对行政规范性文件的合法性，除了宪法的原则性规定和有关单行法的特别规定外，《各 级人民代表大会常务委员会监督法》第30条做了统一规定：“县级以上地方各级人民代表大 会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布 的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定 权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的 义务的：（二）同法律、法规规定相抵触的：（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。” 同时，各地方也做了各种各样的规定。根据这些规定，行政规范性文件的合法性要件有权限 要件、内容要件和程序要件。 (一)权限要件 1.组织法上的权限。组织法上对行政法规范性文件的制定主体，要求并不是很严格。也 就是说，行政主体在组织法上都有行政规范性文件的制定权。有些行政机关，如国务院参事 室和国务院机关事务管理局，根据其“三定方案”并不具有对外进行行政管理的职权，并非 行政主体。有些行政机构，如行政主体的内设机构，根据司法解释和实践，也并非行政主体。 陈炯杰案[最指行第21号]裁判要旨对此再次予以确认。非行政主体的行政组织，当然不具 有组织法上的行政规范性文件制定权。 2.行为法上的权限。一般说来，行政主体的行政规范性文件制定权与它的事务管辖权相 同，由法律、法规和规章规定。这不仅仅是不同部门行政主体间的权限分工，而且也是政府 与所属职能部门间的权限分工。青岛万和案[最指行第30号]一审判决就认为：“《青岛市城 市供热条例》第二条规定，市城市供热行政主管部门（市市政公用局）主管全市城市供热工 作。市供热管理机构和各县级市、崂山区、城阳区、黄岛区城市供热行政管理部门按照规定 的职责，具体负责城市供热行政管理工作。显然，区政府并非青岛市供热行政管理部门，其 无权负责城市供热行政管理工作。” 但是，单行法或上级行政规范性文件没有授权或禁止规定的事项，行政主体即使具有事 务管辖权，也不得制定行政规范性文件。莱芜发电案[最(1998)行再字第1号]终审判决认为： “《水法》第三十四条第三款规定：‘水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。’也就是 说，水费、水资源费的征收范围、征收标准等，应由国务院规定，其他部门无权规定。”《立 法法》禁止对专属立法权的事项制定行政规范性文件，《行政处罚法》第14条、《行政许可 法》第17条和《行政强制法》第10条第4款则明文禁止行政规范性文件设定行政处罚、行 政许可和行政强制。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国务院2000 年1月11日国发2000]2号)禁止除国务院外的其他行政机关制定税收优惠政策。《国务院 办公厅关于再次重申发布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知》（国务院办公厅1993 年9月23日国办发[1993]63号)规定，除国家经贸委外，禁止各地方、各部门未经国务院 授权制定、发布全国性对外经贸行政规范性文件。 (二)内容要件 1不得与法律、法规、规章和上级行政规范性文件相抵触。林剑辉案[最(1997)行终字第 8号]为终审判决维持的一审判决认为，“经国务院批准的国务院办公厅国办发(1993)55 号文与《中华人民共和国海关法》不相抵触。…成都海关依据国办发(1993)55号文的 有关规定对该车予以没收，适用法律、法规正确。”洋浦大源案[最(2003)行终字第2号]终 审判决认为，琼府办(1992)41号《海南省木材市场管理暂行办法》“是省政府办公厅发布 的规范性文件，其与海南省人大通过的《海南法人登记条例》的规定不一致时，应适用《海 南法人登记条例》的规定”。当然，行政规范性文件是否相抵触应当以制定时有效的法律、 法规、规章和上级行政规范性文件为认定标准。行政规范性文件在制定后，如果与新的法律、 法规、规章和上级行政规范性文件相抵触的，则可以废止。乙公司案最指民建第5号判决 认为：“地方政府建委下发的(1994)建1号文件是建筑业从计划经济向市场经济过度阶段 55 对行政规范性文件的合法性，除了宪法的原则性规定和有关单行法的特别规定外，《各 级人民代表大会常务委员会监督法》第 30 条做了统一规定：“县级以上地方各级人民代表大 会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布 的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定 权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的 义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。” 同时，各地方也做了各种各样的规定。根据这些规定，行政规范性文件的合法性要件有权限 要件、内容要件和程序要件。 （一）权限要件 1.组织法上的权限。组织法上对行政法规范性文件的制定主体，要求并不是很严格。也 就是说，行政主体在组织法上都有行政规范性文件的制定权。有些行政机关，如国务院参事 室和国务院机关事务管理局，根据其“三定方案”并不具有对外进行行政管理的职权，并非 行政主体。有些行政机构，如行政主体的内设机构，根据司法解释和实践，也并非行政主体。 陈炯杰案[最指行第 21 号]裁判要旨对此再次予以确认。非行政主体的行政组织，当然不具 有组织法上的行政规范性文件制定权。 2.行为法上的权限。一般说来，行政主体的行政规范性文件制定权与它的事务管辖权相 同，由法律、法规和规章规定。这不仅仅是不同部门行政主体间的权限分工，而且也是政府 与所属职能部门间的权限分工。青岛万和案[最指行第 30 号]一审判决就认为：“《青岛市城 市供热条例》第二条规定，市城市供热行政主管部门（市市政公用局）主管全市城市供热工 作。市供热管理机构和各县级市、崂山区、城阳区、黄岛区城市供热行政管理部门按照规定 的职责，具体负责城市供热行政管理工作。显然，区政府并非青岛市供热行政管理部门，其 无权负责城市供热行政管理工作。” 但是，单行法或上级行政规范性文件没有授权或禁止规定的事项，行政主体即使具有事 务管辖权，也不得制定行政规范性文件。莱芜发电案[最(1998)行再字第 1 号]终审判决认为： “《水法》第三十四条第三款规定：‘水费和水资源费的征收办法，由国务院规定。’也就是 说，水费、水资源费的征收范围、征收标准等，应由国务院规定，其他部门无权规定。”《立 法法》禁止对专属立法权的事项制定行政规范性文件，《行政处罚法》第 14 条、《行政许可 法》第 17 条和《行政强制法》第 10 条第 4 款则明文禁止行政规范性文件设定行政处罚、行 政许可和行政强制。《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国务院 2000 年 1 月 11 日国发[2000]2 号）禁止除国务院外的其他行政机关制定税收优惠政策。《国务院 办公厅关于再次重申发布全国性对外经贸法规、政策有关规定的通知》（国务院办公厅 1993 年 9 月 23 日国办发[1993]63 号）规定，除国家经贸委外，禁止各地方、各部门未经国务院 授权制定、发布全国性对外经贸行政规范性文件。 （二）内容要件 1.不得与法律、法规、规章和上级行政规范性文件相抵触。林剑辉案[最(1997)行终字第 8 号]为终审判决维持的一审判决认为，“经国务院批准的国务院办公厅国办发（1993）55 号文与《中华人民共和国海关法》不相抵触。……成都海关依据国办发（1993）55 号文的 有关规定对该车予以没收，适用法律、法规正确。”洋浦大源案[最(2003)行终字第 2 号]终 审判决认为，琼府办（1992）41 号《海南省木材市场管理暂行办法》“是省政府办公厅发布 的规范性文件，其与海南省人大通过的《海南法人登记条例》的规定不一致时，应适用《海 南法人登记条例》的规定”。当然，行政规范性文件是否相抵触应当以制定时有效的法律、 法规、规章和上级行政规范性文件为认定标准。行政规范性文件在制定后，如果与新的法律、 法规、规章和上级行政规范性文件相抵触的，则可以废止。乙公司案[最指民建第 5 号]判决 认为：“地方政府建委下发的（1994）建 1 号文件是建筑业从计划经济向市场经济过度阶段