学术论坛 ZHONGGUOK INGZHENGGA NIZHONGGUOX NGZHENGGUANUZHONGGUOXINGZHENGGJANLIZHONGGUOXNGZHENGGUANLZHONGGUOXINGZHINGGUANZHONGGUOKINGZHENGGUANZHONGG 政治与行政两分法： 胡象明 思想渊源及其评价 任何一门学科得以成立的一个基本前提是，必须 着严格的区分界限，决不能将它们合而为一，威尔逊正 要有一个相对独立的研究对象，近现代行政学是从政 是从布隆赤里的上述观点中得到了启发，认为也需要 治学中分离出来的，而这种学科上分离的基本前提是 对美国的政治与行政进行必要的区分，并有必要对行 政治与行政的分离，即两个学科在对象上的相对分离。 政问题进行相对独立的研究，正是在这个意义上他提 正因为如此，政治与行政的关系问题一直是政治学家 出需要建立一门相对独立于政治学之外的行政学.因 们和行政学家们长期争论不休的问题正确认识这一 此，在其所著《行政学之研究》一文中，他着重说明了行 问题，对于我国当前行政学的健康发展，无疑具有重要 政与政治的区分，强调指出：行政是“行动中的政府”， 的理论意义 “它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最 一 显眼的部分”2行政不同于政治，因为“行政管理领域 政治与行政两分法的观点究竞是谁第一次提出来 是一种事务性领域它与政治领域的那种混乱和冲突 的？凡是读过一些行政学著作的人都知道，持这种观点 相距甚远”，“行政管理是置身于‘政治？所特有的范围 的主要代表人物是美国学者F.J古德诺他所著的《政 之外的。行政管理的问题并不属于政治问题”)很显 治与行政》一书，既是早期行政学的经典名著，也是政 然这些论述己经包含了政治与行政相分离的思想，把 治与行政两分法观点的代表作.但是，如果据此断言政 行政看成不同于政治的另一种政府活动。 治与行政两分法的观点是由古德诺先生发明的，那就 以上简单的引证说明，政治与行政两分法的观点 大错特错了.如果不对这一问题加以澄清，就有可能在 早在古德诺之前就有人提出.德国学者布隆赤里作为 行政学的研究过程中产生常识性错误 行政学的早期代表，最早明确地提出了行政与政治相 当代行政学界公认的说法是，近现代行政学研究 分离的观点，并从而初步确立了行政学的研究对象，这 开始于美国学者伍德罗·威尔逊188年在《政治科学》 就为行政学作为一门相对独立的学科而存在奠定了理 季刊上发表的《行政学之研究》一文但是威尔逊本人 论基础威尔逊作为布隆赤里思想的继承者将布氏的 并不承认这种说法他认为，行政学在他之前早就产生 思想进一步发扬光大，对政治与行政的区分做了进一 了，只是它没有在美国产生而是在德、法等国产生和发 步的阐述，从而使行政学作为一门相对独立的科学真 展至于政治与行政相分离的观点，威尔逊认为这是 正建立了起来因此，至少就目前我们所掌握的材料来 行政学赖以成立的理论前提，不但他需要在《行政学之 看，他们两人的思想是古德诺《政治与行政》一书的直 研究》一文中加以阐述，而且在他之前的德国学者布隆 接思想来源可见，就思想渊源而言，政治与行政两分 赤里己进行了比较详尽的阐述布隆赤里认为，“政治 法的观点不但可以追溯到威尔逊，而且还应追溯到布 是·在重大而且带普遍性的事项'方面的国家活动，而 隆赤里 另一方面，‘行政管理”则是国家在个别和细微事项方 二 面'的活动因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行 对政治与行政两分法观点的系统论证，毫无疑问 政管理则是技术性职员的事情。·政策如果没有行政管 应归功于古德诺。古德诺第一次从政府功能区分的角 理的帮助就将一事无成'，但行政管理并不因此就是政 度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能在他 治。"这里己明确告诉我们，政治与行政是政府所具 看来，任何一个政府，都存在两种基本功能：一种功能 有的两种不同的功能，二者是相互区别的，它们之间有 是存在于政府表达国家意志所必需的活动中：另一种 《中图东管得》hina Academic oua Electron3 ublishing House,.All rights reserved99年第期w.cnki 1999年第，11期学术论坛 ZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGGUOXINGZHENGGUANLIZHONGG 政治与行政两分法: 胡象明 思想渊源及其评价 任何一门学科得以成立的一个基本前提是 ,必须 要有一个相对独立的研究对象。近现代行政学是从政 治学中分离出来的 ,而这种学科上分离的基本前提是 政治与行政的分离 ,即两个学科在对象上的相对分离。 正因为如此 ,政治与行政的关系问题一直是政治学家 们和行政学家们长期争论不休的问题。正确认识这一 问题 ,对于我国当前行政学的健康发展 ,无疑具有重要 的理论意义。 一 政治与行政两分法的观点究竟是谁第一次提出来 的?凡是读过一些行政学著作的人都知道 ,持这种观点 的主要代表人物是美国学者 F. J.古德诺。他所著的《政 治与行政》一书 ,既是早期行政学的经典名著 ,也是政 治与行政两分法观点的代表作。但是 ,如果据此断言政 治与行政两分法的观点是由古德诺先生发明的 ,那就 大错特错了。如果不对这一问题加以澄清 ,就有可能在 行政学的研究过程中产生常识性错误。 当代行政学界公认的说法是 ,近现代行政学研究 开始于美国学者伍德罗 威尔逊 1886年在《政治科学》 季刊上发表的《行政学之研究》一文。但是 ,威尔逊本人 并不承认这种说法。他认为 ,行政学在他之前早就产生 了 ,只是它没有在美国产生而是在德、法等国产生和发 展。至于政治与行政相分离的观点 ,威尔逊认为 ,这是 行政学赖以成立的理论前提 ,不但他需要在《行政学之 研究》一文中加以阐述 ,而且在他之前的德国学者布隆 赤里已进行了比较详尽的阐述。布隆赤里认为 ,“政治 是`在重大而且带普遍性的事项’ 方面的国家活动 ,而 另一方面 ,`行政管理’ 则是`国家在个别和细微事项方 面’ 的活动。因此 ,政治是政治家的特殊活动范围 ,而行 政管理则是技术性职员的事情。`政策如果没有行政管 理的帮助就将一事无成’ ,但行政管理并不因此就是政 治。” [1]这里已明确告诉我们 ,政治与行政是政府所具 有的两种不同的功能 ,二者是相互区别的 ,它们之间有 着严格的区分界限 ,决不能将它们合而为一。威尔逊正 是从布隆赤里的上述观点中得到了启发 ,认为也需要 对美国的政治与行政进行必要的区分 ,并有必要对行 政问题进行相对独立的研究 ,正是在这个意义上他提 出需要建立一门相对独立于政治学之外的行政学。因 此 ,在其所著《行政学之研究》一文中 ,他着重说明了行 政与政治的区分。强调指出: 行政是“行动中的政府” , “它就是政府的执行 ,政府的操作 ,就是政府工作中最 显眼的部分” [2]行政不同于政治 ,因为“行政管理领域 是一种事务性领域。它与政治领域的那种混乱和冲突 相距甚远”。“行政管理是置身于`政治’ 所特有的范围 之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。” [3]很显 然 ,这些论述已经包含了政治与行政相分离的思想 ,把 行政看成不同于政治的另一种政府活动。 以上简单的引证说明 ,政治与行政两分法的观点 早在古德诺之前就有人提出。德国学者布隆赤里作为 行政学的早期代表 ,最早明确地提出了行政与政治相 分离的观点 ,并从而初步确立了行政学的研究对象 ,这 就为行政学作为一门相对独立的学科而存在奠定了理 论基础。威尔逊作为布隆赤里思想的继承者将布氏的 思想进一步发扬光大 ,对政治与行政的区分做了进一 步的阐述 ,从而使行政学作为一门相对独立的科学真 正建立了起来。因此 ,至少就目前我们所掌握的材料来 看 ,他们两人的思想是古德诺 《政治与行政》一书的直 接思想来源。可见 ,就思想渊源而言 ,政治与行政两分 法的观点不但可以追溯到威尔逊 ,而且还应追溯到布 隆赤里。 二 对政治与行政两分法观点的系统论证 ,毫无疑问 应归功于古德诺。古德诺第一次从政府功能区分的角 度明确提出政治与行政是政府的两种不同功能。在他 看来 ,任何一个政府 ,都存在两种基本功能: 一种功能 是存在于政府表达国家意志所必需的活动中 ; 另一种 《中国行政管理》 37 1999年第 11期