第四讲:农村基层政权组织及其运行 王汉生 关于传统农村基层政权的研究 中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者猎足。他们分别从历史学、社会学、政 治学等角度进行观察,其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源,以及国家(或历史中的“帝 国”)政权的进入(在农村建立统一管制秩序)同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双 轨政治”(费孝通,1947),“士绅操纵”(孔飞力,198σ0)、“经纪体制”(杜赞奇,中译本195) 1、士绅操纵(参见农村研究1) 孔飞力提出,中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基,这就是由名流(或称“士 绅”)操纵的政治生活。名流具有双重身份:社会领导阶层和国家官僚集团,其中没有官职 的生活于家乡社会,凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充 国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作,使得政权建立在这个集团政治 哲学的基础之上,并反映他们的利益。但是在咸丰朝之后的若干年里,这一社会基础受到削 弱。传统名流在20世纪开始解体,原因是现代化造就了新的城市名流,他们很难与中国农 村的利害产生一致联系(孔飞力,1980,中译本237页),后来农村士绅开始向城市社会 单向流动,从而在整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱冥、陶行知等学 者都观察到了这一现象 2、双轨政治 在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中,费孝通提出了“双轨政治”的概括。 他认为,在乡土中国的国家与社会中,“皇权”是一轨,代表“霸道”,“绅权”是一轨,代 表“王道”。乡绅是有独立人格的,是国家霸道侵入基层社会的防线,也是基层社会活力的 保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。(费,1948《乡土重建》上海观察社) 胡庆钧认为由于政府权力难以达到基层,地方权威实际存在于士绅们的手中,通过对上 级政府委派的公务及其它地方事务的控制。(费孝通、吴晗编《皇权与绅权。绅权的本质》 天津人民出版社,1988)。 孙立平认为,士绅在分散的经济社会结构与集权性政权之间建立了一条使两者能有机联 系起来的纽带,国家政权通过士绅的作用将自己渗透能力深入到基层社会,并且士绅在官府 与民众之间建立了一种缓冲,从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中 只形成两对直接关系,即国家对士绅、士绅对民众,而民众对国家的关系则由于士绅的作用 而被隔断了。”(孙立平《中国传统社会中贵族与士绅力量的消长及其对社会结构的影响》, 天津社会科学,1992年第四期) 3、经纪体制 杜赞奇在对近代中国农村进行分析时,讨论了国家政权向基层社会扩张的问题,建议用 “经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晩清中国 国家和农民的关系。他认为,在二十世纪上半期的乡村中国,一个值得注意的历史进程,即 “国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制”。而这一进程是靠复制或扩大旧有的
第四讲：农村基层政权组织及其运行 王汉生 一、关于传统农村基层政权的研究 中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者猎足。他们分别从历史学、社会学、政 治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家（或历史中的“帝 国”）政权的进入（在农村建立统一管制秩序）同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双 轨政治”（费孝通，1947），“士绅操纵”（孔飞力，1980）、“经纪体制”（杜赞奇，中译本 1995） 等。 1、士绅操纵（参见农村研究 1） 孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流（或称“士 绅”）操纵的政治生活。名流具有双重身份：社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职 的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充 国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治 哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰朝之后的若干年里，这一社会基础受到削 弱。传统名流在 20 世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农 村的利害产生一致联系（孔飞力，1980，中译本 237 页） ，后来农村士绅开始向城市社会 单向流动， 从而在 整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱冥、 陶行知等学 者都观察到了这一现象。 2、双轨政治 在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中，费孝通提出了“双轨政治”的概括。 他认为，在乡土中国的国家与社会中，“皇权”是一轨，代表“霸道”，“绅权”是一轨，代 表“王道”。乡绅是有独立人格的，是国家霸道侵入基层社会的防线，也是基层社会活力的 保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。（费，1948《乡土重建》上海观察社） 胡庆钧认为由于政府权力难以达到基层，地方权威实际存在于士绅们的手中，通过对上 级政府委派的公务及其它地方事务的控制。（费孝通、吴晗编《皇权与绅权。绅权的本质》 天津人民出版社，1988）。 孙立平认为，士绅在分散的经济社会结构与集权性政权之间建立了一条使两者能有机联 系起来的纽带，国家政权通过士绅的作用将自己渗透能力深入到基层社会，并且士绅在官府 与民众之间建立了一种缓冲，从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中 只形成两对直接关系，即国家对士绅、士绅对民众，而民众对国家的关系则由于士绅的作用 而被隔断了。”（孙立平《中国传统社会中贵族与士绅力量的消长及其对社会结构的影响》， 天津社会科学，1992 年第四期） 3、经纪体制 杜赞奇在对近代中国农村进行分析时，讨论了国家政权向基层社会扩张的问题，建议用 “经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晚清中国 国家和农民的关系。他认为，在二十世纪上半期的乡村中国，一个值得注意的历史进程，即 “国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制”。而这一进程是靠复制或扩大旧有的
国家与社会关系实现的:在乡村中国,知县(代表国家)如果要有效地控制那么多的农民 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务,役吏和地方 就成了经纪人,他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间 起到协调作用,它可能是保护性的,也可能是掠夺性的,其角色据组成成分和利益关系而定 (杜赞奇,1995)。 萧凤霞( Helen siu)则认为,在中国农村。文化和政治肩客建立了中央政府与地方社 会之间的联结,而这种联结依赖于三个紧密相连的因素:第一,由意识形态和组织所揭示的 国家权力的本质;第二,农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系;第三,地方领导人 在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。在对珠江三角洲的分析中,她认 为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介,来调和国家与农民之间的冲突。她 的研究动态地描述了农民原有的那个社会何以消解、国家权力何以步步渗入的过程(萧,1989 <Agents and Victirs in Soush China) Yele university press 4、保甲制 另一种研究是有关“保甲制”的。这种意见认为,士绅“官僚化( Zhang Zhongli,1955)” 机制的失效,使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。 保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸,把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户 门口。由于保甲的主要任务是税收和治安,它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛 盾,它代表国家意志的强行进入,人为地破坏了原本完整的社区单位,结果是中央的政令容 易下达了,可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行,矛盾增多,基层行政效率 反而低下。这些问题的起因,基本上在于保甲是中央政令的执行机关,而非自治团体,因而 它堵住了自下而上的政治轨道,形成了基层“单轨政治”的局面(费孝通,1947《皇权与绅 权》上海观察社)。也有学者认为,保甲制事实上并没有想象中的成功:虽然国家把权力延 伸进村,但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器,保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝 中“左右为难的牺牲品”,他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作(胡庆钧,1949:黄 宗智,1986) 无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制,它们所针对的都是国家 和基层的有效联系问题。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了,费孝通的“单轨政 治”,说明了只有行政管制、而无民意吸纳的不健全。没有这两方面在基层政权中的相互包 容,基层政权难以有稳固的社会基础 1949年以来中国农村政治体制的演变 本部分可参考(参见吴怀连著《农村社会学》P279-298页)及北京农业大学《乡村组 织制度课题组》著“乡村组织制度研究”1990南宁4月15日,其中“现代中国的乡村组织” 较详细讨论了过程。 1、第一阶段:1949-1958(建立与巩固基层政权阶段 这一时期乡村权力结构划分为区、乡(镇)、村三级。村级政治组织除共产党支部外, 就是村长。在1953年之前,行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选 后,村长由村民选举,乡政府任命。此外,村内还有一些经济组织存在,如互助组、初级农 业生产合作社,1956年以后,又普遍成立了高级社,它们都要接受党支部书记和村长的领
国家与社会关系实现的：在乡村中国，知县（代表国家）如果要有效地控制那么多的农民， 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务，役吏和地方 就成了经纪人，他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间 起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定 （杜赞奇，1995）。 萧凤霞（Helen Siu）则认为，在中国农村。文化和政治肩客建立了中央政府与地方社 会之间的联结，而这种联结依赖于三个紧密相连的因素：第一，由意识形态和组织所揭示的 国家权力的本质；第二，农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系；第三，地方领导人 在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。在对珠江三角洲的分析中，她认 为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介，来调和国家与农民之间的冲突。她 的研究动态地描述了农民原有的那个社会何以消解、国家权力何以步步渗入的过程（萧，1989 《Agents and Victirs in Soush China》Yele university Press） 4、保甲制 另一种研究是有关“保甲制”的。这种意见认为，士绅“官僚化（Zhang Zhongli,1955）” 机制的失效 ，使得 20 世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。 保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户 门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛 盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位，结果是中央的政令容 易下达了，可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率 反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而 它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面（费孝通，1947《皇权与绅 权》上海观察社）。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功：虽然国家把权力延 伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝 中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作（胡庆钧，1949；黄 宗智，1986）。 无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家 和基层的有效联系问题。这就回到了费孝通 40 年代提出的问题上 来了，费孝通的“单轨政 治”，说明了只有行政管制、而无民意吸纳的不健全。没有这两方面在基层政权中的相互包 容，基层政权难以有稳固的社会基础。 二、1949 年以来中国农村政治体制的演变 本部分可参考（参见吴怀连著《农村社会学》P279－298 页）及北京农业大学《乡村组 织制度课题组》著“乡村组织制度研究”1990 南宁 4 月 15 日，其中“现代中国的乡村组织” 较详细讨论了过程。 1、第一阶段：1949－1958（建立与巩固基层政权阶段） 这一时期乡村权力结构划分为区、乡（镇）、村三级。村级政治组织除共产党支部外， 就是村长。在 1953 年之前，行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953 年实行“普选” 后，村长由村民选举，乡政府任命。此外，村内还有一些经济组织存在，如互助组、初级农 业生产合作社，1956 年以后，又普遍成立了高级社，它们都要接受党支部书记和村长的领 导
2、第二阶段:1958-1982年12月 1958年全国的大跃进和人民公社运动,改变了农村原有的政治结构。在“一大二公” 的口号下,全国绝大多数地区以“区为单位,、少数地区以乡镇为单位,组建了人民公社 大有两个含义,一是规模大,二是综合性强,公社既是经济组织、也是政权组织、同时还是 农村社会生活的基本单位。公是指。。。。人民公社的基本特征是:党政合一、政社合一、 级所有。所谓三级所有,指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有,这一生产资料 的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的,而生产大队干部,名义 上是社员代表会选举的,实际上则是由公社党委任命的,生产队干部则由大队支部决定,社 员举手通过 应当指出的是,1966年文化大革命开始后,上述政治体制虽然没有根本的变化,但与 当时的政治背景一致,生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委 员会”。“四人帮”垮台后,1978年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》, 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。 3、第三阶段:1982 1978年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化,1982年第五届全 国人民代表大会修改宪法,确立恢复乡镇建制和建立村民委员会,人民公社体制解体。新修 改的宪法第111条规定了农村政治体制改革的基本方向:改变农村“政社合一”体制。重新 设立乡镇政府,建立基层群众自治组织一一村民委员会。该年10月中央政府颁布的《关于 实行政社分开建立乡政府的通知》宣布,以“乡镇人民政府一一村民委员会一一村民小组” 取代过去的“人民公社一一生产大队一一生产小队”。到1985年2月,全国撤销人民公社, 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计,1982年时全国有人民公社 54352个,到1985年被91138个乡政府所代替,1982年时的719438个生产大队被1985年 时的940617个村民委员会所代替。 1982年后政治体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986年3月中共 中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》,力图推动农村的政治体制 改革向法制化、规范化。1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中 华人民共和国村民委员会组织法》(试行),规定自1986年6月1日起执行。1986年9月一 1992年12月,先后有福建、浙江、甘肃等24个省市、自治区陆续制定了实施办法,从而 确立了我国农村政治体制的基本框架。 三、现阶段基层政权的基本制度框架 1、村民自治的法律体系 《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律,反映 了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律共分为21条,对于村民委员会的性质、地位、 职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进 行了比较规范的规定。《见中国农村村民委员会法律制度》P19 (1)村委会的性质、任务以及它与乡镇政府的关系 按照《村民委员会组织法》的规定,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服 务的群众性组织。” (2)村委会的规模、产生和机构设置 村民委员会主任、副主任、委员,由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安
2、第二阶段：1958－1982 年 12 月 1958 年全国的大跃进和人民公社运动，改变了农村原有的政治结构。在“一大二公” 的口号下，全国绝大多数地区以“区为单位，、少数地区以乡镇为单位，组建了人民公社。 大有两个含义，一是规模大，二是综合性强，公社既是经济组织、也是政权组织、同时还是 农村社会生活的基本单位。公是指。。。。。人民公社的基本特征是：党政合一、政社合一、三 级所有。所谓三级所有，指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有，这一生产资料 的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的，而生产大队干部，名义 上是社员代表会选举的，实际上则是由公社党委任命的，生产队干部则由大队支部决定，社 员举手通过。 应当指出的是，1966 年文化大革命开始后，上述政治体制虽然没有根本的变化，但与 当时的政治背景一致，生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委 员会”。“四人帮”垮台后，1978 年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》， 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。 3、第三阶段：1982－ 1978 年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化，1982 年第五届全 国人民代表大会修改宪法，确立恢复乡镇建制和建立村民委员会，人民公社体制解体。新修 改的宪法第 111 条规定了农村政治体制改革的基本方向：改变农村“政社合一”体制。重新 设立乡镇政府，建立基层群众自治组织－－村民委员会。该年 10 月中央政府颁布的《关于 实行政社分开建立乡政府的通知》宣布，以“乡镇人民政府－－村民委员会－－村民小组” 取代过去的“人民公社－－生产大队－－生产小队”。到 1985 年 2 月，全国撤销人民公社， 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计，1982 年时全国有人民公社 54352 个，到 1985 年被 91138 个乡政府所代替，1982 年时的 719438 个生产大队被 1985 年 时的 940617 个村民委员会所代替。 1982 年后政治体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986 年 3 月中共 中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，力图推动农村的政治体制 改革向法制化、规范化。1987 年 11 月第六届全国人大常委会第 23 次会议审议通过了《中 华人民共和国村民委员会组织法》（试行），规定自 1986 年 6 月 1 日起执行。1986 年 9 月－ 1992 年 12 月，先后有福建、浙江、甘肃等 24 个省市、自治区陆续制定了实施办法，从而 确立了我国农村政治体制的基本框架。 三、现阶段基层政权的基本制度框架 1、村民自治的法律体系 《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律，反映 了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治， 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律共分为 21 条，对于村民委员会的性质、地位、 职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进 行了比较规范的规定。《见中国农村村民委员会法律制度》P19－ （1）村委会的性质、任务以及它与乡镇政府的关系 按照《村民委员会组织法》的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服 务的群众性组织。” （2）村委会的规模、产生和机构设置 村民委员会主任、副主任、委员，由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安
保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维 护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定,村庄应该 是一个社会自治共同体 (3)村民会议和乡规民约 (4)村委会的活动原则和工作方法 《组织法》作为一部全国农村适用的基本法,侧重于规范性、原则性、方向性,它着 重规定的是“可以做什么”,但对“怎样作”则规定不够,各省根据《组织法》的规定:“省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况,制定实施的步骤和 方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。 村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施,主要是由地级市政府、县、 市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的,与此相适应 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基 本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁,在整个 村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民 代表会议规定为主的规定体系;县(市)形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会 议规则,以及村务规范化管理规定为主的规定体系;乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会 工作的规则为主的各种实施细则的体系 村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动,必须依照《组织法》和各种 地方性法规、规定,结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和 制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化,是国家有 关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证,也是广大村民广泛开展自治活动的 基本手段和具体操作性规范。其中,最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。 2、村民选举和村民代表会议 民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容,其中民主选举制度 是基础。 (1)民主选举 #村民委员会的建立与发展《参见中国农村村民委员会换届选举制度》P1-2页;三 个阶段:A、1980-1985村委会的建立阶段;B、制定法律并初步实施法律阶段;C、法制化 制度化阶段 #选举方式(参见上书P33一):A、差额选举与等额选举;B、直接选举与间接选举 C、无记名投票与公开选举 #候选人的产生:A、村民直接提名;B、村民间接提名:C、组织提名;D、混合提 (2)村民代表大会一一民主决策的基础 3、乡镇政权组织 依据宪法的规定,我国农村的基层政权组织是乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府。 这就是说乡镇政府是我国正式权力结构的最末一环。农村政治体制改革,不仅包括村民自治, 同时也包括乡镇政权组织的改制。如前所述,乡镇政权组织改革的基本内容是 (1)党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社,它是政社合一、党政 合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三,即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡 镇政府负责,而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党 政经的分离
保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维 护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定，村庄应该 是一个社会自治共同体。 （3）村民会议和乡规民约 （4）村委会的活动原则和工作方法 《组织法》作为一部全国农村适用的基本法，侧重于规范性、原则性、方向性，它着 重规定的是“可以做什么”，但对“怎样作”则规定不够，各省根据《组织法》的规定：“省、 自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，制定实施的步骤和 方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。 村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施，主要是由地级市政府、县、 市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的，与此相适应， 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基 本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁，在整个 村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民 代表会议规定为主的规定体系；县（市）形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会 议规则，以及村务规范化管理规定为主的规定体系；乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会 工作的规则为主的各种实施细则的体系。 村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动，必须依照《组织法》和各种 地方性法规、规定，结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和 制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化，是国家有 关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证，也是广大村民广泛开展自治活动的 基本手段和具体操作性规范。其中，最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。 2、村民选举和村民代表会议 民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容，其中民主选举制度 是基础。 （1）民主选举 ＃村民委员会的建立与发展《参见中国农村村民委员会换届选举制度》P1－2 页； 三 个阶段：A、1980－1985 村委会的建立阶段；B、制定法律并初步实施法律阶段；C、法制化 制度化阶段。 ＃选举方式 （参见上书 P33－）： A、差额选举与等额选举； B、直接选举与间接选举； C、无记名投票与公开选举 ＃候选人的产生： A、村民直接提名； B、村民间接提名； C、组织提名； D、混合提 名 （2）村民代表大会－－民主决策的基础 3、乡镇政权组织 依据宪法的规定，我国农村的基层政权组织是乡、民族乡、镇人民代表大会和人民政府。 这就是说乡镇政府是我国正式权力结构的最末一环。农村政治体制改革，不仅包括村民自治， 同时也包括乡镇政权组织的改制。如前所述，乡镇政权组织改革的基本内容是： （1）党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社，它是政社合一、党政 合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三，即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡 镇政府负责，而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党 政经的分离
2)民主与法制的恢复与发展,主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上,目前一般 的乡镇并行三大系统:乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会,这三个系统的一把手为正 乡级干部,在许多经济发达的地区,特别是集体经济发达的地区,还有并列的一个经济组织 即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如,在乡镇企业最为发达的苏南 地区,90年代初的乡(镇)领导机构由“四套班子”组成:党委、政府(狭义)、人民代表 大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政 府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡(镇)党委书记任董事 长,乡(镇)长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐,报上级审批冋意后,由董事会聘 任。总经理通常由一名副乡(镇)长担任。 (3)乡、村关系的变化。在人民公社时期,生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚, 是乡镇政府延伸到农村基层的机构,公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关 系 改革后在《组织法》中第三条规定,乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说,他们是指 导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构,它 的性质不是政权组织,也不是行政组织。 (4)乡镇财政的建立 在改革前,人民公社虽然是一级政权组织,但它还不是一个完全意义上的政府,因为它 没有独立的财政,它的经费来源和支出均由县财政拨款,人们形象地把它叫作“吃饭财政”。 (改革前参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社194 年6月,P34)改革后,对于乡镇政府最有意义的事情之一就是乡财政的建立,下面我们会 详细讨论它对乡镇政府行为的意义。 作为国家财政的组成部分,乡镇财政正式建立于人民公社撤消的80年代初期。1983年 中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求, 财政部制定了《乡(镇)财政管理试行办法》,并于1985年正式颁布试行。根据《试行办法》 中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况,制定具体实施办法”的规定, 各地也制定了“试行办法”“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。 在财政部颁布的《试行办法》中指出,乡(镇)财政是国家财政的组成部分,做好乡(镇) 财政工作是乡(镇)政府的重要职能之一,其主要职责范围是: A、认真贯彻执行党和国家的方针、政策,严格遵守国家税收法令和各项财经制度,遵 守财经纪律。 B、负责有关国家预算内收入和支出的组织和管理,负责乡(镇)政府各项预算外资金 和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。 C、协助乡(镇)企业建立和健全各项财务会计制度,研究生财、聚财、用财之道,搞 好经营管理。 D、严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算,报经乡(镇)人民代表 大会审查,并报上一级政府批准 (5)乡镇政府职能和机构迅速增长(参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政杈的 现状与改革》,中国社会出版社1994年6月,P20页),乡镇干部的人员增长迅速(人民公 社时期一个公社编制人员10-16人,现在落实10几人到几十人)成分也变得复杂化(从单 一的国家干部变为国家干部、聘用干部、合同干部、临时聘用干部。 4、县、乡、村、关系——压力型体制 (1)县乡关系改革后的主要变化
（2）民主与法制的恢复与发展，主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上，目前一般 的乡镇并行三大系统：乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会，这三个系统的一把手为正 乡级干部，在许多经济发达的地区，特别是集体经济发达的地区，还有并列的一个经济组织： 即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如，在乡镇企业最为发达的苏南 地区，90 年代初的乡（镇）领导机构由“四套班子”组成：党委、政府（狭义）、人民代表 大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政 府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡（镇）党委书记任董事 长，乡（镇）长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐，报上级审批同意后，由董事会聘 任。总经理通常由一名副乡（镇）长担任。 （3）乡、村关系的变化。在人民公社时期，生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚， 是乡镇政府延伸到农村基层的机构，公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关 系。 改革后在《组织法》中第三条规定，乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助， 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说，他们是指 导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构，它 的性质不是政权组织，也不是行政组织。 （4）乡镇财政的建立 在改革前，人民公社虽然是一级政权组织，但它还不是一个完全意义上的政府，因为它 没有独立的财政，它的经费来源和支出均由县财政拨款，人们形象地把它叫作“吃饭财政”。 （改革前参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P34）改革后，对于乡镇政府最有意义的事情之一就是乡财政的建立，下面我们会 详细讨论它对乡镇政府行为的意义。 作为国家财政的组成部分，乡镇财政正式建立于人民公社撤消的 80 年代初期。1983 年 中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求， 财政部制定了《乡（镇）财政管理试行办法》，并于 1985 年正式颁布试行。根据《试行办法》 中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况，制定具体实施办法”的规定， 各地也制定了“试行办法”、“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。 在财政部颁布的《试行办法》中指出，乡（镇）财政是国家财政的组成部分，做好乡（镇） 财政工作是乡（镇）政府的重要职能之一，其主要职责范围是： A、认真贯彻执行党和国家的方针、政策，严格遵守国家税收法令和各项财经制度，遵 守财经纪律。 B、负责有关国家预算内收入和支出的组织和管理，负责乡（镇）政府各项预算外资金 和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。 C、协助乡（镇）企业建立和健全各项财务会计制度，研究生财、聚财、用财之道，搞 好经营管理。 D、严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算，报经乡（镇）人民代表 大会审查，并报上一级政府批准。 （5）乡镇政府职能和机构迅速增长（参见李学举、王振耀等人编著《中国乡镇政权的 现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P20 页），乡镇干部的人员增长迅速（人民公 社时期一个公社编制人员 10－16 人，现在落实 10 几人到几十人）成分也变得复杂化（从单 一的国家干部变为国家干部、聘用干部、合同干部、临时聘用干部。 4、县、乡、村、关系——压力型体制 （1）县乡关系改革后的主要变化
县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系,也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候,我们也必须讨论这一层面。改革前,县乡关系非常简单,乡一切 听命于县,毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面:(参见李学举、干振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》,中国社会出版社194年6月,P39-44) #上级垂直机构对乡镇下伸的增长 #简政放权 (2)压力型体制 项由海内外学者联合完成的研究指出:今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种压力型体制通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达,从县、乡(镇),再到 村,村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样,县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”,形成县委(县政府)乡(镇)党委(政府)村党支书(村长)连坐制。[3}压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制,正是 这种体制的存在,排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法,虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级,但县政权建设取实,乡政权建设取虚, 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理,这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因 根据这种“县政权建设取实,乡政权建设取虚”的地方政权建设原理,县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构,通常说,除县委外,县政权机构有五大班子, 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外,其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团,但没有乡人大常委 会类似的常设机构,也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组),法院和检察院机构只设 置到县级,县以下虽然有人民法院,但它只代表基层人民法院,人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说,乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且,即使是乡政府,也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等,在人员配备上是 人和一人数职。 在职权上,《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权15项,县 级政府职权10项,而乡镇人大职权只有13项,乡镇政府职权只有7项。如果细数这些职权 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”,而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项 在政府职权方面,县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等16项 职权,而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等11项职权。 即使如此,由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出:“乡镇政权名为一级政权,实际上是一个空架子,根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业,缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前,全市28个乡镇、办事处,除了正副乡长外, 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。…-通过(县级)分支机构,瓜 分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇必要的自主权,使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。[4
县乡关系实际上体现了国家与乡村社会的关系，也体现了地方政府内部上下级关系。在 讨论农村政治体制的时候，我们也必须讨论这一层面。改革前，县乡关系非常简单，乡一切 听命于县，毫无自主权。改革后县乡关系的重要变化有两个方面：（参见李学举、王振耀等 人编著《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社 1994 年 6 月，P39－44） ＃ 上级垂直机构对乡镇下伸的增长 ＃ 简政放权 （2）压力型体制 一项由海内外学者联合完成的研究指出：今天中国的县乡政治体制是一种“压力型体 制”。这种“压力型体制”通过将政府确定的经济发展的硬指标分解下达，从县、乡(镇)，再到 村，村再将每一项指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化 为“政治承包制”，形成县委(县政府)—乡(镇)党委(政府)—村党支书(村长)连坐制。[3]“压力 型体制”从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制，正是 这种体制的存在，排除了国家与农民之间分权的任何可能性。 县乡“压力型体制”建立起来的一个重要因素是中国的宪法体制的安排。按照宪法，虽然 县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级，但县政权建设取实，乡政权建设取虚， 这是县乡两级宪法制度设计的主导性原理，这也是县政权能够约束和控制乡(镇)政权的根本 性原因。 根据这种“县政权建设取实，乡政权建设取虚”的地方政权建设原理，县乡政权机构设置 明显不同。县政权具有一套完整的国家机构，通常说，除县委外，县政权机构有五大班子， 它们是县人大(包括常委会)、政府、法院、检察院、政协。而乡政权除了政府这一个机构是 略微取实外，其他机构几乎都是虚的。虽然乡有人大及乡镇人大主席团，但没有乡人大常委 会类似的常设机构，也没有什么政协(某些乡镇设立政协联络小组)，法院和检察院机构只设 置到县级，县以下虽然有人民法院，但它只代表基层人民法院，人民检察院的派出机构一般 只在工矿区、农垦区、林区设立。这实际上等于说，乡镇人民政府几乎就等于乡镇政权。而 且，即使是乡政府，也一般只设民政、公安、司法、税务助理员等，在人员配备上是一职一 人和一人数职。 在职权上，《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》列举了县级人大职权 15 项，县 级政府职权 10 项，而乡镇人大职权只有 13 项，乡镇政府职权只有 7 项。如果细数这些职权， 乡镇职权几乎没有什么实权。县立法机构“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、 科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等”十个方面的重大事项”，而乡镇立法机 构只有权力“决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划”三个方面的事项； 在政府职权方面，县政府具有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源 保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等 16 项 职权，而乡(镇)政府只有管理经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公 安、司法行政、计划生育等 11 项职权。 即使如此，由乡(镇)政府行使的那部分权力基本上也只是写在纸上的权力。研究乡镇政 权的学者们不无忧虑地指出：“乡镇政权名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领 导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和各项文化事业，缺乏应有的权威、效能 和社会凝聚力。如山东莱芜市简政放权以前，全市 28 个乡镇、办事处，除了正副乡长外， 只有文书、民政助理员、司法助理员、统计员归乡镇政府管。……通过(县级)分支机构，瓜 分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府 的大部分政权化为乌有。”[4]
县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实,乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状,可以说这是1949年以来,政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先,建国以后,出于稳定政权和动员民众的需要,政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村,但是,出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑,必须适可而止。在 某种程度上,当前,政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制,在乡镇 一级最小化控制的原理 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐:根据1989年抽样调査,目前全国乡镇人员大体为350万。按照中央编制委员会提供统 计数字是:中国乡镇基层组织的总数为54681个。[5如果这些国家公务员每人行政开支5000 元,则国家要负担175亿。事实上,目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度 这意味着,即使乡镇人员已经达到350万,仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实,则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的350万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员,意味着国家要多增加财政负担27亿。 (事实上,出于控制农民的需要,越是农村基层,需要的政府官员应当越多,河南开封的 个五万人出头的城头镇,吃乡财政饭的将近600人。[6这样一笔巨大的财政负担是任何 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑,可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约74万村委会改为村政府,按照每村5名政府公务人员计算,(如何想象5人组成一级政 府?)全国至少需要370万政府公务员,如人均行政开支4000元计算,需要158亿,是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是:不仅可以推进乡村的民主自治, 而且还可以至少减少158亿的财政负担 尽管县政权建设取实,乡政权建设取虚,但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级,借助村支书这一制度安排,政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制,在村以上农村单位,乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说,一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战,他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫,这种时候,乡镇干部就会为村支书撑腰,如果乡镇政府解决不了,县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 (一)乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定,实际上乡村的权力结构并非如此“单纯” 般而言,真正掌握村庄一级权力的是党组织,村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织,即党支部、村民委员会和集体经济组织(村经济合作总 社或其它名称),这三个组织的人员上往往是交叉的,村委会主任及副主任经常(不绝对) 是党支部成员(副书记),而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长(也不绝对)。在绝大 部分的村庄中,村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的,这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992年我们在苏南的调查时问了一个问题:在你们村,重大事情谁说 了算,90%以上的人回答,书记说了算 在苏南,镇管干部有四个人:党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的,而其余干部的工资,则以书记为标准,规定为书记 收入的70%-90%。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样,重大的决策均是由党委决定的,通常的做法是召开党政联席会议 所谓党的领导,在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次,党委书记主持
县乡政治体制为什么会出现如此现状?如果从经济因素进一步考究“县政权建设取实，乡 政权建设取虚”这种县乡体制现状，可以说这是 1949 年以来，政府将权力下沉到农村过程中 的一大困境。首先，建国以后，出于稳定政权和动员民众的需要，政府在主观上希望政权能 够最大限度地深入农村，但是，出于建立庞大官僚统治网络成本的考虑，必须适可而止。在 某种程度上，当前，政府在农村的体制安排基本采取的是在县一级实行最大化控制，在乡镇 一级最小化控制的原理。 为什么对县乡两级政权会出现如此厚此薄彼的情形呢?回答这个问题要先算一笔经济 帐：根据 1989 年抽样调查，目前全国乡镇人员大体为 350 万。按照中央编制委员会提供统 计数字是：中国乡镇基层组织的总数为 54681 个。[5]如果这些国家公务员每人行政开支 5000 元，则国家要负担 175 亿。事实上，目前乡镇政权普遍实行的是一人一职或一人数职制度， 这意味着，即使乡镇人员已经达到 350 万，仍然远远满足不了实际工作需求的人数。如果乡 (镇)国家政权机构设置取实，则意味必须增加乡(镇)公务员数量。如果在现有的 350 万乡镇 国家公务员基础上每个乡镇再增加一名国家工作人员，意味着国家要多增加财政负担2.7亿。 (事实上，出于控制农民的需要，越是农村基层，需要的政府官员应当越多，河南开封的一 个五万人出头的城头镇，吃乡财政饭的将近 600 人。[6]这样一笔巨大的财政负担是任何一 个政权都必须考虑的成本。 这种基于成本的考虑，可以从另外一个角度解释在农村推行村民自治的动因。如果现有 的约 74 万村委会改为村政府，按照每村 5 名政府公务人员计算，(如何想象 5 人组成一级政 府?)全国至少需要 370 万政府公务员，如人均行政开支 4000 元计算，需要 158 亿，是一笔 巨额的财政负担。而放弃设置村政府的计划得到的好处是：不仅可以推进乡村的民主自治， 而且还可以至少减少 158 亿的财政负担。 尽管县政权建设取实，乡政权建设取虚，但是这丝毫不妨碍政府对农村的控制力和动员 力。在村一级，借助村支书这一制度安排，政府成功地继续保持着对乡(镇)以下农村单位的 控制，在村以上农村单位，乡(镇)政权最核心的职能是保留了国家机器的压力特征。具体地 说，一旦村支书在村庄范围内履行职能遇到压力的挑战，他便会自然地向乡镇政府诉苦、呼 叫，这种时候，乡镇干部就会为村支书撑腰，如果乡镇政府解决不了，县政权则开始扮演乡 镇政权后盾的角色。 四、乡村现实权力运行 （一）乡村重大事务决策系统 上面我们介绍了农村政治体制的法律界定，实际上乡村的权力结构并非如此“单纯”。 一般而言，真正掌握村庄一级权力的是党组织，村党支部与村委会的关系是领导与被领导的 关系。通常村庄有三种类型的组织，即党支部、村民委员会和集体经济组织（村经济合作总 社或其它名称），这三个组织的人员上往往是交叉的，村委会主任及副主任经常（不绝对） 是党支部成员（副书记），而村长或书记往往兼任村经济合作社董事长（也不绝对）。在绝大 部分的村庄中，村庄重要事务的最终决定是由党支部作出的，这就使党支部书记成为村庄中 最有影响力的人物。1992 年我们在苏南的调查时问了一个问题：在你们村，重大事情谁说 了算，90％以上的人回答，书记说了算。 在苏南，镇管干部有四个人：党支部书记、村长、经济合作社社长、主办会计。有意思 的是村支部书记的年收入是由镇审定的，而其余干部的工资，则以书记为标准，规定为书记 收入的 70％－90％。由此不难看出党组织在农村的权力运作中的位置。 在乡镇一级也是同样，重大的决策均是由党委决定的，通常的做法是召开党政联席会议， 所谓党的领导，在乡镇的日常体现是党政联席会议。该会议一般一月一次，党委书记主持
参加的除党委成员外,还有正负乡长、人大主任、农工商总公司经理等,一般10-20人不 等。内容涉及各个方面 (二)村级组织的主要任务及其完成的方式 A、村委会的工作任务。除党的建设外,村党支部和村委会的工作内容几乎一致,这些 任务可以分为三个方面: (1)行政事务,包括要钱,即三提五统;要命,即计划生育:要粮,即公粮征收和收税 等,其它的行政任务。 (2)社会事务,包括公共事务,如调整土地;公益事业,如村庄教育;民事调解等。 (3)经济事务,生产服务与协调,包括直接参与组织经营活动,如办企业、办市场 根据一项调查,在对9个村庄16名村干部和28名村民的调查中,村干部认为自己80 %的精力、70%的时间用于完成行政任务;同时70%的村民认为村级组织对家庭生产、生 活没有帮助或帮助不大。 是村民委员会的行政化倾向。(参见《农村社会学》P297页) B、运行中的障碍 一是管理的经济依托问题(参见社会出版社李学举著《中国城乡基层政权建设工 作研究》P28-34)。 #村干部的角色冲突。干部一农民(参见社会出版社李学举著《中国城乡基层政杈建 设工作研究》P28-34)代理人一社区成员等。 (三)干部包村制 (四)利用非正式关系的运作 案例:孙立平:弱者的强武器 变通 人际网络 (五)乡镇财政与政府行为 1、乡镇财政制度 为了更好地理解乡镇政府行为以及改革后乡镇政权的变化,有必要了解乡镇财政制度。 乡镇财政包括收入和支出两个部分,这里所说的乡镇财政收入,仅指乡镇政府可支配财政收 入。征收自乡镇但由上级政府支配的部分,不在其内;县(市)属驻镇机构得自上级的收入 自然不在此列;镇政府下属某些机构自筹的收入而不进入镇政府财政管理范围的,也不在我 们的研究范围内。还有一种资金,乡镇政府实际支配和使用了,但却未进入政府收支账目 因为考虑到这个问题需做专门的研究,所以这里也没有涉及。 按照《乡(镇)财政管理试行办法》的规定,“乡(镇)财政收入由国家预算内资金 预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的乡镇企业 所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其 他收入。国家预算外部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的农业税附加、农村教育经费附 加、行政事业单位管理的预算外收入,以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资 金部分,包括乡(镇)政府按照国家政策规定征收的自筹收入,但不得随意摊派。”自乡镇 财政设立以后,财政收入由预算内、预算外、自筹资金三部分组成的基本结构到目前仍未发
参加的除党委成员外，还有正负乡长、人大主任、农工商总公司经理等，一般 10－20 人不 等。内容涉及各个方面 （二）村级组织的主要任务及其完成的方式 A、村委会的工作任务。除党的建设外，村党支部和村委会的工作内容几乎一致，这些 任务可以分为三个方面： （1）行政事务，包括要钱，即三提五统；要命，即计划生育；要粮，即公粮征收和收税 等，其它的行政任务。 （2）社会事务，包括公共事务，如调整土地；公益事业，如村庄教育；民事调解等。 （3）经济事务，生产服务与协调，包括直接参与组织经营活动，如办企业、办市场。 根据一项调查，在对 9 个村庄 16 名村干部和 28 名村民的调查中，村干部认为自己 80 ％的精力、70％的时间用于完成行政任务；同时 70％的村民认为村级组织对家庭生产、生 活没有帮助或帮助不大。 是村民委员会的行政化倾向。（参见《农村社会学》P297 页） B、运行中的障碍 ＃ 一是管理的经济依托问题（参见社会出版社李学举著《中国城乡基层政权建设工 作研究》P28－34）。 ＃村干部的角色冲突。干部－农民（参见社会出版社李学举著《中国城乡基层政权建 设工作研究》P28－34）代理人－社区成员等。 （三）干部包村制 （四）利用非正式关系的运作 案例：孙立平：弱者的强武器 变通 人际网络： （五）乡镇财政与政府行为 1、 乡镇财政制度 为了更好地理解乡镇政府行为以及改革后乡镇政权的变化，有必要了解乡镇财政制度。 乡镇财政包括收入和支出两个部分，这里所说的乡镇财政收入，仅指乡镇政府可支配财政收 入。征收自乡镇但由上级政府支配的部分，不在其内；县（市）属驻镇机构得自上级的收入， 自然不在此列；镇政府下属某些机构自筹的收入而不进入镇政府财政管理范围的，也不在我 们的研究范围内。还有一种资金，乡镇政府实际支配和使用了，但却未进入政府收支账目， 因为考虑到这个问题需做专门的研究，所以这里也没有涉及。 按照《乡（镇）财政管理试行办法》的规定，“乡（镇）财政收入由国家预算内资金、 预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的乡镇企业 所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其 他收入。国家预算外部分，包括上级政府划归乡（镇）财政的农业税附加、农村教育经费附 加、行政事业单位管理的预算外收入，以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资 金部分，包括乡（镇）政府按照国家政策规定征收的自筹收入，但不得随意摊派。”自乡镇 财政设立以后，财政收入由预算内、预算外、自筹资金三部分组成的基本结构到目前仍未发
生变化。1994年实行分税制改革之后,虽然乡镇预算内财政收入的税种来源有了变化,但 是并未影响财政收入的基本结构。 ①乡镇预算内和预算外财政收入 乡镇预算内财政收入和部分预算外财政收入,主要通过划拨的方式获得,划拨的数额是 和征税部门从该乡镇征收的税额相连带的。因此,对乡镇政府来说,这如同通过征税机构间 接地从本乡镇提取乡镇财政收入 在征税方面,县(市)税务局、财政局向乡镇税务所、财政所下达税收任务指标,是 非常普遍的运作方式。而乡镇政府则根据本乡镇纳税完成财政收入任务的情况,按一定比例 获得乡镇可支配收入。财政收入完成额和乡镇可支配收入间的关系,在各地乡镇间并无统 规定。财政部颁布的《试行办法》中给各地以灵活处理权:“乡(镇)财政的管理体制,可 实行以下形式:定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一定:定收定支,收入上交,超收分 成(或增长分成),支出下拨,超支不补,结余留用,一年一定;定收定支,收支包干,定 额上解(或定额补助),一定几年。选用哪种管理形式,由各地根据具体情况确定。除此之 外,各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。”从调查的情况看,确定乡镇财政收入 完成指标和乡镇可支配收入的关系,并不严格按照一个先定的规则,而是根据乡镇经济发展 的状况、以往征收的经验、乡镇行政事业单位开支的情况,有时还通过和乡镇政府的某种协 商确定下来的。二者间的比例在各乡镇也不同 从乡镇政府不是征税主体的角度看,它从税收中获得上级划拨的财政收入完全是被动 的,将乡镇可支配收入和税收额挂钩并不能产生加强税收的激励。不过,一些纳税主体(如 乡镇办企业、在乡镇的某些交易市场中活动的商户)的活动,是在乡镇政府的控制或管理下 的,对他们征税,有时影响到乡镇政府的利益,因此需要政府的合作。这样,乡镇政府在通 过完成征税任务获得可支配财政收入方面便不是完全被动的,将二者挂钩的制度安排也会对 乡镇政府产生某些重视税收工作的激励。为了保证税收,县(市)政府实行把税收完成状况 作为考核乡镇政府政绩的指标之一的做法,更会强化这种激励。 虽然存在着这样的激励机制,然而,即使从财政收入最大化的目标出发,乡镇政府也不 会尽其所能地增加税收额。这是因为,在现行的乡镇财政结构下还存在通过其他方式获得自 筹财政收入的可能。在这种条件下,乡镇政府会考虑多征税获得收入和以其他方式获得收入 之间的关系。如果两者之间存在矛盾,即税收的增加会减少自筹财政收入,那么就意味着政 府在增加税收以获得划拨的财政收入的同时,也付出了减少自筹收入的机会成本。乡镇政府 将权衡得失,如果增加税收的边际收入小于边际机会成本,它将停止增税。事实上,乡镇政 府总是非常审慎地试图控制税收的边界,以便保障地方经济发展的利益和它的可支配财政收 入的利益。这一点,我们在后面将更具体地说明 此外,部分预算外收入和自筹收入,如目前在乡镇中普遍存在的“乡镇统筹”款(或称 “五统筹”),则是以乡镇政府直接征收的方式取得的。此外,乡镇政府的各种名目的“摊派” 也以这种方式运作。近年来,由于农户和社会各界对“乱摊派”反响强烈,因此,从中央到 各地方政府都制定了一些规则,以约束基层政府对农户的直接征收行为 ②乡镇自筹财政收入 乡镇自筹收入在乡镇财政中的意义可以通过乡镇经济迅速发展的江苏省吴江市H乡的 例子得到了解,该乡1991年财政收入情况如表1: H乡1991年财政收入 目 金额(万元) 比重(%)
生变化。1994 年实行分税制改革之后，虽然乡镇预算内财政收入的税种来源有了变化，但 是并未影响财政收入的基本结构。 ①乡镇预算内和预算外财政收入 乡镇预算内财政收入和部分预算外财政收入，主要通过划拨的方式获得，划拨的数额是 和征税部门从该乡镇征收的税额相连带的。因此，对乡镇政府来说，这如同通过征税机构间 接地从本乡镇提取乡镇财政收入。 在征税方面，县（市）税务局、财政局向乡镇税务所、财政所下达税收任务指标，是 非常普遍的运作方式。而乡镇政府则根据本乡镇纳税完成财政收入任务的情况，按一定比例 获得乡镇可支配收入。财政收入完成额和乡镇可支配收入间的关系，在各地乡镇间并无统一 规定。财政部颁布的《试行办法》中给各地以灵活处理权：“乡（镇）财政的管理体制，可 实行以下形式：定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定；定收定支，收入上交，超收分 成（或增长分成），支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定；定收定支，收支包干，定 额上解（或定额补助），一定几年。选用哪种管理形式，由各地根据具体情况确定。除此之 外，各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。”从调查的情况看，确定乡镇财政收入 完成指标和乡镇可支配收入的关系，并不严格按照一个先定的规则，而是根据乡镇经济发展 的状况、以往征收的经验、乡镇行政事业单位开支的情况，有时还通过和乡镇政府的某种协 商确定下来的。二者间的比例在各乡镇也不同。 从乡镇政府不是征税主体的角度看，它从税收中获得上级划拨的财政收入完全是被动 的，将乡镇可支配收入和税收额挂钩并不能产生加强税收的激励。不过，一些纳税主体（如 乡镇办企业、在乡镇的某些交易市场中活动的商户）的活动，是在乡镇政府的控制或管理下 的，对他们征税，有时影响到乡镇政府的利益，因此需要政府的合作。这样，乡镇政府在通 过完成征税任务获得可支配财政收入方面便不是完全被动的，将二者挂钩的制度安排也会对 乡镇政府产生某些重视税收工作的激励。为了保证税收，县（市）政府实行把税收完成状况 作为考核乡镇政府政绩的指标之一的做法，更会强化这种激励。 虽然存在着这样的激励机制，然而，即使从财政收入最大化的目标出发，乡镇政府也不 会尽其所能地增加税收额。这是因为，在现行的乡镇财政结构下还存在通过其他方式获得自 筹财政收入的可能。在这种条件下，乡镇政府会考虑多征税获得收入和以其他方式获得收入 之间的关系。如果两者之间存在矛盾，即税收的增加会减少自筹财政收入，那么就意味着政 府在增加税收以获得划拨的财政收入的同时，也付出了减少自筹收入的机会成本。乡镇政府 将权衡得失，如果增加税收的边际收入小于边际机会成本，它将停止增税。事实上，乡镇政 府总是非常审慎地试图控制税收的边界，以便保障地方经济发展的利益和它的可支配财政收 入的利益。这一点，我们在后面将更具体地说明。 此外，部分预算外收入和自筹收入，如目前在乡镇中普遍存在的“乡镇统筹”款（或称 “五统筹”），则是以乡镇政府直接征收的方式取得的。此外，乡镇政府的各种名目的“摊派”， 也以这种方式运作。近年来，由于农户和社会各界对“乱摊派”反响强烈，因此，从中央到 各地方政府都制定了一些规则，以约束基层政府对农户的直接征收行为。 ②乡镇自筹财政收入 乡镇自筹收入在乡镇财政中的意义可以通过乡镇经济迅速发展的江苏省吴江市 H 乡的 例子得到了解，该乡 1991 年财政收入情况如表 1： 表 1 H 乡 1991 年财政收入 项 目 金额（万元） 比重（%）
预算内财政收入 73.86 预算外财政收入 74.50 17.24 自筹资金收入 283.65 65.66 财政总收入 432.01 资料来源:(马戎、王汉生、刘世定主编,1994,第730页) 表1很典型地展现出乡镇财政收入的结构,象财政部的《试行办法》所规定的那样,它 由预算内收入、预算外收入和自筹收入三部分构成。表中特别引人注意的是,在乡级可支配 总收入中,自筹收入的比重高达65.66%。H乡在A县的各乡镇中,乡镇企业的发展水平仅 属中等,在乡镇企业更为发达的乡镇,估计自筹收入不论是绝对量还是相对比重都要更高 (马戎、王汉生、刘世定主编,1994,第729页)。 而在工商业不发达的乡镇,财政收入中的自筹部分就很少甚至没有。例如,民政部社会 调查中心1992年对十五个省、市乡镇行政事业单位人员情况调查显示,乡镇企业不发达 青海省的6个样本乡镇基本没有自筹经费。青海省的报告中说:“我省经济落后,乡镇企业 不发达,乡镇一般没有自筹经费,个别虽然有少量自筹,也未作详细统计。(李慷主编,1992 第75页) 对乡镇政府来说,直接征收曾经是获得自筹财政资金的一种有弹性的方式。但近年来 在起自中央的各上级政府的约束之下,弹性已经越来越小。有的地方政府固然可以采取一些 变通策略,但违规的政治风险是必须考虑的。此外,征收的运作成本往往很高,因为它容易 引起反感和摩擦。所以,依据所有权获得经济剩余,自然成为了乡镇政府自筹财政收入的- 种重要方式。在一些经济十分活跃的地方常常可以看到这样的情景:尽管乡镇政府从发展本 地区经济的目的出发,可以十分积极地支持私有经济的发展,但出于财政考虑,总是很重视 对能够带来经济收益的公有资源的直接控制。从我们近年调査的案例来看,依据所有杈获得 经济剩余的形式主要有三种: (1)从乡镇办的企业中直接得到利润 举办企业是乡镇政府获取长期稳定的自筹财政收入的一条途径,特别是在80年代和90 年代初期,这一特征更加突出。在乡镇办企业比较发达的地区,这些企业上交的利润构成乡 镇可支配财政收入的主要部分 按照中国的法律,一个乡办企业的合同签订者必须向县税务局报告其所有利润并且缴纳 个相应的国税。在1984到1994年之间,税率按照利润变化,即所谓八级累进税,一个企 业得到1000元及以下利润,需缴纳其利润的10%作为国税(所得税),最高的税率为55% 按照这一税率纳税的企业利润要在20万元及以上。1994年税制进行了新的改革,按照新的 规定,累进税改为固定税,税率统一为33%。 合同签订者还必须向乡政府报告其所获得的总的同样的利润并上交相应的“乡税”。乡 税被分为标准化和非标准化两个组成部分,第一部分是由国家规定的所谓“社会性列支”, 数量为企业总利润的10%。第二部分的数量则根据乡镇政府的处置权决定 剩下的利润在企业(主要作为发展基金)、职工(作为附加奖金)和合同签订者(也作 为附加奖金)之间进行分配。如果企业利润超出合同规定的利润,就能够得到附加奖金,在 承包合同中均有关于决定承包人在超额应当完成的利润时应得附加奖金数量的条文 上述的“乡税”,即企业上交乡村政府的利润构成乡镇自筹财政收入的主要来源之 这种从企业利润中直接提取乡镇财政资金,和通过国家对企业利润征税再划拨给乡镇作为财 政收入,存在着两点不同。第一,数额不同。如果乡镇政府直接提取额和国家征税额相同, 在税额仅一部分划归乡镇的条件下,划归乡镇的部分必定小于乡镇直接提取的数额;如果乡
预算内财政收入 73.86 17.10 预算外财政收入 74.50 17.24 自筹资金收入 283.65 65.66 财政总收入 432.01 100.00 资料来源：（马戎、王汉生、刘世定主编，1994，第 730 页） 表 1 很典型地展现出乡镇财政收入的结构，象财政部的《试行办法》所规定的那样，它 由预算内收入、预算外收入和自筹收入三部分构成。表中特别引人注意的是，在乡级可支配 总收入中，自筹收入的比重高达 65.66％。H 乡在 A 县的各乡镇中，乡镇企业的发展水平仅 属中等，在乡镇企业更为发达的乡镇，估计自筹收入不论是绝对量还是相对比重都要更高。 （马戎、王汉生、刘世定主编，1994，第 729 页）。 而在工商业不发达的乡镇，财政收入中的自筹部分就很少甚至没有。例如，民政部社会 调查中心 1992 年对十五个省、市乡镇行政事业单位人员情况调查显示，乡镇企业不发达的 青海省的 6 个样本乡镇基本没有自筹经费。青海省的报告中说：“我省经济落后，乡镇企业 不发达，乡镇一般没有自筹经费，个别虽然有少量自筹，也未作详细统计。（李慷主编，1992， 第 75 页） 对乡镇政府来说，直接征收曾经是获得自筹财政资金的一种有弹性的方式。但近年来 在起自中央的各上级政府的约束之下，弹性已经越来越小。有的地方政府固然可以采取一些 变通策略，但违规的政治风险是必须考虑的。此外，征收的运作成本往往很高，因为它容易 引起反感和摩擦。所以，依据所有权获得经济剩余，自然成为了乡镇政府自筹财政收入的一 种重要方式。在一些经济十分活跃的地方常常可以看到这样的情景：尽管乡镇政府从发展本 地区经济的目的出发，可以十分积极地支持私有经济的发展，但出于财政考虑，总是很重视 对能够带来经济收益的公有资源的直接控制。从我们近年调查的案例来看，依据所有权获得 经济剩余的形式主要有三种： （1）从乡镇办的企业中直接得到利润 举办企业是乡镇政府获取长期稳定的自筹财政收入的一条途径，特别是在 80 年代和 90 年代初期，这一特征更加突出。在乡镇办企业比较发达的地区，这些企业上交的利润构成乡 镇可支配财政收入的主要部分。 按照中国的法律，一个乡办企业的合同签订者必须向县税务局报告其所有利润并且缴纳 一个相应的国税。在 1984 到 1994 年之间，税率按照利润变化，即所谓八级累进税，一个企 业得到 1000 元及以下利润，需缴纳其利润的 10％作为国税（所得税），最高的税率为 55％， 按照这一税率纳税的企业利润要在 20 万元及以上。1994 年税制进行了新的改革，按照新的 规定，累进税改为固定税，税率统一为 33％。 合同签订者还必须向乡政府报告其所获得的总的同样的利润并上交相应的“乡税”。乡 税被分为标准化和非标准化两个组成部分，第一部分是由国家规定的所谓“社会性列支”， 数量为企业总利润的 10％。第二部分的数量则根据乡镇政府的处置权决定。 剩下的利润在企业（主要作为发展基金）、职工（作为附加奖金）和合同签订者（也作 为附加奖金）之间进行分配。如果企业利润超出合同规定的利润，就能够得到附加奖金，在 承包合同中均有关于决定承包人在超额应当完成的利润时应得附加奖金数量的条文。 上述的“乡税”，即企业上交乡村政府的利润构成乡镇自筹财政收入的主要来源之一。 这种从企业利润中直接提取乡镇财政资金，和通过国家对企业利润征税再划拨给乡镇作为财 政收入，存在着两点不同。第一，数额不同。如果乡镇政府直接提取额和国家征税额相同， 在税额仅一部分划归乡镇的条件下，划归乡镇的部分必定小于乡镇直接提取的数额；如果乡