县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系,也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候,我们也必须讨论这一层面。改革前,县乡关系非常简单,乡一切 听命于县,毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面:(参见李学举、干振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社194年6月,P39-44) #上级垂直机构对乡镇下伸的增长 #简政放权 (2)压力型体制 项由海内外学者联合完成的研究指出:今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种压力型体制通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达,从县、乡(镇),再到 村,村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样,县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”,形成县委(县政府)乡(镇)党委(政府)村党支书(村长)连坐制。[3}压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制,正是 这种体制的存在,排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法,虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级,但县政权建设取实,乡政权建设取虚, 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理,这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因 根据这种“县政权建设取实,乡政权建设取虚”的地方政权建设原理,县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构,通常说,除县委外,县政权机构有五大班子, 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外,其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团,但没有乡人大常委 会类似的常设机构,也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组),法院和检察院机构只设 置到县级,县以下虽然有人民法院,但它只代表基层人民法院,人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说,乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且,即使是乡政府,也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等,在人员配备上是 人和一人数职。 在职权上,《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权15项,县 级政府职权10项,而乡镇人大职权只有13项,乡镇政府职权只有7项。如果细数这些职权 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”,而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项 在政府职权方面,县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等16项 职权,而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等11项职权。 即使如此,由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出:“乡镇政权名为一级政权,实际上是一个空架子,根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业,缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前,全市28个乡镇、办事处,除了正副乡长外, 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。…-通过(县级)分支机构,瓜 分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇必要的自主权,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。[4县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系，也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候，我们也必须讨论这一层面。改革前，县乡关系非常简单，乡一切 听命于县，毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面：（参见李学举、王振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P39－44） ＃ 上级垂直机构对乡镇下伸的增长 ＃ 简政放权 （2）压力型体制 一项由海内外学者联合完成的研究指出：今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种“压力型体制”通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡(镇)，再到 村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”，形成县委(县政府)—乡(镇)党委(政府)—村党支书(村长)连坐制。[3]“压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制，正是 这种体制的存在，排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法，虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但县政权建设取实，乡政权建设取虚， 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理，这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因。 根据这种“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的地方政权建设原理，县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构，通常说，除县委外，县政权机构有五大班子， 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外，其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团，但没有乡人大常委 会类似的常设机构，也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组)，法院和检察院机构只设 置到县级，县以下虽然有人民法院，但它只代表基层人民法院，人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说，乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且，即使是乡政府，也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等，在人员配备上是一职一 人和一人数职。 在职权上，《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权 15 项，县 级政府职权 10 项，而乡镇人大职权只有 13 项，乡镇政府职权只有 7 项。如果细数这些职权， 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”，而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项； 在政府职权方面，县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等 16 项 职权，而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等 11 项职权。 即使如此，由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出：“乡镇政权名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业，缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前，全市 28 个乡镇、办事处，除了正副乡长外， 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。……通过(县级)分支机构，瓜 分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。”[4]