水资源管理 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 表1太湖水污染治理各个阶段行动者网络关系比较 不同阶段 网络核心 治理力量和手段 关键行动者 者行动网络特点 200年以前零点行动行政力量行政指令为主 政府、点源污染企业为主 单一行动或项目导向 2000-2007年“十五”规划行政力量,行政和市场相结合水利、农业和环保等职能部门,企业、农户、渔民职能部门项目群导向 2008年至今流域综合治理 行政牵头,多方协商参与;市 政府、企业、公众,第三方组织,科学机构 跨职能部门项目群联合 场、行政、立法、司法 中央政府 理问题。在太湖治理的初期,河湖的 洪涝治理是一个基本的公共品,行政 地方政府 垂直治理 项目治理 利益相关者 力量发挥主导作用,治理资源围绕工 利益相关者 治理 程项目进行配置。由于我国在5000 过去 年的历史中已经积累了大量的洪涝 现在 将来 治理经验,对河湖的洪涝规律认知相 图1中国流域治理模式的发展路径 对清晰,因此洪涝治理主要依赖政府 水利部门和水利学科的知识,治理模 络外部力量对推动流域综合治理的接近或超过50%的投资支出。此时,式比较单一,治理周期及成效维持时 工程项目是治理的主要手段,治理资间较短。在2000年以后,由于水环境 ③水污染治理思路从短期项E 以工程项目的形式进行配置。此阶问题日益凸显,开始出现水质型水资 治理转变到长期项目群治理思路。在段的参与主体重要性呈现出中间大、源短缺问题,各职能部门紧急行动 项目群的长期治理思想和资源配置两头小的钻石模型。最后,随着流域取治理工程项目群的方式进行治 杠杆的指导下,将有效促进行政区域综合治理的开展和对水资源认识的理。供水安全保障作为一个准公共 之间的合作、不同学科之间的合作和不断提升,利益相关者开始积极活跃品,需要行政力量和市场力量的协 不同利益相关者之间的合作 在流域的综合治理当中。流域污染治同,才能在资源有限的情况下可持续 然而,目前太湖仍然缺乏强有力理的信息来源、资源配置和决策必然地进行供给。治理实践中出现了财政 的、开放的、常设的决策、执行和独立依赖于社会各种利益相关者的共同补偿、水资源交易等市场机制。从资 评价等关键机枃,未来仍然不能适应参与和协调行动,如此才能有效控制源配置的角度看供水安全,其管理的 太湖治理过程中的复杂性问题,也难和治理流域污染 复杂程度和不确定性相对较低。当蓝 以进一步破除地区及职能利益的隔 这三个阶段的行动网络的组织藻暴发威胁到供水的刚性需求时 阂,不能有效实现利益主体和多学科结构演变是一脉相承的。世界上多数人们就需要同时协调供水安全和污 的交融 取得流域治理成功的案例也表明,扩染防治导致的利益分配问题。水污 二、太湖治理网络结构重大参与流域治理的行动网络范图,吸治理面临众多利益主体的利益调 收更多的利益相关者参与治理,对于节问题,主观上需要政府行政干预 构及建议 维护网络的良性循环和持续发展有和提供制度安排,客观上需要考虑 L太湖治理参与主体结构变迁重要意义。因此在未来的流域治理生态系统破坏和资源退化的复杂性 综观我国的流域及太湖治理历中,将出现越来越多的利益相关者参问题,从而在管理上导致很大的不 程发现,水污染治理呈现出从倒金字与太湖治理的趋势。 确定性问题。此时,流域社会需要在 塔到正梯形的结构转变,如图1所 2不同阶段的治理内容及管理跨学科的基础上联合多利益主体采 示。首先,太湖水污染治理伊始从属特征 取基于适应性管理的流域综合管理 于洪涝治理,中央负担了大部分的任 从流域治理的行动者网络分析模式。整个流域治理模式的变迁路径 务和集中了大多数的权力。其次,随来看,太湖治理模式是一个不断丰富如图2所示。 着社会发展导致污染加重,中央政府和创新的过程。太湖流域面临的问题 3未来太湖治理的行动者网络 始将部分太湖治理责任转由地方愈来愈复杂,利益参与主体越来越重构及政策建议 政府承担,特别是对水污染治理相关多,行动网络日益庞杂,也面临着更 跨学科和多功能的多项目群是 项目的投资比例上,地方政府占据了大的复杂性和更多的不确定性的治目前太湖治理的重要手段,它不仅是 水 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net水 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 络外部力量对推动流域综合治理的 重要性。 ③水污染治理思路从短期项目 治理转变到长期项目群治理思路。 在 项目群的长期治理思想和资源配置 杠杆的指导下，将有效促进行政区域 之间的合作、不同学科之间的合作和 不同利益相关者之间的合作。 然而，目前太湖仍然缺乏强有力 的、开放的、常设的决策、执行和独立 评价等关键机构，未来仍然不能适应 太湖治理过程中的复杂性问题，也难 以进一步破除地区及职能利益的隔 阂，不能有效实现利益主体和多学科 的交融。 二、太湖治理网络结构重 构及建议 1.太湖治理参与主体结构变迁 综观我国的流域及太湖治理历 程发现，水污染治理呈现出从倒金字 塔 到 正 梯 形 的 结 构 转 变， 如 图 1 所 示。 首先，太湖水污染治理伊始从属 于洪涝治理，中央负担了大部分的任 务和集中了大多数的权力。 其次，随 着社会发展导致污染加重，中央政府 开始将部分太湖治理责任转由地方 政府承担，特别是对水污染治理相关 项目的投资比例上，地方政府占据了 接近或超过 50%的投资支出。 此时， 工程项目是治理的主要手段，治理资 源以工程项目的形式进行配置。 此阶 段的参与主体重要性呈现出中间大、 两头小的钻石模型。 最后，随着流域 综合治理的开展和对水资源认识 的 不断提升，利益相关者开始积极活跃 在流域的综合治理当中。 流域污染治 理的信息来源、资源配置和决策必然 依赖于社会各种利益相关者的共 同 参与和协调行动，如此才能有效控制 和治理流域污染。 这三个阶段的行动网络的组织 结构演变是一脉相承的。 世界上多数 取得流域治理成功的案例也表明，扩 大参与流域治理的行动网络范围，吸 收更多的利益相关者参与治理，对于 维护网络的良性循环和持续发展 有 重 要 意 义。 因 此 在 未 来 的 流 域 治 理 中，将出现越来越多的利益相关者参 与太湖治理的趋势。 2.不同阶段的治理内容及管理 特征 从流域治理的行动者网络分析 来看，太湖治理模式是一个不断丰富 和创新的过程。 太湖流域面临的问题 愈 来 愈 复 杂， 利 益 参 与 主 体 越 来 越 多，行 动 网 络 日 益 庞 杂，也 面 临 着 更 大的复杂性和更多的不确定性的治 理问题。 在太湖治理的初期，河湖的 洪涝治理是一个基本的公共品，行政 力量发挥主导作用，治理资源围绕工 程项目进行配置。 由于我国在 5 000 年的历史中已经积累了大量的洪涝 治理经验，对河湖的洪涝规律认知相 对清晰，因此洪涝治理主要依赖政府 水利部门和水利学科的知识，治理模 式比较单一，治理周期及成效维持时 间较短。 在 2000 年以后，由于水环境 问题日益凸显，开始出现水质型水资 源短缺问题， 各职能部门紧急行动， 采取治理工程项目群的方式进行治 理。 供水安全保障作为一个准公共 品， 需 要 行 政 力 量 和 市 场 力 量 的 协 同，才能在资源有限的情况下可持续 地进行供给。 治理实践中出现了财政 补偿、水资源交易等市场机制。 从资 源配置的角度看供水安全，其管理的 复杂程度和不确定性相对较低。 当蓝 藻暴发威胁到供水的刚 性需求时 ， 人们就需要同时协调供水安全和污 染防治导致的利益分配问题。 水 污 染治理面临众多利益主体的利益调 节 问 题， 主 观 上 需 要 政 府 行 政 干 预 和提供制度安排， 客 观 上 需 要 考 虑 生态系统破坏和资源退化的复杂性 问 题， 从而在管理上导致很大的不 确定性问题。 此时，流域社会需要在 跨学科的基础上联合多利益主体采 取基于适应性管理的流域综合管理 模式。 整个流域治理模式的变迁路径 如图 2 所示。 3.未来太湖治理的行动者网络 重构及政策建议 跨学科和多功能的多项目群是 目前太湖治理的重要手段，它不仅是 表 1 太湖水污染治理各个阶段行动者网络关系比较 不同阶段 网络核心 治理力量和手段 关键行动者 行动网络特点 2000 年以前 零点行动 行政力量，行政指令为主 政府、点源污染企业为主 单一行动或项目导向 2000—2007 年 “十五”规划 行政力量，行政和市场相结合 水利、农业和环保等职能部门，企业、农户、渔民 职能部门项目群导向 2008 年至今 流域综合治理 行 政 牵 头， 多 方 协 商 参 与；市 场、行政、立法、司法 政府、企业、公众，第三方组织，科学机构 跨职能部门项目群联合 水资源管理 36