中国行政管理199年第1期 功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中，当 存在于一个统一的过程之中，二者是相互依存相互联 然，由于政府体制的不同，这两种功能区分的程度及其 系的。没有国家意志的表达，就谈不上国家意志的执 关系是不同的“政府的民治程度越低，国家意志的执 行：而没有国家意志的执行，国家意志的表达也就产生 行功能与表达功能之间的区别也就越小”但是，“即使 不了实际效果，因此，古德诺不仅十分强调政府的两种 在君主制政府中，分工的需要又使这两种功能之间作 活动缺一不可，而且十分强调两者在实际的活动过程 出区分成为不可避免”因此，政治作为表达国家意 中协调一致的重要性 志的功能，行政作为执行国家意志的功能，在任何政府 第四，政治与政策制定有关，行政与政策执行有 体制下都是存在的.“在所有政府体制中都存在着两种 关，政府活动过程是政策制定与政策执行的统一，也就 主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和 是政治与行政的统一。他明确指出：“政治与指导和影 国家意志的执行功能”。“这两种功能分别就是：政治与 响政府的政策相关，而行政则与这一政策的执行相 行政。”句 关”这就是说，政治实际上表现为一个制定政策的 古德诺关于作为政府两种不同功能的政治与行政 过程，而行政则表现为一个执行政策的过程在这里， 的区分及其关系的观点，大致可以归纳为以下几个方 通过政策过程的统一性进一步论证了政治与行政的统 面： 一性。 第一，政府的功能被区分为表达国家意志和执行 第五政治与行政的统一，还表现于政治对行政的 国家意志两种基本功能，这并非人为的划分，而是有其 必要控制，古德诺认为，在政府的功能活动过程中，政 内在的原因。古德诺从两个方面对这种原因做了分析。 治与行政必须协调一致。“为了在国家的表达与执行之 他认为，政府的功能之所以被区分为这两种功能，首先 间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达 “是由心理上的原因必然造成的.就单个人来说，他自 机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立 然自己表述和执行自己的意志，这就是要求他必须在 性要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必 执行意志之前就表述意志”6这表明，就个人而言，其 须经常受执行机构的控制只有这样，在政府中才能存 行为也必然包括其意志的表达和执行两个环节，推而 在协调只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被 言之政府的行为也是如此。其次，由于政府行为的极 普遍遵守的实际的行为规范”那么，到底应该是谁服 其复杂性，不仅要求政府在执行国家意志前先表达国 从谁呢？古氏的回答是“民治的政府要求执行机构必须 家意志，而且要求政府将表达国家意志的活动和执行 服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能 国家意志的活动分别由不同的机关行使。 够代表人民”当然，这种控制也是有限度的.控制过 第二，一般说来，与表达国家意志和执行国家意志 度不仅会影响政策执行的高效率，而且也会反过来影 相一致，政府也建立了相应的机关来实现这两种功能 响政府的民治性。因此，“为了保证政府的民治性和行 但是政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的， 政的高效率，又不允许这种控制超出其所要实现的合 而是非常复杂的。诚然，每一个政府机关主要是或大部 理目的，”至于在实际的政府功能活动中政治采用什 分时间是行使政府的某一种功能，但是，“所有这些机 么形式来实现对行政的控制，则要依各国的具体国情 关不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能”] 而定。他指出这种控制的形式在英国不同于美因。英 “尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法 国采用内阁向议会负责的形式来实现政治对行政的控 严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使，”[⑧] 制，而美国则是通过政党来实现政治对行政的控制的。 据此，古德诺认为，孟德斯鸠所主张的三权分立理论， 由此看来，古德诺比较系统、全面地论证了政治与 认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法，是一 行政两分法的观点，正是由于他的《政治与行政》一书 种极端的形式这种“极端形式对任何具体的政治组织 的发表，使政治与行政两分法在行政学界产生了广泛 都是行不通的.”因此，在古德诺看来，政治与行政是 的影响因此，把古德诺作为这一观点的主要代表，无 不可绝对分开的 疑是正确的 第三政治与行政是政府为实现自身功能所进行 三 的实现国家意志活动过程的两个不同环节，作为表达 如何评价政治与行政两分法的观点？这既是一个 国家意志活动的政治和作为执行国家意志活动的行政 理论问题，又是一个实践问题正确地理解和评价这一 《中国东政管乳hina Academie Joual Electron38 ublishing House..All rights reserved9年第.从期 1999年第，11期 w.cnki中国行政管理 1999年第 11期 ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG 功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。当 然 ,由于政府体制的不同 ,这两种功能区分的程度及其 关系是不同的。“政府的民治程度越低 ,国家意志的执 行功能与表达功能之间的区别也就越小。”但是 ,“即使 在君主制政府中 ,分工的需要又使这两种功能之间作 出区分成为不可避免。” [4]因此 ,政治作为表达国家意 志的功能 ,行政作为执行国家意志的功能 ,在任何政府 体制下都是存在的。“在所有政府体制中都存在着两种 主要的或基本的政府功能 ,即国家意志的表达功能和 国家意志的执行功能”。“这两种功能分别就是: 政治与 行政。” [5] 古德诺关于作为政府两种不同功能的政治与行政 的区分及其关系的观点 ,大致可以归纳为以下几个方 面: 第一 ,政府的功能被区分为表达国家意志和执行 国家意志两种基本功能 ,这并非人为的划分 ,而是有其 内在的原因。古德诺从两个方面对这种原因做了分析。 他认为 ,政府的功能之所以被区分为这两种功能 ,首先 “是由心理上的原因必然造成的。就单个人来说 ,他自 然自己表述和执行自己的意志 ,这就是要求他必须在 执行意志之前就表述意志。” [6 ]这表明 ,就个人而言 ,其 行为也必然包括其意志的表达和执行两个环节 ,推而 言之 ,政府的行为也是如此。其次 ,由于政府行为的极 其复杂性 ,不仅要求政府在执行国家意志前先表达国 家意志 ,而且要求政府将表达国家意志的活动和执行 国家意志的活动分别由不同的机关行使。 第二 ,一般说来 ,与表达国家意志和执行国家意志 相一致 ,政府也建立了相应的机关来实现这两种功能。 但是政府机关与政府功能的关系并不是一一对应的 , 而是非常复杂的。诚然 ,每一个政府机关主要是或大部 分时间是行使政府的某一种功能 ,但是 ,“所有这些机 关不可能把自己完全限于行使其中的某一种功能”。[7 ] “尽管人们能够区分开政府的两种主要功能 ,但却无法 严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。” [8 ] 据此 ,古德诺认为 ,孟德斯鸠所主张的三权分立理论 , 认为一个政府机关只行使其中一种权力的看法 ,是一 种极端的形式。这种“极端形式对任何具体的政治组织 都是行不通的。” [9 ]因此 ,在古德诺看来 ,政治与行政是 不可绝对分开的。 第三 ,政治与行政是政府为实现自身功能所进行 的实现国家意志活动过程的两个不同环节 ,作为表达 国家意志活动的政治和作为执行国家意志活动的行政 存在于一个统一的过程之中 ,二者是相互依存、相互联 系的。没有国家意志的表达 ,就谈不上国家意志的执 行;而没有国家意志的执行 ,国家意志的表达也就产生 不了实际效果。因此 ,古德诺不仅十分强调政府的两种 活动缺一不可 ,而且十分强调两者在实际的活动过程 中协调一致的重要性。 第四 ,政治与政策制定有关 ,行政与政策执行有 关 ,政府活动过程是政策制定与政策执行的统一 ,也就 是政治与行政的统一。他明确指出: “政治与指导和影 响政府的政策相关 , 而行政则与这一政策的执行相 关。” [10]这就是说 ,政治实际上表现为一个制定政策的 过程 ,而行政则表现为一个执行政策的过程。在这里 , 通过政策过程的统一性进一步论证了政治与行政的统 一性。 第五 ,政治与行政的统一 ,还表现于政治对行政的 必要控制。古德诺认为 ,在政府的功能活动过程中 ,政 治与行政必须协调一致。“为了在国家的表达与执行之 间求得这种协调 ,就必须或者牺牲掉国家意志的表达 机构的独立性 ,或者牺牲掉国家意志执行机构的独立 性。要么执行机构必须服从表达机构 ,要么表达机构必 须经常受执行机构的控制。只有这样 ,在政府中才能存 在协调。只有这样 ,真正的国家意志的表达才能成为被 普遍遵守的实际的行为规范。”那么 ,到底应该是谁服 从谁呢?古氏的回答是“民治的政府要求执行机构必须 服从表达机构 ,因为后者理所当然地比执行机构更能 够代表人民。” [11]当然 ,这种控制也是有限度的。控制过 度不仅会影响政策执行的高效率 ,而且也会反过来影 响政府的民治性。因此 ,“为了保证政府的民治性和行 政的高效率 ,又不允许这种控制超出其所要实现的合 理目的。” [12]至于在实际的政府功能活动中政治采用什 么形式来实现对行政的控制 ,则要依各国的具体国情 而定。他指出 ,这种控制的形式在英国不同于美国。英 国采用内阁向议会负责的形式来实现政治对行政的控 制 ,而美国则是通过政党来实现政治对行政的控制的。 由此看来 ,古德诺比较系统、全面地论证了政治与 行政两分法的观点 ,正是由于他的《政治与行政》一书 的发表 ,使政治与行政两分法在行政学界产生了广泛 的影响。因此 ,把古德诺作为这一观点的主要代表 ,无 疑是正确的。 三 如何评价政治与行政两分法的观点?这既是一个 理论问题 ,又是一个实践问题。正确地理解和评价这一 《中国行政管理》 38 1999年第 11期