人编著的《美国地方政策的管理实践中的公共行政》中谈到政策主体的环境时,曾批评了 种思想,即“所有的组织都有着相同的环境”,他们把这种思想称之为“神话假定”。从抽象 的组织理论上看,这个神话是符合实际的,即每个政策主体都是一个特定的政策制度的组织 部分。但实际上,每个政策主体都有自己特定的“工作环境”。政策必然受到其所处的具体 的工作环境的影响。 同政策主体所面对不是相同的环境,而是具体的“工作环境”一样,具体的政策所处的 环境也是十分具体的,因而也是千差万别的。弗里蒙特·E.卡斯特和詹姆斯·E.罗森茨韦克 在他们合著的《组织与管理》一书中,曾提出了具体组织环境的分类观点。“从广义上说 环境就是组织界线以外的一切事物。但是,从以下两个方面来思考环境可能会有用处:(1) 社会(一般)环境,它影响某一特定社会中的一切组织。(2)工作(具体)环境,它更直接 地影响着个别组织。 因此,要科学地研究政策的环境因素,就必须对其环境作出更为细致的分析。任何政策 所面临的环境,实际上是分成两个层次的。一个层次是社会环境层次,另一个则是具体的工 作环境。对于同一时期具体的政策集合来说,它们可能具有大致相同的政策的社会环境因素 只有对于不同时期的政策集合来说,其面对的社会环境因素才是有差别的。但对于同一时期 不同领域、不同内容的政策来说,它所面对的环境则是不同的,每一项政策都有各自特殊的 环境因素 对于具体的政策来说,其社会环境因素往往具有类别性、稳定性、指向性与常规性的特 征。这就为具体政策的运行过程提供了相对确定的背景。因此,在政策过程中,政策主体必 须细心地从环境系统中找出构成总体背景的、较为稳定性的因素。但是,政策的社会环境只 是政策制定与实施时可能性的条件与资源。总体的环境只是提供了某种可能性,而不是现实 性。因为具体政策的制定与实施,只是同社会政策、经济、文化的某些方面发生联系。只有 将可能性的资源与条件变为现实的条件与资源,政策的拟定与执行才能是可行的 具体政策的工作环境与其社会环境是不一样的。政策的工作环境是多样的、变动的、交 叉的,甚至是突发性的。要从社会环境或总体环境中找出政策的具体工作环境,就需要充分 考虑资源的现实可提取性。比如,要制定和实施在中国南海开采深海能源的政策,就必须考 虑大陆的经济、科技力量向南海伸展的现实能力,还必须考虑对深海能源开发的安全保卫能 力,以及这一政策的实施与周边国家外交关系的协调。 政策的具体工作环境从理论上讲只是一般环境的一个组成部分。但是任何国家的经济 政治、文化、社会环境都有一定的空间与时间的分布性,它在空间与时间上都不可能是均匀 的,也不可能是随时、随地可以聚集与分散的。一个国家一个地区可能经济相当发达,但是 却在一定时间内无足够的资金、人力和物力去建造一条铁路大动脉。因此,在制定与实施政 策时,必须细心、谨慎地考虑是否存在宽裕的工作环境来支撑某项政策的实施。 政策的社会环境与工作环境的区分并不是十分严格与刻板的,也就是,两者的界限不是 非常分明的。在同一时间内,对于政策C来说,环境因素A是社会环境,环境因素B是工作 环境:但对于另一项具体政策D来说,情况可能正好相反,环境因素A反而成为工作环境 而环境因素B则成为社会因素。这种情况也可能发生在不同时间段的相同内容的政策身上。 原来对于政策C来说,环境因素是其社会环境,而到了另一个阶段上,环境因素A则成为政 策C的工作环境 政策环境与政策主体的关系是认识与被认识的关系,政策环境不会自然而然地成为具体 政策的社会环境与工作环境。环境系统是客观存在的,它要依赖政策主体对它加以观察、识 别、理解和寻找。只有政策主体通过对环境的信息进行收集、加工、整理、选择,才能产生 出环境与政策目标、客体、组织、资源、手段的联系。 信息 政策目标 社会环境 政策客体 政策主体觉察 与认识过程 影响政 政策组织 工作环境 信息 策过程 政策资源 政策手段人编著的《美国地方政策的管理实践中的公共行政》中谈到政策主体的环境时，曾批评了一 种思想，即“所有的组织都有着相同的环境”，他们把这种思想称之为“神话假定”。从抽象 的组织理论上看，这个神话是符合实际的，即每个政策主体都是一个特定的政策制度的组织 部分。但实际上，每个政策主体都有自己特定的“工作环境”。 政策必然受到其所处的具体 的工作环境的影响。 同政策主体所面对不是相同的环境，而是具体的“工作环境”一样，具体的政策所处的 环境也是十分具体的，因而也是千差万别的。弗里蒙特·E.卡斯特和詹姆斯·E.罗森茨韦克 在他们合著的《组织与管理》一书中，曾提出了具体组织环境的分类观点。“从广义上说， 环境就是组织界线以外的一切事物。但是，从以下两个方面来思考环境可能会有用处：（1） 社会（一般）环境，它影响某一特定社会中的一切组织。（2）工作（具体）环境，它更直接 地影响着个别组织。 因此，要科学地研究政策的环境因素，就必须对其环境作出更为细致的分析。任何政策 所面临的环境，实际上是分成两个层次的。一个层次是社会环境层次，另一个则是具体的工 作环境。对于同一时期具体的政策集合来说，它们可能具有大致相同的政策的社会环境因素。 只有对于不同时期的政策集合来说，其面对的社会环境因素才是有差别的。但对于同一时期 不同领域、不同内容的政策来说，它所面对的环境则是不同的，每一项政策都有各自特殊的 环境因素。 对于具体的政策来说，其社会环境因素往往具有类别性、稳定性、指向性与常规性的特 征。这就为具体政策的运行过程提供了相对确定的背景。因此，在政策过程中，政策主体必 须细心地从环境系统中找出构成总体背景的、较为稳定性的因素。但是，政策的社会环境只 是政策制定与实施时可能性的条件与资源。总体的环境只是提供了某种可能性，而不是现实 性。因为具体政策的制定与实施，只是同社会政策、经济、文化的某些方面发生联系。只有 将可能性的资源与条件变为现实的条件与资源，政策的拟定与执行才能是可行的。 具体政策的工作环境与其社会环境是不一样的。政策的工作环境是多样的、变动的、交 叉的，甚至是突发性的。要从社会环境或总体环境中找出政策的具体工作环境，就需要充分 考虑资源的现实可提取性。比如，要制定和实施在中国南海开采深海能源的政策，就必须考 虑大陆的经济、科技力量向南海伸展的现实能力，还必须考虑对深海能源开发的安全保卫能 力，以及这一政策的实施与周边国家外交关系的协调。 政策的具体工作环境从理论上讲只是一般环境的一个组成部分。但是任何国家的经济、 政治、文化、社会环境都有一定的空间与时间的分布性，它在空间与时间上都不可能是均匀 的，也不可能是随时、随地可以聚集与分散的。一个国家一个地区可能经济相当发达，但是 却在一定时间内无足够的资金、人力和物力去建造一条铁路大动脉。因此，在制定与实施政 策时，必须细心、谨慎地考虑是否存在宽裕的工作环境来支撑某项政策的实施。 政策的社会环境与工作环境的区分并不是十分严格与刻板的，也就是，两者的界限不是 非常分明的。在同一时间内，对于政策 C 来说，环境因素 A 是社会环境，环境因素 B 是工作 环境；但对于另一项具体政策 D 来说，情况可能正好相反，环境因素 A 反而成为工作环境， 而环境因素 B 则成为社会因素。这种情况也可能发生在不同时间段的相同内容的政策身上。 原来对于政策 C 来说，环境因素是其社会环境，而到了另一个阶段上，环境因素 A 则成为政 策 C 的工作环境。 政策环境与政策主体的关系是认识与被认识的关系，政策环境不会自然而然地成为具体 政策的社会环境与工作环境。环境系统是客观存在的，它要依赖政策主体对它加以观察、识 别、理解和寻找。只有政策主体通过对环境的信息进行收集、加工、整理、选择，才能产生 出环境与政策目标、客体、组织、资源、手段的联系。 社会环境 工作环境 政策主体觉察 与认识过程 政策目标 政策客体 政策组织 政策资源 政策手段 影响政 策过程 信息 信息