协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供 技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清嘶地向分析者阐明他欲 达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后 的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析 技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案 选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。 二、澄清和确定政策目标的困难 目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困 难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。 1.价值因素 特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过 程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成 员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理 道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起者举足轻重的作 用。 在“限制农民工进城”这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼 换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见， 此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响 着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益 冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对 政策目标的影响力由此可见一斑。 2.政泊因素 政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个 人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时， 利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段 时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且 涉及全局时，才被重视”，“例如从1994年开始的棉花流通体制改革和从1998年开始的粮食 流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的 价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后， 是这个国有部门利益集团”堡 3.目标的多重性及冲突 政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标 可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的：在横向上则是多方面的。在政策目标系统中 主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起， 这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 从2年年10月2.11 协助决策者在规划方案之前澄清并最终确定解决政策问题的目标。决策者在要求分析者提供 技术支持之前，自己必须对政策目标有一定的初步构想，并尽可能清晰地向分析者阐明他欲 达到的目标。从某个角度看，决策者规划其目标的过程也是其酝酿行动的过程。为了使其后 的行动方案“弹无虚发”，更具合理性和有效性，分析者必须通过多种途径借助科学的分析 技术并充分考虑现实因素来完成澄清及确定政策目标的任务，唯其如此才能确保随后的方案 选择、结果预测、方案评估等各步骤具有现实意义。 二、澄清和确定政策目标的困难 目标确定在政策分析中占据着不可或缺的重要地位，但实际操作难度却十分大。这些困 难源于目标所蕴含的价值因素、决策者的政治顾虑和目标的多重性及冲突等三方面。 1． 价值因素 特定的价值判断是确定政策目标的前提条件，这种内在的价值判断使认定政策目标的过 程带有强烈的主观色彩。政策目标到底为何物，这取决于社会群体及社会成 员个人的价值观，具体来说取决于群体及个人在社会中的经济和政治地位、相关利益、伦理 道德、传统与历史等因素，特别是政策制定者的价值观在政策目标确定中起着举足轻重的作 用。 在“限制农民工进城”①这一事例中，某些地方政府在当前民工进城高峰期施行“腾笼 换鸟”的政策，限制农民工就业，试图以此缓解城镇下岗工人再就业带来的压力。显而易见， 此类政策带有一定的身份歧视的烙印。长期以来，城乡二元结构的分割状态潜移默化地影响 着人们的思想，认为城乡有别、工农有异的人并非少数。一些城镇领导者的等级观念在利益 冲突之时便显露无遗，在几种利益相较之下，“丢卒保车”是他们的第一选择。价值因素对 政策目标的影响力由此可见一斑。 2． 政治因素 政治因素是造成政策目标确定困难的原因之一。政策目标是公共政治过程的产物，非个 人拍板的结果。因此，决策者从政治的角度出发，常常故意把目标弄得模糊不清。与此同时， 利益集团对决策所施加的影响也增加了目标确定的难度。经济学者盛洪认为“在相当长一段 时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且 涉及全局时，才被重视”，“例如从 1994 年开始的棉花流通体制改革和从 1998 年开始的粮食 流通体制改革，实质上是将棉花和粮食交易重新由政府及其企业垄断，并由政府规定粮棉的 价格。推出这种政策的动机，是为了弥补国有粮食收购部门和供销社系统的亏损。在这背后， 是这个国有部门利益集团”②。 3．目标的多重性及冲突 政策目标的多重性及冲突是导致目标确定困难的一个不可忽视的因素。现实的政策目标 可能是一个多重的系统：在纵向上是多层次的；在横向上则是多方面的。在政策目标系统中， 主要目标和次要目标、长期目标和短期目标、定性目标和定量目标错综复杂地交织在一起， 这使得确定目标变得困难重重。例如在农村土地征用问题上，就牵涉到发给农民合理的土地 ① 《人民日报》2003 年 3 月 4 日第 15 版。 ② www.china-review.com /学者社区/盛洪 2002 年 10 月 21 日