水资源管理 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 浅析太湖治理行动网络的构建 周申蓓,莫卫笑,张双安,杜阿敏 (河海大学商学院,210098,南京 摘要:太湖污染治理涉及很多不确定的科学问题,同时涉及流域社会的所有利益相关者。如何使不同的利益相 关者形成恰当的水污染合作治理的集体行动模弌,是解决太湖水污染问题的管理基础。本硏究从太湖治理的鉏 织模式出发,将太湖水污染治理历程分为单顼目治理、蓝藻大规模暴发前项目群治理以及蓝藻大規模暴发后项 目群治理三个阶段,并对各个阶段行动者网络关系进行分析。在总结实践经验和理论分析的基础上,重构了近期 和未来太湖治理的行动者网络结构,并提出构建新型太湖治理模式的政策建议。 关键词:太湖;流域綜合管理;集体行动模式;行动者网络 Restructuring of treatment action network in Taihu Lake//Zhou Shenbei, Mo Weiyan, Zhang Shuang an, Du Amin Abstract: The pollution treatment in the Taihu Lake involves in many uncertain scientific questions and all the stakeholders in the river basin. It is the management foundation of the water pollution treatment in Taihu Lake that making different stakeholder parties set up a reasonable collective action mode. The study starts from the organization model of the Taihu Lake pollution treatment, divides the period into three sections (project govemance, projects governance before and after e algae outbreak )and analyses the actor network in each stage. Combining the theoretical analysis and practice experiences, it reconstructs the existing and future actor network of the Taihu Lake pollution treatment and gives out the advices how to build a new mode of integrated catchment management (IRBM )for Taihu Lake Key words: Taihu Lake; integrated catchment management; collective action mode: actor-network 中图分类号:TV882.9 文献标识码:B 文章编号:1000-1123(2012)19-003404 从1991年起至今,在历经了“零 太湖水污染治理中各特点是果取某个方面的集中治理项 点达标”行动、“十五”、“十一五”等水 环境综合治理等治理过程后,太湖治 阶段行动者网络关系分析 目,期望借助政府投资或采取行政命 令的方式达到太湖环境整治效果。实 理已经取得了阶段性成果,但是流域 从环境治理组织形式的角度出践表明,运动式环境治理项目短期见 的水质状况仍然不容乐观。“十五”发,太湖水污染治理大体分为三个阶效快,但治理效果无法长期有效维持 “十一五”规划中均指出,太湖通过水段,包括单项目治理阶段、蓝藻暴发 在这个阶段的前期,太湖水污染 污染治理虽得到了一定程度的改善,前项目群治理阶段以及蓝藻暴发后治理从属于太湖洪涝灾害的治理,主 但是边污染、边治理的态势未得到根项日群治理阶段。不同阶段面临的治要治理目标是借助“零点行动”的环 本性扭转。2012年5月,太湖水质和营理问题不同,行动者网络关系也因治保执法,关停并转一批污染企业,从 养状况部分实测指标仍然超过设定的理形势变化而改变 源头上控污减排,实现在2000年太 治理目标,个别指标甚至超过了2005 L单项目治理阶段网络关系分析湖水变清目标 年的水平。治太21年的经验揭示,构 单项目治理阶段,从1991-2000 该阶段的利益相关者主要有三 建多利益主体共同参与、跨行政、跨学 1991年开始提出太湖水环境治类:第一类是环太湖的中央政府和地 科广泛合作的太湖治理行动网络,建理,1998年太湖环境治理计划和“ 方政府。中央及环太湖地方政府开始 立适用于复杂太湖污染问题的流域综点达标”行动,2000年太湖水质变清注意逐步凸显的水 题,但地区 合治理模式,是太湖治理的基础。 目标未能达成。这个阶段治理的主要经济发展仍然是政府关注的要点。第 收稿日期:2012-05-26 作者简介:周申蓓,博士,讲师,主要研究方向为水资源管理和战略管理 基金项目:江苏省社科项目(编号:08SHC014),国家社科基金项目(编号:12cGL068) 水 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
水 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 收稿日期：2012－05－26 作者简介：周申蓓，博士，讲师，主要研究方向为水资源管理和战略管理。 基金项目：江苏省社科项目（编号：08SHC014），国家社科基金项目(编号：12CGL068)。 摘 要：太湖污染治理涉及很多不确定的科学问题，同时涉及流域社会的所有利益相关者。 如何使不同的利益相 关者形成恰当的水污染合作治理的集体行动模式，是解决太湖水污染问题的管理基础。 本研究从太湖治理的组 织模式出发，将太湖水污染治理历程分为单项目治理、蓝藻大规模暴发前项目群治理以及蓝藻大规模暴发后项 目群治理三个阶段，并对各个阶段行动者网络关系进行分析。 在总结实践经验和理论分析的基础上，重构了近期 和未来太湖治理的行动者网络结构，并提出构建新型太湖治理模式的政策建议。 关键词：太湖；流域综合管理；集体行动模式；行动者网络 Restructuring of treatment action network in Taihu Lake//Zhou Shenbei, Mo Weiyan, Zhang Shuang’an, Du Amin Abstract： The pollution treatment in the Taihu Lake involves in many uncertain scientific questions and all the stakeholders in the river basin. It is the management foundation of the water pollution treatment in Taihu Lake that making different stakeholder parties set up a reasonable collective action mode. The study starts from the organization model of the Taihu Lake pollution treatment, divides the period into three sections（project governance, projects governance before and after the algae outbreak）and analyses the actor network in each stage. Combining the theoretical analysis and practice experiences, it reconstructs the existing and future actor network of the Taihu Lake pollution treatment and gives out the advices how to build a new mode of integrated catchment management（IRBM）for Taihu Lake. Key words: Taihu Lake; integrated catchment management; collective action mode; actor-network 中图分类号：TV882.9 文献标识码：B 文章编号：1000-1123（2012）19-0034-04 从 1991 年起至今，在历经了“零 点达标”行动、“十五”、“十一五”等水 环境综合治理等治理过程后，太湖治 理已经取得了阶段性成果，但是流域 的水质状况仍然不容乐 观。 “十 五” “十一五”规划中均指出，太湖通过水 污染治理虽得到了一定程度的改善， 但是边污染、 边治理的态势未得到根 本性扭转。2012 年 5 月，太湖水质和营 养状况部分实测指标仍然超过设定的 治理目标， 个别指标甚至超过了 2005 年的水平。 治太 21 年的经验揭示，构 建多利益主体共同参与、跨行政、跨学 科广泛合作的太湖治理行动网络，建 立适用于复杂太湖污染问题的流域综 合治理模式，是太湖治理的基础。 一、太湖水污染治理中各 阶段行动者网络关系分析 从环境治理组织形式的角度 出 发，太湖水污染治理大体分为三个阶 段，包括单项目治理阶段、蓝 藻 暴 发 前项目群治理阶段以及蓝藻暴发后 项目群治理阶段。 不同阶段面临的治 理问题不同，行动者网络关系也因治 理形势变化而改变。 1.单项目治理阶段网络关系分析 单项目治理阶段，从 1991—2000 年。 1991 年开始提出太湖水环境治 理，1998 年太湖环境治理计划和 “零 点达标” 行动，2000 年太湖水质变清 目标未能达成。 这个阶段治理的主要 特点是采取某个方面的集中治理项 目， 期望借助政府投资或采取行政命 令的方式达到太湖环境整治效果。 实 践表明， 运动式环境治理项目短期见 效快，但治理效果无法长期有效维持。 在这个阶段的前期，太湖水污染 治理从属于太湖洪涝灾害的治理，主 要 治 理 目 标 是 借 助“零 点 行 动”的 环 保执法， 关停并转一批污染企业，从 源头上控污减排， 实现在 2000 年太 湖水变清目标。 该阶段的利益相关者主要有 三 类：第一类是环太湖的中央政府和地 方政府。 中央及环太湖地方政府开始 注意逐步凸显的水污染问题，但地区 经济发展仍然是政府关注的要点。 第 浅析太湖治理行动网络的构建 周申蓓，莫卫䶮，张双安，杜阿敏 （河海大学商学院，210098，南京） 水资源管理 34
水资源管理 2012.19中国水利 是作为污染源的工商企业,主要是身职能,相应安排了一系列的工程及平台。在这个阶段,太湖治理在投入 1035家重点排污单位。这些排污单非工程治理项目群。主要治理手段仍上呈现省、市级协调态势,但治理上 位以经济利益为首要目标,一旦污染然是项目式治理,但不同职能部门和仍主要围绕各自的项目群进行治理 处理成本超过企业收益,将无法持续学科领域的人员开始系统考虑太湖尚未形成有效的流域综合治理效果 有效地达到减排目标。在监控无方和治理项目之间的关系,在一些学科领不能形成一个实质性的跨部门、跨学 惩处不力的情况下,企业在零点行动域或部门开始形成基于项目群的治科的太湖治理执行机构。 后常超标排放。第三类是公众,主要理方式。这个阶段的治理投入比较 蓝藻暴发促使环太湖利益相关 是当地居民或渔民。在该阶段,公众大,水利、环保和农林等方面治理措者积极参与太湖治理,并吸引各种 自身的环境保护意识和维权意识并施和技术不断得到尝试,但治理力度NGO团体、当地环保组织和第三方的 未觉醒,也不能采取有效合法的措施不能适应污染态势的发展 媒体机构加入太湖治理的讨论和行 参与太湖治理。 其他利益相关者主要包括造成动中。行政治理力量开始有意识扶持 在太湖治理的行动者网络关系点源污染的工商企业,以及形成面源利益相关者的治理行动,如无锡环保 上,行动主体是行政部门,其他主体污染的农户及渔民。外部组织如世行法庭支持中华环保联合会对江阴企 较少参与,有明显的行政条块分割现开始介入太湖的水资源开发利用和业开展的环境诉讼、无锡市政府尝试 象。虽然各地市部门间的联合执法时保护。这些利益相关者数量众多且分购买环保组织的公益服务等。 有出现,但是并没有建立常态化的协散面广,参与太湖治理的意识、能力 该阶段从地方到中央已经建立 调机制,只是基于某个治理行动(项和渠道缺失 了一整套较为高效的紧密协作机制。 )进行的临时性协调。 该阶段的治理,已经开始打破地在省市层面成立了相应的协调组织 2.蓝藻暴发前项目群治理阶段区间的利益阻隔,实现了一定程度上治理力量和手段更加灵活和创新 网络关系分析 的联合治理,呈现出工程措施与非工络间的密度和行动逻辑也更清晰。治 蓝藻暴发前项目群治理阶段,指程措施相结合、跨行政部门间的联合理的核心仍然是围绕太湖治理项目 2001—-2007年太湖蓝藻暴发前夕。协调特点,常态化的联合机制已经在群的手段开展的,外部NGO的力量 2001年开始实施太湖水污染防治“十 定程度上形成。 发展仍然面临种种限制和不足 五”计划,重点安排了255个专项治 蓝藻暴发后项目群治理阶段 4.各阶段的治理组织模式比较 理工程,2006年一期太湖治理工程完网络关系分析 对三个阶段的行动者网络核心 成,其间完成“863”重大科技专项等 蓝藻暴发后项目群治理阶段,从治理力量和手段、利益相关者内容、网 科研项目研究 2007年蓝藻暴发至今。蓝藻的暴发是络特点进行比较,结果如表1所示 自从“零点行动”治理失败以后,前期太湖治理规律性认识不清、地区 太湖治理的行动者网络,呈现出 中央政府和环太湖省(直辖市)意识经济增长过快、人口压力太大等众多三个重要趋势 到治太项目中存在的整体不协调、治因素导致的。由于蓝藻暴发引起了所 ①水污染治理行动从分散走向 理效益低的问题。因此,从2000年开有利益相关者对供水安全的恐慌和联合(资源的统一协调,包括跨学科 始,有意识开展有内部联合的,形成对丰水区水质型缺水的强烈质疑,治联合、跨界协商治理)。在蓝藻暴发以 以太湖防洪和供水工程为核心,兼顾理核心主要是围绕着蓝藻治理全面后,行政高层已经开始紧密互动,在 水污染治理的治理工程项目群。一期展开。 政策资源和信息资源上以统一调度 太湖治理骨干工程使江太水系连联 此时,地方政府为破除职能部门召开联席会等形式落实太湖水污染 提高了太湖防洪和自净释污能力。本的利益藩篱和职能局限,直接形成了治理目标;农林渔业、生态、水利、环 阶段,太湖水污染治理的参与主体虽地方政府间的协调治理机制,包括太保等学科开始交流合作,进行跨学科 然增加不少,综合治理出现雏形,但湖水污染治理省部级联席会、五市共合作参与;跨界的协商已经成为常 跨市、省联合治理现象仍然较少,无同推进治理太湖联席会等协调机,蓝藻治理中己经十分常见。 态,地市与地市、跨省、跨部门合作在 法从流域综合治理的角度满足水污并出台《太湖流域管理条例》。为进一 染治理需求。 步认识太湖治理的科学规律,也逐步 ②水污染治理的行政力量主导 该阶段太湖治理最重要的行动形成了跨学科的科学研究及交流机格局正在改变。太湖治理逐步形成了 主体仍然是水利部门,形成了以水利制,成立了太湖流域水环境综合治理行政为主,科学界、司法界、公众力 工程项目群为主的治理项目群。环保专家咨询委员会、江苏省太湖水污染量参与的格局。利益相关者的环境 部门、农林部门等其他部门也结合自防治与 专家委员会等交流权利日益觉醒,社会也意识到了网 水 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
水 2012.19 中国水利 二是作为污染源的工商企业，主要是 1 035 家重点排污单位。 这些排污单 位以经济利益为首要目标，一旦污染 处理成本超过企业收益，将无法持续 有效地达到减排目标。 在监控无方和 惩处不力的情况下，企业在零点行动 后常超标排放。 第三类是公众，主要 是当地居民或渔民。 在该阶段，公众 自身的环境保护意识和维权意识并 未觉醒，也不能采取有效合法的措施 参与太湖治理。 在太湖治理的行动者网络关系 上，行动主体是行政部门，其 他 主 体 较少参与，有明显的行政条块分割现 象。 虽然各地市部门间的联合执法时 有出现，但是并没有建立常态化的协 调 机 制，只是基于某个治理行动（项 目）进行的临时性协调。 2.蓝藻暴发前项目群治理阶段 网络关系分析 蓝藻暴发前项目群治理阶段，指 2001—2007 年太湖蓝藻暴发前夕 。 2001 年开始实施太湖水污染防治“十 五”计 划，重 点 安 排 了 255 个 专 项 治 理工程，2006 年一期太湖治理工程完 成，其 间 完 成“863”重 大 科 技 专 项 等 科研项目研究。 自从“零点行动”治理失败以后， 中央政府和环太湖省（直 辖 市）意 识 到治太项目中存在的整体不协调、治 理效益低的问题。 因此，从 2000 年开 始，有意识开展有内部联合的，形 成 以太湖防洪和供水工程为核心，兼顾 水污染治理的治理工程项目群。 一期 太湖治理骨干工程使江太水系连联， 提高了太湖防洪和自净释污能力。 本 阶段，太湖水污染治理的参与主体虽 然增加不少， 综合治理出现雏形，但 跨市、 省联合治理现象仍然较少，无 法从流域综合治理的角度满足水污 染治理需求。 该阶段太湖治理最重要的行动 主体仍然是水利部门，形成了以水利 工程项目群为主的治理项目群。 环保 部门、农林部门等其他部门也结合自 身职能，相应安排了一系列的工程及 非工程治理项目群。 主要治理手段仍 然是项目式治理，但不同职能部门和 学科领域的人员开始系统考虑太 湖 治理项目之间的关系，在一些学科领 域或部门开始形成基于项目群的 治 理 方 式。 这个阶段的治理投入比较 大，水 利、环 保 和 农 林 等 方 面 治 理 措 施和技术不断得到尝试，但治理力度 不能适应污染态势的发展。 其他利益相关者主要包括造成 点源污染的工商企业，以及形成面源 污染的农户及渔民。 外部组织如世行 开始介入太湖的水资源开发利用和 保护。 这些利益相关者数量众多且分 散面 广，参与太湖治理的意 识、能 力 和渠道缺失。 该阶段的治理，已经开始打破地 区间的利益阻隔，实现了一定程度上 的联合治理，呈现出工程措施与非工 程措施相结合、跨行政部门间的联合 协调特点，常态化的联合机制已经在 一定程度上形成。 3.蓝藻暴发后项目群治理阶段 网络关系分析 蓝藻暴发后项目群治理阶段，从 2007 年蓝藻暴发至今。 蓝藻的暴发是 前期太湖治理规律性认识不清、地区 经济增长过快、人口压力太大等众多 因素导致的。 由于蓝藻暴发引起了所 有利益相关者对供水安全的恐慌和 对丰水区水质型缺水的强烈质疑，治 理核心主要是围绕着蓝藻治理全面 展开。 此时，地方政府为破除职能部门 的利益藩篱和职能局限，直接形成了 地方政府间的协调治理机制，包括太 湖水污染治理省部级联席会、五市共 同推进治理太湖联席会等协调机构， 并出台《太湖流域管理条例》。 为进一 步认识太湖治理的科学规律，也逐步 形成了跨学科的科学研究及交流机 制，成立了太湖流域水环境综合治理 专家咨询委员会、江苏省太湖水污染 防治与蓝藻治理专家委员会等交流 平台。 在这个阶段，太湖治理在投入 上 呈 现 省、市 级 协 调 态 势，但 治 理 上 仍主要围绕各自的项目群进行治理， 尚未形成有效的流域综合治理效果， 不能形成一个实质性的跨部门、跨学 科的太湖治理执行机构。 蓝藻暴发促使环太湖利益相关 者积极参与太湖治 理， 并 吸 引 各 种 NGO 团体、当地环保组织和第三方的 媒体机构加入太湖治理的讨论和行 动中。 行政治理力量开始有意识扶持 利益相关者的治理行动，如无锡环保 法庭支持中华环保联合会对江阴企 业开展的环境诉讼、无锡市政府尝试 购买环保组织的公益服务等。 该阶段从地方到中央已经建立 了一整套较为高效的紧密协作机制。 在省市层面成立了相应的协调组织， 治理力量和手段更加灵活和创新，网 络间的密度和行动逻辑也更清晰。 治 理的核心仍然是围绕太湖治理项目 群的手段开展的， 外部 NGO 的力量 发展仍然面临种种限制和不足。 4.各阶段的治理组织模式比较 对三个阶段的行动者网络核心、 治理力量和手段、利益相关者内容、网 络特点进行比较，结果如表 1 所示。 太湖治理的行动者网络，呈现出 三个重要趋势： ①水污染治理行动从分散走向 联合（资源的统一协调，包 括 跨 学 科 联合、跨界协商治理）。 在蓝藻暴发以 后， 行政高层已经开始紧密互动，在 政策资源和信息资源上以统一调度、 召开联席会等形式落实太湖水污染 治 理 目 标；农 林 渔 业、生 态、水 利、环 保等学科开始交流合作，进行跨学科 合 作 参 与； 跨 界 的 协 商 已 经 成 为 常 态，地市与地市、跨省、跨部门合作在 蓝藻治理中已经十分常见。 ②水污染治理的行政力量主导 格局正在改变。 太湖治理逐步形成了 行 政 为 主 ，科 学 界 、司 法 界 、公 众 力 量 参 与 的 格 局。 利 益 相 关 者 的 环 境 权 利 日 益 觉 醒， 社 会 也 意 识 到 了 网 水资源管理 35
水资源管理 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 表1太湖水污染治理各个阶段行动者网络关系比较 不同阶段 网络核心 治理力量和手段 关键行动者 者行动网络特点 200年以前零点行动行政力量行政指令为主 政府、点源污染企业为主 单一行动或项目导向 2000-2007年“十五”规划行政力量,行政和市场相结合水利、农业和环保等职能部门,企业、农户、渔民职能部门项目群导向 2008年至今流域综合治理 行政牵头,多方协商参与;市 政府、企业、公众,第三方组织,科学机构 跨职能部门项目群联合 场、行政、立法、司法 中央政府 理问题。在太湖治理的初期,河湖的 洪涝治理是一个基本的公共品,行政 地方政府 垂直治理 项目治理 利益相关者 力量发挥主导作用,治理资源围绕工 利益相关者 治理 程项目进行配置。由于我国在5000 过去 年的历史中已经积累了大量的洪涝 现在 将来 治理经验,对河湖的洪涝规律认知相 图1中国流域治理模式的发展路径 对清晰,因此洪涝治理主要依赖政府 水利部门和水利学科的知识,治理模 络外部力量对推动流域综合治理的接近或超过50%的投资支出。此时,式比较单一,治理周期及成效维持时 工程项目是治理的主要手段,治理资间较短。在2000年以后,由于水环境 ③水污染治理思路从短期项E 以工程项目的形式进行配置。此阶问题日益凸显,开始出现水质型水资 治理转变到长期项目群治理思路。在段的参与主体重要性呈现出中间大、源短缺问题,各职能部门紧急行动 项目群的长期治理思想和资源配置两头小的钻石模型。最后,随着流域取治理工程项目群的方式进行治 杠杆的指导下,将有效促进行政区域综合治理的开展和对水资源认识的理。供水安全保障作为一个准公共 之间的合作、不同学科之间的合作和不断提升,利益相关者开始积极活跃品,需要行政力量和市场力量的协 不同利益相关者之间的合作 在流域的综合治理当中。流域污染治同,才能在资源有限的情况下可持续 然而,目前太湖仍然缺乏强有力理的信息来源、资源配置和决策必然地进行供给。治理实践中出现了财政 的、开放的、常设的决策、执行和独立依赖于社会各种利益相关者的共同补偿、水资源交易等市场机制。从资 评价等关键机枃,未来仍然不能适应参与和协调行动,如此才能有效控制源配置的角度看供水安全,其管理的 太湖治理过程中的复杂性问题,也难和治理流域污染 复杂程度和不确定性相对较低。当蓝 以进一步破除地区及职能利益的隔 这三个阶段的行动网络的组织藻暴发威胁到供水的刚性需求时 阂,不能有效实现利益主体和多学科结构演变是一脉相承的。世界上多数人们就需要同时协调供水安全和污 的交融 取得流域治理成功的案例也表明,扩染防治导致的利益分配问题。水污 二、太湖治理网络结构重大参与流域治理的行动网络范图,吸治理面临众多利益主体的利益调 收更多的利益相关者参与治理,对于节问题,主观上需要政府行政干预 构及建议 维护网络的良性循环和持续发展有和提供制度安排,客观上需要考虑 L太湖治理参与主体结构变迁重要意义。因此在未来的流域治理生态系统破坏和资源退化的复杂性 综观我国的流域及太湖治理历中,将出现越来越多的利益相关者参问题,从而在管理上导致很大的不 程发现,水污染治理呈现出从倒金字与太湖治理的趋势。 确定性问题。此时,流域社会需要在 塔到正梯形的结构转变,如图1所 2不同阶段的治理内容及管理跨学科的基础上联合多利益主体采 示。首先,太湖水污染治理伊始从属特征 取基于适应性管理的流域综合管理 于洪涝治理,中央负担了大部分的任 从流域治理的行动者网络分析模式。整个流域治理模式的变迁路径 务和集中了大多数的权力。其次,随来看,太湖治理模式是一个不断丰富如图2所示。 着社会发展导致污染加重,中央政府和创新的过程。太湖流域面临的问题 3未来太湖治理的行动者网络 始将部分太湖治理责任转由地方愈来愈复杂,利益参与主体越来越重构及政策建议 政府承担,特别是对水污染治理相关多,行动网络日益庞杂,也面临着更 跨学科和多功能的多项目群是 项目的投资比例上,地方政府占据了大的复杂性和更多的不确定性的治目前太湖治理的重要手段,它不仅是 水 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
水 CHINA WATER RESOURCES 2012.19 络外部力量对推动流域综合治理的 重要性。 ③水污染治理思路从短期项目 治理转变到长期项目群治理思路。 在 项目群的长期治理思想和资源配置 杠杆的指导下，将有效促进行政区域 之间的合作、不同学科之间的合作和 不同利益相关者之间的合作。 然而，目前太湖仍然缺乏强有力 的、开放的、常设的决策、执行和独立 评价等关键机构，未来仍然不能适应 太湖治理过程中的复杂性问题，也难 以进一步破除地区及职能利益的隔 阂，不能有效实现利益主体和多学科 的交融。 二、太湖治理网络结构重 构及建议 1.太湖治理参与主体结构变迁 综观我国的流域及太湖治理历 程发现，水污染治理呈现出从倒金字 塔 到 正 梯 形 的 结 构 转 变， 如 图 1 所 示。 首先，太湖水污染治理伊始从属 于洪涝治理，中央负担了大部分的任 务和集中了大多数的权力。 其次，随 着社会发展导致污染加重，中央政府 开始将部分太湖治理责任转由地方 政府承担，特别是对水污染治理相关 项目的投资比例上，地方政府占据了 接近或超过 50%的投资支出。 此时， 工程项目是治理的主要手段，治理资 源以工程项目的形式进行配置。 此阶 段的参与主体重要性呈现出中间大、 两头小的钻石模型。 最后，随着流域 综合治理的开展和对水资源认识 的 不断提升，利益相关者开始积极活跃 在流域的综合治理当中。 流域污染治 理的信息来源、资源配置和决策必然 依赖于社会各种利益相关者的共 同 参与和协调行动，如此才能有效控制 和治理流域污染。 这三个阶段的行动网络的组织 结构演变是一脉相承的。 世界上多数 取得流域治理成功的案例也表明，扩 大参与流域治理的行动网络范围，吸 收更多的利益相关者参与治理，对于 维护网络的良性循环和持续发展 有 重 要 意 义。 因 此 在 未 来 的 流 域 治 理 中，将出现越来越多的利益相关者参 与太湖治理的趋势。 2.不同阶段的治理内容及管理 特征 从流域治理的行动者网络分析 来看，太湖治理模式是一个不断丰富 和创新的过程。 太湖流域面临的问题 愈 来 愈 复 杂， 利 益 参 与 主 体 越 来 越 多，行 动 网 络 日 益 庞 杂，也 面 临 着 更 大的复杂性和更多的不确定性的治 理问题。 在太湖治理的初期，河湖的 洪涝治理是一个基本的公共品，行政 力量发挥主导作用，治理资源围绕工 程项目进行配置。 由于我国在 5 000 年的历史中已经积累了大量的洪涝 治理经验，对河湖的洪涝规律认知相 对清晰，因此洪涝治理主要依赖政府 水利部门和水利学科的知识，治理模 式比较单一，治理周期及成效维持时 间较短。 在 2000 年以后，由于水环境 问题日益凸显，开始出现水质型水资 源短缺问题， 各职能部门紧急行动， 采取治理工程项目群的方式进行治 理。 供水安全保障作为一个准公共 品， 需 要 行 政 力 量 和 市 场 力 量 的 协 同，才能在资源有限的情况下可持续 地进行供给。 治理实践中出现了财政 补偿、水资源交易等市场机制。 从资 源配置的角度看供水安全，其管理的 复杂程度和不确定性相对较低。 当蓝 藻暴发威胁到供水的刚 性需求时 ， 人们就需要同时协调供水安全和污 染防治导致的利益分配问题。 水 污 染治理面临众多利益主体的利益调 节 问 题， 主 观 上 需 要 政 府 行 政 干 预 和提供制度安排， 客 观 上 需 要 考 虑 生态系统破坏和资源退化的复杂性 问 题， 从而在管理上导致很大的不 确定性问题。 此时，流域社会需要在 跨学科的基础上联合多利益主体采 取基于适应性管理的流域综合管理 模式。 整个流域治理模式的变迁路径 如图 2 所示。 3.未来太湖治理的行动者网络 重构及政策建议 跨学科和多功能的多项目群是 目前太湖治理的重要手段，它不仅是 表 1 太湖水污染治理各个阶段行动者网络关系比较 不同阶段 网络核心 治理力量和手段 关键行动者 行动网络特点 2000 年以前 零点行动 行政力量，行政指令为主 政府、点源污染企业为主 单一行动或项目导向 2000—2007 年 “十五”规划 行政力量，行政和市场相结合 水利、农业和环保等职能部门，企业、农户、渔民 职能部门项目群导向 2008 年至今 流域综合治理 行 政 牵 头， 多 方 协 商 参 与；市 场、行政、立法、司法 政府、企业、公众，第三方组织，科学机构 跨职能部门项目群联合 水资源管理 36
水资源管理 2012.19中国水利 格局不会发生改变,行动者网络依然 要依靠政府行政资源和力量而发挥 不确定性 供水安全 作用。因此,在未来太湖治理的组织 综合治理 洪涝 问题 域适应性管理 网络设计中,应积极鼓励其他利益 问题 多项目群 项目群行政+市场+协商机制相关者参与到项目群的决策、管理 多学科合作机制 和评价过程中,并优化立法和司法 项目群 理 公众参与和舆论监督、市场机制(环 项目组合 行政+市场+协商机制 保部门的排污权市场)等利益相关 单项目 水资源综合管理 者行动途径以提升太湖治理效率 区域行政管理行政+市场机制 近期太湖治理的行动者网络模式重 行政机制 构如图3所示。 利益相关者数量 未来太湖治理将面临更多的不 图2河湖治理模式变迁示意图 确定性,如太湖底泥处理、湖泛等技 术问题,也包括产业结构调整、农业 国际治理 面源污染截控等社会问题。对于太湖 中央政府 政策、资金、组织、监督等 治理边界 治理过程中所面临的问题,往往由于 缺乏经验或认知不清,而无法一次形 i 战略:长期及五年规划 成有效的对策和措施。同时,由于这 项目治理边界 些问题的处理涉及众多的利益调整 和广泛的信息收集,所以必然要求太 湖治理的行动网络有一个总体战略 方 指导和资源配置,也需要一个常设的 供水工程 信息流决策机构和执行机构来协调和包容 各种利益相关者的行动和价值冲突, 并能够融合跨学科领域对治理问题 项目管理边 的认知和探索,以及需要一个独立的 民、工商企业、农户、渔户 评估人来客观评价太湖治理的效率 和效果。如此,未来应形成一个如图4 图3基于项目群治理的近期行动者网络重构 所示的太湖未来行动者网络基础上 的流域综合管理(IRBM)结构 政策、资金、组织、监管 []太湖流域管理局.太湖流域等省界 中央政府 x战略:长期规划和五年计划 水体水資源质量通报[R]2012 独立评估第三方 2]国务院.太湖流域水污染综合治理 常设流域治理执行机构 地方政府间委员会 方案[R]008 3]李强,等中国水问题——水资源与 技术咨询委员会 决策支持 信息库 水管理的社会学研究围北京:中国人 项目群治理 民大学出版社,2005 利益相关者委员会 适应性 4]潘孝斌,潘纯纯跨界水污染治理研 管理 究——以太湖水污染治理为例改革 图4太湖未来行动者网络基础上的|RBM结构 与开放,2008(12) 打破行政区域隔阂和学科隔阂的初程项目进行配置,而项目群的配置方5陆益龙.流动产权的界定一一水资 手段,也是我国河湖治理主要依赖式将促使地方政府和职能部门开始源保护的社会理论[北京:中国人民 政府行政机制配置资源的必然选择。统筹考虑流域治理措施的有效性和大学出版社,2004 当前太湖治理资源仍然主要围绕工系统性。太湖治理中行政力量为主的 责任编辑韦凤年 7水 91994-2013ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
水 2012.19 中国水利 打破行政区域隔阂和学科隔阂的初 始手段，也是我国河湖治理主要依赖 政府行政机制配置资源的必然选择。 当前太湖治理资源仍然主要围绕工 程项目进行配置，而项目群的配置方 式将促使地方政府和职能部门开 始 统筹考虑流域治理措施的有效性和 系统性。 太湖治理中行政力量为主的 格局不会发生改变，行动者网络依然 要 依 靠 政 府 行政 资 源 和 力 量 而 发 挥 作用。 因此，在未来太湖治理的组织 网 络 设 计 中， 应 积 极 鼓 励 其 他 利 益 相关者参与到项目群的决策、 管 理 和 评 价 过 程 中，并优化立法和司法、 公众参与和舆论监督、市 场 机 制（环 保 部 门 的 排 污 权 市 场） 等 利 益 相 关 者行动途径以提升太湖治理 效 率 。 近 期 太 湖 治 理 的 行 动 者 网 络模式重 构如图 3 所示。 未来太湖治理将面临更多的不 确 定 性，如 太 湖 底 泥 处 理、湖 泛 等 技 术 问 题，也包括产业结构调整、农 业 面源污染截控等社会问题。 对于太湖 治理过程中所面临的问题，往往由于 缺乏经验或认知不清，而无法一次形 成有效的对策和措施。 同时，由于这 些问题的处理，涉及众多的利益调整 和广泛的信息收集，所以必然要求太 湖治理的行动网络有一个总体战略 指导和资源配置，也需要一个常设的 决策机构和执行机构来协调和包容 各种利益相关者的行动和价值冲突， 并能够融合跨学科领域对治理问题 的认知和探索，以及需要一个独立的 评估人来客观评价太湖治理的效率 和效果。 如此，未来应形成一个如图 4 所示的太湖未来行动者网络基础上 的流域综合管理（IRBM）结构。 ■ 参考文献： [1] 太湖流域管理局. 太湖流域等省界 水体水资源质量通报[R].2012. [2] 国务院. 太湖流域水污染综合治理 方案[R].2008. [3] 李强，等.中国水问题——水资源与 水管理的社会学研究[M].北京：中国人 民大学出版社，2005. [4] 潘孝斌，潘纯纯.跨界水污染治理研 究——以太湖水污染治理为例[J].改革 与开放，2008（12）. [5] 陆益龙. 流动产权的界定——水资 源保护的社会理论[M].北京：中国人民 大学出版社，2004. 责任编辑 韦凤年 图 3 基于项目群治理的近期行动者网络重构 其他相关者 项目管理边界 市民、工商企业、农户、渔户…… 地 方 政 府 治 理 项目治理边界 政策、资金、组织、监督等 战略：长期及五年规划 合 作 国际治理 中央政府 治理边界 利益相关者数量 水资源管理 信息流 …… 37
