县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实,乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状,可以说这是1949年以来,政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先,建国以后,出于稳定政权和动员民众的需要,政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村,但是,出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑,必须适可而止。在 某种程度上,当前,政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制,在乡镇 一级最小化控制的原理 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐:根据1989年抽样调査,目前全国乡镇人员大体为350万。按照中央编制委员会提供统 计数字是:中国乡镇基层组织的总数为54681个。[5如果这些国家公务员每人行政开支5000 元,则国家要负担175亿。事实上,目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度 这意味着,即使乡镇人员已经达到350万,仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实,则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的350万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员,意味着国家要多增加财政负担27亿。 (事实上,出于控制农民的需要,越是农村基层,需要的政府官员应当越多,河南开封的 个五万人出头的城头镇,吃乡财政饭的将近600人。[6这样一笔巨大的财政负担是任何 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑,可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约74万村委会改为村政府,按照每村5名政府公务人员计算,(如何想象5人组成一级政 府?)全国至少需要370万政府公务员,如人均行政开支4000元计算,需要158亿,是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是:不仅可以推进乡村的民主自治, 而且还可以至少减少158亿的财政负担 尽管县政权建设取实,乡政权建设取虚,但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级,借助村支书这一制度安排,政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制,在村以上农村单位,乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说,一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战,他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫,这种时候,乡镇干部就会为村支书撑腰,如果乡镇政府解决不了,县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 (一)乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定,实际上乡村的权力结构并非如此“单纯” 般而言,真正掌握村庄一级权力的是党组织,村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织,即党支部、村民委员会和集体经济组织(村经济合作总 社或其它名称),这三个组织的人员上往往是交叉的,村委会主任及副主任经常(不绝对) 是党支部成员(副书记),而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长(也不绝对)。在绝大 部分的村庄中,村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的,这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992年我们在苏南的调查时问了一个问题:在你们村,重大事情谁说 了算,90%以上的人回答,书记说了算 在苏南,镇管干部有四个人:党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的,而其余干部的工资,则以书记为标准,规定为书记 收入的70%-90%。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样,重大的决策均是由党委决定的,通常的做法是召开党政联席会议 所谓党的领导,在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次,党委书记主持县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实，乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状，可以说这是 1949 年以来，政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先，建国以后，出于稳定政权和动员民众的需要，政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村，但是，出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑，必须适可而止。在 某种程度上，当前，政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制，在乡镇 一级最小化控制的原理。 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐：根据 1989 年抽样调查，目前全国乡镇人员大体为 350 万。按照中央编制委员会提供统 计数字是：中国乡镇基层组织的总数为 54681 个。[5]如果这些国家公务员每人行政开支 5000 元，则国家要负担 175 亿。事实上，目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度， 这意味着，即使乡镇人员已经达到 350 万，仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实，则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的 350 万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员，意味着国家要多增加财政负担2.7亿。 (事实上，出于控制农民的需要，越是农村基层，需要的政府官员应当越多，河南开封的一 个五万人出头的城头镇，吃乡财政饭的将近 600 人。[6]这样一笔巨大的财政负担是任何一 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑，可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约 74 万村委会改为村政府，按照每村 5 名政府公务人员计算，(如何想象 5 人组成一级政 府?)全国至少需要 370 万政府公务员，如人均行政开支 4000 元计算，需要 158 亿，是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是：不仅可以推进乡村的民主自治， 而且还可以至少减少 158 亿的财政负担。 尽管县政权建设取实，乡政权建设取虚，但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级，借助村支书这一制度安排，政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制，在村以上农村单位，乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说，一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战，他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫，这种时候，乡镇干部就会为村支书撑腰，如果乡镇政府解决不了，县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 （一）乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定，实际上乡村的权力结构并非如此“单纯”。 一般而言，真正掌握村庄一级权力的是党组织，村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织，即党支部、村民委员会和集体经济组织（村经济合作总 社或其它名称），这三个组织的人员上往往是交叉的，村委会主任及副主任经常（不绝对） 是党支部成员（副书记），而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长（也不绝对）。在绝大 部分的村庄中，村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的，这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992 年我们在苏南的调查时问了一个问题：在你们村，重大事情谁说 了算，90％以上的人回答，书记说了算。 在苏南，镇管干部有四个人：党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的，而其余干部的工资，则以书记为标准，规定为书记 收入的 70％－90％。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样，重大的决策均是由党委决定的，通常的做法是召开党政联席会议， 所谓党的领导，在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次，党委书记主持