项政策或法律时,往往顾虑重重,举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6.社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论,不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异,公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落,形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此,西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持,无疑会受到极强的阻力 “当选的公共官员如果公然无视公共舆论,并且不把其作为他的决定准则中的一种,那么他 简直是愚蠢透顶;而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物 7.高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种: 是终结行为本身要付出的成本。本恩的12条建议中的第9条是接受短期内费用的增加 ( accept short- term cost increases)。有时,在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多,比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会,或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话:“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷,进即追加投资,只会造成更大的损失;退即不追加投资,要面对的是己投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报,政策决策者面对投入的沉淀成本,往往处于进退两难的境地;而政策投入的成本越高 终结者下决心终结的难度就越大。此外,终结有风险,对终结一项政策后的结果不确定。事 实上,政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心 综上所述,政策终结的障碍可以归结为两类:一类是不可避免的障碍(逻辑上的障碍)。 包括人们害怕变革的心理,沉淀成本的存在,政策受益者的心理抵抗,机构的持久性,政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性,或者基于组织的特性,或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍(非逻辑上的障碍),包括政府决策者责任的 缺失,利益集团的寻租,舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在,但是可以通过提高行政者 素质和责任感,加强立法和监督的努力来降低其作用力 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为,政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧,采取灵活 ①[美]詹姆斯·E·安德森.公共政策北京:华夏出版社,1990:95页 ③[美]詹姆斯·E·安德森公共政策北京:华夏出版社,199095页8 项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的 滞后性。 6. 社会舆论的压力 “公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”①通过报纸、刊物、广播、电视等新闻 媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终结产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新 月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的 社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家称公共舆论为与立法、行政、司法并立的“第 四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力， “当选的公共官员如果公然无视公共舆论，并且不把其作为他的决定准则中的一种，那么他 简直是愚蠢透顶；而且可能会发现自己是民意测验中的不幸人物。”② 7. 高昂的成本 政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种： 一是终结行为本身要付出的成本。本恩的 12 条建议中的第 9 条是接受短期内费用的增加 （accept short-term cost increases）。有时，在短期内终结一项政策的花费要比继续这 项政策的花费要多，比如终结执行者要为裁减下来的人员安排新的岗位和就业机会，或者对 政策的受益者进行利益的补偿。但是就象中国的一句古话：“舍不得孩子套不住狼。”为了以 后的发展接受暂时的代价是值得的。 二是现有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入决策、某个计划或某个项目的时间、资金 或其他资源的无法弥补的花费。它限制了目前投入的选择范围。也就是说已经在政策上投入 的资金人力制约了决策者下一步的行动计划。这是错误政策终结的障碍。政策终结者总是进 退维谷，进即追加投资，只会造成更大的损失；退即不追加投资，要面对的是已投入的资金 由于政策终结无法收回的结果。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回 报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地；而政策投入的成本越高， 终结者下决心终结的难度就越大。此外，终结有风险，对终结一项政策后的结果不确定。事 实上，政策终结后采取的新政策并不能保证一定带来更好的结果。着也使终结者难以下终结 的决心。 综上所述，政策终结的障碍可以归结为两类：一类是不可避免的障碍（逻辑上的障碍）。 包括人们害怕变革的心理，沉淀成本的存在，政策受益者的心理抵抗，机构的持久性，政策 终结自身的成本和法律程序上的障碍。这或者基于人性，或者基于组织的特性，或者基于现 代法治社会的要求。另一类则是政治上的障碍（非逻辑上的障碍），包括政府决策者责任的 缺失，利益集团的寻租，舆论的被操纵。这种障碍在事实上存在，但是可以通过提高行政者 素质和责任感，加强立法和监督的努力来降低其作用力。 四、政策终结的策略 作为一项困难的政策行为，政策终结要求政策决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活 ① [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页. ② [美]詹姆斯·E·安德森.公共政策.北京:华夏出版社,1990:95 页