上是对社会价值和资源（利益）的调整和重新分配。 政策不是针对一个人的，总是针对社会全体成员，或是针对一类人、一群人（某一社会阶级、 阶层、集团、群体等）。然而，社会却没有完全一致的价值和利益存在，只有团体与个人的 价值和利益存在。 政策制定中引起利益团体间的冲突是常见的。因为国家的资源和政府所能动员的资源是 有限的，无法满足所有利益团体的要求。一种利益增加必然会导致另一种利益减少。于是国 家在制定政策时，必然涉及到各种利益团体的价值和利益。在调整和重新分配的过程中，往 往使原有的利益团体之间的利益平衡遭到破坏，从而直接引发它们之间的利益冲突。当某项 政策对某团体有利，对另一团体可能不利甚至损害时，会引起不同反映。受益者会采取某种 行动去维护支持对自己有利的政策；受损者则会以某种方式去反对或改变对自己不利的政 策。 在这种情况下，政策制定者就必须运用政策来协调和解决这种冲突，理顺各利益团体间 的关系。否则，政策制定难以顺利进行，即使制定出来了，也会因有各种阻力而难以贯彻执 行。任何一种政策，如能使大多数团体感到可以接受，就表示了某种均衡状态。这时，政策 就成为大多数利益团体的一种协调和妥协的产物，也是竞争和斗争的产物。如果团体的影响 力发生变化，均衡被打破，又会进入新一轮争取均衡的竞争和斗争。由此，公共决策从某种 角度上可以看作是利益团体之间的互动、争斗、妥协和缔约的过程。 利益团体影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的。而如何表 达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。在一般情况下，通过本团体在各种代表机 构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案；或者通过社会舆论表 达本团体对某个问题的观点和见解，力图说服政府采纳；或者对社会规范价值重新加以界定； 也可以用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。在某种特殊、紧急情况下，也可能由一
个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然,影响政策制定的形式和方法,会因 时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小,取决于团体自身所 处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况 以及运用策略的情形等诸多因素 利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例,美国 国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法 主要有两种。一是游说(又称院外活动),就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行 有针对性的说服工作,希望他们支持本集团所希望的政策,并借助媒体,使得一项具体政策 被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好,因为它是民主过程的灵魂,它让政府官员知道 不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说,它较 为传统,一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触,金钱是成功游说的保证。 另一种是外部游说,也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外 来唤起或影响大众,通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式,从外 部对议员们产生压力。二是政治捐款,即利益团体统筹捐款给议员候选人,支持国会议员和 总统当选,换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说,用金钱购买对立法的影 响力 快速发展的信息时代尤其是互联网的出现,使美国的游说活动又出现了新的特点,越来 越多的利益团体开始在网上活动,互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许 多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑,但他们可以通过互联网跨越国界,宣传 自己的主张,招揽同情者,结识盟友,向政府和地方议员施加压力 利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡” 思想强调:一个由各种独立的,自主的社团组成的多元社会,可以对权利构成一种“社会的 制约”。启蒙思想家梁启超说过:“道莫善于群”。(这里的“群”,就是利益团体)。也就是说, 每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益,而维护自己利益的最好方法 就是这一阶层的社会成员能组织起来,以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种 联系。其组织形式越完善,组织力量越强大,其利益保护就越有效。 以日本农协为例。众所周知,日本的制造业对美国出口赚了大钱,并留下了巨额贸易顺 差,从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场,要求日本农产品实现贸易的自由化,但 日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是 日本的农民利益团体一一全日农协联盟( NOKYO)的抗衡。这个团体有800万成员,对日 本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利,其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑 橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982年8月和1983年1月,在美国 总统里根访问日本前,各合作社同盟前后资助了20次大规模的群众集会,反对农业政策自 由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大,任何涉及农业贸易自由化问题都会 自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团 体的程度 全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下,利益集团作为社会政治行动的基本单 位,主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求,形成集团利
7 个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。当然，影响政策制定的形式和方法，会因 时、因地、因问题、因环境而不同。利益团体对政策制定影响力的大小，取决于团体自身所 处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况 以及运用策略的情形等诸多因素。 利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等等。以美国为例，美国 国会、行政当局和利益团体之间存在着一个非正式的“铁三角”。利益集团影响政府的方法 主要有两种。一是游说（又称院外活动），就是利益团体的代表向国会议员、政府官员进行 有针对性的说服工作，希望他们支持本集团所希望的政策，并借助媒体，使得一项具体政策 被通过或被拒绝。游说本身并没有什么不好，因为它是民主过程的灵魂，它让政府官员知道 不同利益团体和选民的利益与要求。美国政府的游说通常分为两种。一种是内部游说，它较 为传统，一般通过游说人和国会议员或行政当局官员的私下接触，金钱是成功游说的保证。 另一种是外部游说，也称为“草根性”游说。它是指许多组织调动自己的会员在华盛顿以外 来唤起或影响大众，通过向议员写信、发电报、利用当地媒体宣传自己的主张等方式，从外 部对议员们产生压力。二是政治捐款，即利益团体统筹捐款给议员候选人，支持国会议员和 总统当选，换取他们以其职务上的权限来回馈捐款团体。也就是说，用金钱购买对立法的影 响力。 快速发展的信息时代尤其是互联网的出现，使美国的游说活动又出现了新的特点，越来 越多的利益团体开始在网上活动，互联网成为利益团体游说的便捷而又成本低廉的工具。许 多单一目标的游说组织通常只有几个人和一部电脑，但他们可以通过互联网跨越国界，宣传 自己的主张，招揽同情者，结识盟友，向政府和地方议员施加压力。 利益团体对于公共决策有其积极的作用。托克维尔、达尔关于现代民主的“社会制衡” 思想强调：一个由各种独立的，自主的社团组成的多元社会，可以对权利构成一种“社会的 制约”。启蒙思想家梁启超说过：“道莫善于群”。（这里的“群”，就是利益团体）。也就是说， 每一阶层或层次的社会成员往往有共同的经济利益和政治利益，而维护自己利益的最好方法 就是这一阶层的社会成员能组织起来，以组织的形式和组织的力量同其他社会阶层发生各种 联系。其组织形式越完善，组织力量越强大，其利益保护就越有效。 以日本农协为例。众所周知，日本的制造业对美国出口赚了大钱，并留下了巨额贸易顺 差，从而导致美国要求日本进一步开放农产品市场，要求日本农产品实现贸易的自由化，但 日本政府始终低抗美国方面的一波又一波的长达二十余年的贸易自由化轰炸。其主要因素是 日本的农民利益团体——全日农协联盟（NOKYO）的抗衡。这个团体有 800 万成员，对日 本政府对农业政策的决策过程具有广泛的权利，其领导的提高粮食价格战及保护家畜和为柑 橘生产者反对自由进口农产品而享有极高的政治声誉。1982 年 8 月和 1983 年 1 月，在美国 总统里根访问日本前，各合作社同盟前后资助了 20 次大规模的群众集会，反对农业政策自 由化和扩大农产品进口指标。由于全日农协联盟的强大，任何涉及农业贸易自由化问题都会 自然转化为日本的重大政治问题。从这个事例可以看出日本的执政党及其政府受制于利益团 体的程度。 全日农协联盟在此提供了一个在多元社会条件下，利益集团作为社会政治行动的基本单 位，主导社会基本政治秩序的典型例子。这种利益集团往往集中了个体的需求，形成集团利
益并以集体的形式表现出来,于是形成政治力量,也就是政治压力。在参与政治高层方面, 利益集团推举自己的代表参与议政,它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益,团体则作为 这些代表的支持系统,起着协商立场,提高资源的作用。利益团体监督着公共权威,以便阻 止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道,使得它们的权利成为有影响力 的、受到承认和保护的东西 在我国计划经济时代里,由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资 源空间,也就没有利益集团成长的基本条件。20多年的改革开放使我国的社会基础发生了 深刻的变革,随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展,作为社会 活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道,并从政治领域(国家)中分离出来,成 为一种重要的社会力量,它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益 集团成长的法律制度环境,理顺政府改革与社会组织发展的互动关系,以及如何充分发挥利 益集团在权利制约,增强公民的公民意识,满足社会多元化需求等方面的积极作用,尽量限 制其消极作用,将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 、公民(选民) 公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分,或者说是一种最广泛的非官方政策主 体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家 的隶属关系,既包括统治者,也包括被统治者。在当代,公民的含义更多的表达了法制和民 主社会的基本准则 公民作为一种政治身份,最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”( Polites) 一词就由城邦( Polis)一词而来。所谓公民观念,主要是指公民对自己的身份和政治角色及 由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为 完整意义上的公民是:有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公 民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治,它的含义接近于近代的民主 权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”,他们所执掌的权威为“平等的自 由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中,公民身份是对平等的描述,其 权利与义务在一定程度之内保持平衡,且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》 书中将公民资格和社会阶级联系起来,论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及 社会阶级的关系。总之,从公民资格概念的内涵及其发展中,公民的概念从来就是一个反对 特权,要求平等的权利的产物,其蕴涵着民主的价值,是权利和义务的共同体 法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是:“公民依法享有参与国家政治生活、 管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”①政治学家将政治权利定义为:“参与 政府管理与影响公共政策之权利”②或“社会成员实现利益分配的资格”。③即公民参与并 影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言,公民 政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系, 表明公民并不是被排斥于政策制定之外,而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。 ①许崇该主编.中华法学大辞典(宪法学卷).北京:中国检察出版社,1995:788页 ②林嘉诚、朱浓源编著.政治学辞典.台北:互甫图书出版公司,1990:279页 ③王浦幼主编.政治学基础.北京:北京大学出版社,1995:104、303页
8 益并以集体的形式表现出来，于是形成政治力量，也就是政治压力。在参与政治高层方面， 利益集团推举自己的代表参与议政，它们充当利益集团的喉舌并为其争取利益，团体则作为 这些代表的支持系统，起着协商立场，提高资源的作用。利益团体监督着公共权威，以便阻 止它们的越权行为。利益集团还提供了公民参与政治的渠道，使得它们的权利成为有影响力 的、受到承认和保护的东西。 在我国计划经济时代里，由于缺乏一个外在于国家权威的自治的社会领域生存发展的资 源空间，也就没有利益集团成长的基本条件。20 多年的改革开放使我国的社会基础发生了 深刻的变革，随着市场经济体制的建立和完善以及利益多元化格局的形成和发展，作为社会 活动领域人群组织的利益集团已经进入成长的轨道，并从政治领域（国家）中分离出来，成 为一种重要的社会力量，它将对政府的公共决策产生日益重要的影响。如何建立和完善利益 集团成长的法律制度环境，理顺政府改革与社会组织发展的互动关系，以及如何充分发挥利 益集团在权利制约，增强公民的公民意识，满足社会多元化需求等方面的积极作用，尽量限 制其消极作用，将是我国公共决策过程中面临和必须加以认真处理的新问题。 二、公民（选民） 公民或选民是政策主体的一个重要的组成部分，或者说是一种最广泛的非官方政策主 体。公民是指具有某国国籍并依照该国宪章享有权力和义务的个人。公民表明一个人对国家 的隶属关系，既包括统治者，也包括被统治者。在当代，公民的含义更多的表达了法制和民 主社会的基本准则。 公民作为一种政治身份，最早出现于希腊城邦政治结构之中。希腊文的“公民”（Polites） 一词就由城邦（Polis）一词而来。所谓公民观念，主要是指公民对自己的身份和政治角色及 由此而来的权力义务的认知。公民身份最主要的标志是他们享有政治权力。亚里士多德认为， 完整意义上的公民是：有权参加议事和审判职能的人。公民的身份就意味着参政的权力。公 民独享的政治自由指在公共生活或政治生活领域的自主与自治，它的含义接近于近代的民主 权利。亚里士多德强调政治家所治理的人是“自由的人”，他们所执掌的权威为“平等的自 由人”之间所托付的权威。在托马斯的“公民资格”概念中，公民身份是对平等的描述，其 权利与义务在一定程度之内保持平衡，且这一平等主要是程序性的。巴巴利特在《公民资格》 一书中将公民资格和社会阶级联系起来，论述了公民资格的发展与社会制度、社会过程以及 社会阶级的关系。总之，从公民资格概念的内涵及其发展中，公民的概念从来就是一个反对 特权，要求平等的权利的产物，其蕴涵着民主的价值，是权利和义务的共同体。 法学家们给出的关于公民的政治权力的通行定义是：“公民依法享有参与国家政治生活、 管理国家以及在政治人表达个人见解和意见的权利。”①政治学家将政治权利定义为：“参与 政府管理与影响公共政策之权利”② 或“社会成员实现利益分配的资格”。③ 即公民参与并 影响公共政策从而得以在政治生活领域作为自决、自主的存在的权利。就其形式而言，公民 政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。“参与并影响”界定了公民与公共政策的关系， 表明公民并不是被排斥于政策制定之外，而是可以参与政策制定并形成对政治生活的影响。 ① 许崇该主编．中华法学大辞典（宪法学卷）．北京：中国检察出版社，1995：788 页． ② 林嘉诚、朱浓源编著．政治学辞典．台北：互甫图书出版公司，1990：279 页． ③ 王浦幼主编．政治学基础．北京：北京大学出版社，1995：104、303 页．
在现代民主社会中,公民通过各种政治参与途径,去影响或制约政府的公共政策的制定和执 行。公民不仅是政策主体的构成因素,而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时,民 主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位,从政策科学的角度来讲,公民的主体 地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程 在现代民主国家中,公民决定或影响政府公共决策的主要途径有:(1)以国家主人或主 权者的身份,对某些重大政策问题直接行使主权,如对宪法的修订、领导人的选举、基本国 策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定:(2)用间接或代议的方式,选出自 己的代表者制定或修改并执行公共政策:(3)使用各种威胁性方式(如请愿、示威游行、罢 工、罢课等)去反对某些政策,迫使政府将问题提上议事日程;(4)通过参加利益集团,借 助团体的力量去影响政策,或通过制造舆论或游说的方式去影响政策:(5)对政府通过并实 施的政策采取合作或不合作的态度,以此影响政策结果等。 公众在公共政策制定中的地位不容忽视,这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社 会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里,特别是人口众多和地区辽阔的 国家中,公众不容易直接对中央政府的决策发表意见,但可在地方政府的政策制定中发挥更 重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行,如环 境保护、社区发展、社会治安等方面的政策,若没有公众的支持,即使政策制定出来了,贯 彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度,就不能忽视政策制定中的公众有效的介入 在西方,公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是,在西方代议制民主 制度下,公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的,甚至是微不足道的。其最大的弱点 为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识,故他们在行使职权时,往往发生力不从心的现 象。调査表明,当选民对竞选公职的候选人投票时,他们很少受政策考虑的影响。公共选择 理论家们从“经济人”假设出发,认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是 样的,即出于利己主义的最大化原则,他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益 和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期 望值,即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。 在我国社会主义民主政治制度下,人民群众是国家的主人,他们在政策过程中起着重大 作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来,到群众中去”的路线,让人民群众 参与公共事物的管理以及公共决策活动,参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和 各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益,是他们的意志和要求的集中体现。不可否 认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供 了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也 难以达到预期目的 首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅 有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公 民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难 有否定或修改该政策的可能 其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选 择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经
9 在现代民主社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或制约政府的公共政策的制定和执 行。公民不仅是政策主体的构成因素，而且也是政策发生作用的对象即政策客体。同时，民 主和法制的精神赋予公民在政策合法化中的主体地位，从政策科学的角度来讲，公民的主体 地位应该体现在政策过程的起点至终点的全过程。 在现代民主国家中，公民决定或影响政府公共决策的主要途径有：（1）以国家主人或主 权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国 策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以决定；（2）用间接或代议的方式，选出自 己的代表者制定或修改并执行公共政策；（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢 工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程；（4）通过参加利益集团，借 助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说的方式去影响政策；（5）对政府通过并实 施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。 公众在公共政策制定中的地位不容忽视，这是因为政党和政府制定的政策所要解决的社 会公共问题都和公众的利益密切相关。在大多数现代国家里，特别是人口众多和地区辽阔的 国家中，公众不容易直接对中央政府的决策发表意见，但可在地方政府的政策制定中发挥更 重要和更直接的影响作用。有许多政策只有依靠公众的合作与参与才能得以贯彻执行，如环 境保护、社区发展、社会治安等方面的政策，若没有公众的支持，即使政策制定出来了，贯 彻执行仍相当困难。要保证政策有较高的支持度，就不能忽视政策制定中的公众有效的介入。 在西方，公民的确有时可以通过上述途径去影响政府的决策。但是，在西方代议制民主 制度下，公民的政治参与及对公共政策的影响是有限的，甚至是微不足道的。其最大的弱点 为大部分的立法人员皆欠缺有关的专业知识，故他们在行使职权时，往往发生力不从心的现 象。调查表明，当选民对竞选公职的候选人投票时，他们很少受政策考虑的影响。公共选择 理论家们从“经济人”假设出发，认为政治领域中的选民和经济领域中的消费者的动机是一 样的，即出于利己主义的最大化原则，他们在政治领域中的投票行为取决于投票获得的收益 和投票所支出的费用之比。选民所期待的收益取决于他们对自己所希望的政策得到实施的期 望值，即只有自己所支持的候选人当选时才能使希望的政策得到实施。 在我国社会主义民主政治制度下，人民群众是国家的主人，他们在政策过程中起着重大 作用。党和政府通过各种渠道尤其是通过“从群众中来，到群众中去”的路线，让人民群众 参与公共事物的管理以及公共决策活动，参与政策的制定、执行、评估和监控。党和国家和 各项政策实质上反映了广大人民群众的根本利益，是他们的意志和要求的集中体现。不可否 认,我们的社会主义制度为公民合法的政治权益提供了充分保障,也为我国的民主建设提供 了坚实的基础和广阔的空间。但我们也应看到,现实中的民主化程度并不尽如人意,其结果也 难以达到预期目的。 首先,即使公民能够参与制定或选择政策方案,也只能意味着公民的科学合理的建议仅 有被采纳的可能。至于这些建议能否或在多大程度上在选定的政策方案中有所体现,广大公 民一般是难以知晓的,除非等到正式的政策的公布之后,而此时公民也只能是被动地接受,难 有否定或修改该政策的可能。 其次,一些领导干部与政策制定人员由于自身的政策科学、民主意识的缺乏,在审议和选 择政策方案等环节上常常漠视有关法律法规的精神、政策制定程序和公民的政治权益,凭经
验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策;至于一些党政领导为了自 身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好,更是不管政策是否切实可行,是否损害公民利益, 就强行实施一些易于“建功立业”的政策:;而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益,或 为了与领导保持一致,也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领 导人的“说了算”:而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象 又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风 再次,曾经倍受人们看重的政策硏究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐 蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论 证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但 是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民 积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断” 的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精 神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督 与制约作用 最后,由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重 要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接 受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。 、大众传播媒介 大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播 电视、因特网等诸形式。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播,大众媒体则是现 代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、 越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的 第四种权力”。 以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分 迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著 名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。 大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出: 媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”。20世纪70年代的美国著名记者 西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义 的符号,以控制人们的集体态度”③。如1985年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受 贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用 更像是政治的火钳,它所起的作用己不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始 它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的 影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治 文化带来革命性的巨大冲击。如15世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教 ①沙莲香.传播学.北京:中国人民大学出版社,1990:115页 美尔伯·施拉姆、威廉·波特.传播学概论·北京:新华出版社,1984:276-277页 宋定国.新编政治学.北京:中国人民公安大学出版社,1990:294页
10 验人为地制定出一些既无科学依据、又严重脱离社会现实的政策；至于一些党政领导为了自 身所谓的“政绩”,或出于个人的偏好，更是不管政策是否切实可行，是否损害公民利益， 就强行实施一些易于“建功立业”的政策；而一些下属人员为了维护或谋取个人的利益，或 为了与领导保持一致，也常违反政策制定的有关规则,使得久经考验的民主集中制蜕变成领 导人的“说了算”；而领导者又常以集体决策为由推卸了本该承担的责任。反过来,这种现象 又助长了这些领导人滥用职权、不负责任的决策作风。 再次,曾经倍受人们看重的政策研究机构在体制和一些领导干部决策作风的影响下逐渐 蜕变为起草文件和报告的秘书班子,其日常工作就是做一些领导人的“命题作文”,或尽力论 证领导者的个人意见,以便使那些主观色彩很浓的政策披上“科学”与“合法”的外衣。但 是,如果我们无论在理论上还是在实践中,都承认公民在政策合法化中的主体地位,鼓励公民 积极参与政策合法化,一改过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式为“谋”与“断” 的适当反复,这不仅能增强公民的政治参与意识和主人翁的责任感,而且对那些违反民主精 神的政策方案与个别领导的决策随意性、官僚主义、搞“政绩”工程等作风起到一定的监督 与制约作用。 最后，由于政策执行在很大程度上取决于政策对象的合作程度,因此,作为政策对象的重 要组成部分,公民参与政策合法化将明显增加政策的透明度,有利于他们对政策的认可和接 受,实现政策合法化的目的,也自然有利于之后的政策执行。 三、大众传播媒介 大众传媒系指在传播路线上用机器做居间以传达信息的报纸、书籍、杂志、电影、广播、 电视、因特网等诸形式①。决策中的信息总要借助于一定的媒体才能传播，大众媒体则是现 代社会最为普遍的信息传播载体。大众传媒对全世界的政治、经济、文化正产生着越来越大、 越来越广泛的影响。以至于在西方有人将大众传媒称作是与立法权、行政权、司法权并列的 “第四种权力”。 以大众传媒作为主要研究对象的传播学自本世纪初建立以来,在西方国家的发展也十分 迅速,出现了威尔伯·施拉姆、哈罗德·拉斯韦尔和申农等在传播学领域做出杰出贡献的著 名学者。他们当中如哈罗德·拉斯韦尔不仅作为传播学理论的奠基人,更是著名的政治学家。 大众传播媒介对政策制定的作用极为显著。传播学的奠基人之一,美国传播学家施拉姆指出: “媒介很少能劝说人怎么想,却能成功地劝说人想什么”②。20 世纪 70 年代的美国著名记者 西奥多·怀特也曾提出媒介“安排公众议程”说。拉斯韦尔则认为政治传播就是“运用实义 的符号,以控制人们的集体态度”③。如 1985 年,正是由于日本新闻界披露了库里路特行贿受 贿案丑闻,而导致日本前首相宇野下台,内阁倒闭。当时的评论说:这一新闻传播媒介的作用 更像是政治的火钳,它所起的作用已不完全像新闻事业。事实上,从大众传播媒介产生开始, 它就与社会政治形成了互动的紧密关系,它是实现政治社会化的主要手段。通过大众传媒的 影响所形成的政治舆论是不可低估的政治力量,历史上每一种新媒介的诞生,都给社会政治 文化带来革命性的巨大冲击。如 15 世纪欧洲活字印刷的出现,推动和促进了文艺复兴和宗教 ① 沙莲香．传播学．北京：中国人民大学出版社，1990：115 页． ② [美]威尔伯·施拉姆、威廉·波特．传播学概论．北京：新华出版社，1984：276－277 页． ③ 宋定国．新编政治学．北京：中国人民公安大学出版社，1990：294 页．