一的证据用以不利行政行为而必须与其他公开调查取得的证据结合用以定案。行政主体可以 用来分析某一阶段行政违法的走向，实施行政指导。第二，法律规范没有明文禁止。如果法 律规范明文规定行政机关不得实施秘密调查，或者法律规范明文要求公开方式取证，则不得 实施秘密调查。 (三)行政调查的救济 行政调查行为作为一种行政事实行为，原则上不可诉。即使包含处理建议，也不属于具 体行政行为。'但李国飞等案[最指行第43号]裁判要旨指出：“事故调查结论不同与处理决 定，因其不属最终处理而不具有可诉性：但行政机关依法具有对该类事故进行查处的法定职 责时，如该调查结论依据不足或没有明确结论，则可能对行政相对人的权利义务产生影响， 此时该调查结论具有可诉性。”结合裁判要旨的理由，我们发现这里并非指行政调查结论可 诉，而是指在调查结论依据不足或没有明确结论，并且可能对行政相对人的权利义务产生影 响时，可以以实质意义上的行政不作为提起诉讼。因为综合性调查没有直接影响相对人的权 利义务，个案调查构成对相对人权利义务影响的是后续作出的具体行政行为。也就是说，行 政事实行为如果违法，则表现为具体行政行为的程序违法和主要证据不足。郁祝军案[最指 行第6号]的起诉和判决，正是围绕程序和证据展开的。但是，在行政调查报告包含了处理 决定的内容并获得批准执行时，则构成行政法律行为，属于可诉行为。对此，实践中曾有误 判。2 同时，行政调查也可以构成程序上的行政不作为而纳入行政诉讼范围。行政主体具有调 查的法定职责而拒绝调查的，对调查久拖不决的，以及终止行政调查的，相对人认为侵犯其 合法权益时可以提起行政不作为之诉。3 三、行政指导 行政指导是行政主体为了实现行政目的，采用倡导、号召、引导、劝告、警示等方式， 鼓励或希望公民、法人或者其他组织作为或者不作为的一种不具有强制性和拘束力的行政作 用，是一种不具有法律效果的事实行为。吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出：“所谓 行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等 性质的行为，不具有行政强制执行力。”行政主体实施行政指导可以以书面形式进行也可以 以口头形式进行，可以针对特定人实施行政指导也可以对不特定人实施行政指导。 (一)非强制性 行政指导最显著的特征之一，是不具有强制性或拘束力。行政主体或法院都不能强制执 行或强制实施该行政指导，而只能依赖于公民、法人或者其他组织的接受或自觉遵守。海龙 王案[最典行2002-6]终审裁定认为：“筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力”。 如果行政主体所实施的行为虽然具有行政指导的形式或名称，但却事实上或法律上给予其强 制性或拘束力的，则不属于行政指导。吉德仁等案[最典行2003-4]终审判决指出：“被上诉 人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须 执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。”点头隆胜案[最 典行2001-6]判决指出：“被告福鼎市人民政府以鼎政办(2001)14号文件，批准下发了《工 业领导小组办公室关于2001年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》。该文件虽未给原告 点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直 1参见国务院制办解释国法函2004-2号1。 2参见沈丘汽运案[(2008)沪二中受终字第56号]。 3参见金永华案[(2005)沪二中行终字第382号]，秋长鸿昌案[(2001)深中法行初字第14号]，以及陈忠案 [(2006)沪二中行终字第340号]。 77 一的证据用以不利行政行为而必须与其他公开调查取得的证据结合用以定案。行政主体可以 用来分析某一阶段行政违法的走向，实施行政指导。第二，法律规范没有明文禁止。如果法 律规范明文规定行政机关不得实施秘密调查，或者法律规范明文要求公开方式取证，则不得 实施秘密调查。 （三）行政调查的救济 行政调查行为作为一种行政事实行为，原则上不可诉。即使包含处理建议，也不属于具 体行政行为。 1但李国飞等案[最指行第 43 号]裁判要旨指出：“事故调查结论不同与处理决 定，因其不属最终处理而不具有可诉性；但行政机关依法具有对该类事故进行查处的法定职 责时，如该调查结论依据不足或没有明确结论，则可能对行政相对人的权利义务产生影响， 此时该调查结论具有可诉性。”结合裁判要旨的理由，我们发现这里并非指行政调查结论可 诉，而是指在调查结论依据不足或没有明确结论，并且可能对行政相对人的权利义务产生影 响时，可以以实质意义上的行政不作为提起诉讼。因为综合性调查没有直接影响相对人的权 利义务，个案调查构成对相对人权利义务影响的是后续作出的具体行政行为。也就是说，行 政事实行为如果违法，则表现为具体行政行为的程序违法和主要证据不足。郁祝军案[最指 行第 6 号]的起诉和判决，正是围绕程序和证据展开的。但是，在行政调查报告包含了处理 决定的内容并获得批准执行时，则构成行政法律行为，属于可诉行为。对此，实践中曾有误 判。 2同时，行政调查也可以构成程序上的行政不作为而纳入行政诉讼范围。行政主体具有调 查的法定职责而拒绝调查的，对调查久拖不决的，以及终止行政调查的，相对人认为侵犯其 合法权益时可以提起行政不作为之诉。 3 三、行政指导 行政指导是行政主体为了实现行政目的，采用倡导、号召、引导、劝告、警示等方式， 鼓励或希望公民、法人或者其他组织作为或者不作为的一种不具有强制性和拘束力的行政作 用，是一种不具有法律效果的事实行为。吉德仁等案[最典行 2003-4]终审判决指出：“所谓 行政指导行为，是指行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有咨询、建议、训导等 性质的行为，不具有行政强制执行力。”行政主体实施行政指导可以以书面形式进行也可以 以口头形式进行，可以针对特定人实施行政指导也可以对不特定人实施行政指导。 （一）非强制性 行政指导最显著的特征之一，是不具有强制性或拘束力。行政主体或法院都不能强制执 行或强制实施该行政指导，而只能依赖于公民、法人或者其他组织的接受或自觉遵守。海龙 王案[最典行 2002-6]终审裁定认为：“筹委会的纪要只具有行政指导性质，不具有强制力”。 如果行政主体所实施的行为虽然具有行政指导的形式或名称，但却事实上或法律上给予其强 制性或拘束力的，则不属于行政指导。吉德仁等案[最典行 2003-4]终审判决指出：“被上诉 人盐城市人民政府《会议纪要》中有关公交车辆在规划区免交规费的规定，是明确要求必须 执行的，因此，盐城市人民政府认为该行为属行政指导行为没有法律依据。”点头隆胜案[最 典行 2001-6]判决指出：“被告福鼎市人民政府以鼎政办（2001）14 号文件，批准下发了《工 业领导小组办公室关于 2001 年玄武岩石板材加工企业扶优扶强的意见》。该文件虽未给原告 点头隆胜石材厂确定权利与义务，但却通过强制干预福建玄武石材有限公司的销售办法，直 1 参见国务院制办解释[国法函 2004-2 号]。 2 参见沈丘汽运案[(2008)沪二中受终字第 56 号]。 3 参见金永华案[(2005)沪二中行终字第 382 号]，秋长鸿昌案[(2001)深中法行初字第 14 号]，以及陈忠案 [(2006)沪二中行终字第 340 号]