第五讲:农村人口与土地制度 王汉生 土地制度,可以说是一个永恒的主题,土地是最基本的生产要素,是国民财富之源 对农民而言,土地是农业最基本的生产资料,也是农民安身立命的最主要的生活保障。因 此,土地占有关系是农村最基本的财产关系,土地制度是农村基本经济制度的基础。人们在 总结中国历史后得出这样一个结论:中国的问题是农民问题,农民的问题是土地的问题 基本国情矛盾与土地问题 1、人地关系高度紧张 在中国,农业一直占有重要地位,由于农业生产技术发达,在使土地等资源高度开发的 同时,也客观上支撑了人口的高速增长,从而形成了中国最基本的国情矛盾一一人地关系高 度紧张。从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚地看出这一特点。(参见农业部农村改革 试验区办公室课题组《中国农业的稳定性与农村基夲经营制度硏究》,198年3月打印稿第 3页) 表1:历代人口与耕地的变化 从表中可以看到,在盛唐时期人均耕地17。8亩,此后逐渐下降,到1949年只有2。7 亩。1949年新中国成立以后,由于国家大面积垦荒造田,耕地面积一度有所增加,但并没 有扭转人均耕地面积不断下降的趋势,见表2。(同上书第4页) 表2:1949年以来人口与耕地的变化 通过横向对比,我们可以更清楚地认识中国这一基本国情矛盾。从表3中不难发现,我 国虽然国土面积位居前列,但人均耕地资源是世界上最少的国家之一,只相当于世界平均水 平的33%,美国的11。2%,巴西的24。5%,印度的42。2% 表3:人均占地情况的国际比较 这种人地关系高度紧张的情况在未来相当长的时间内不可能得到解决,其对我国农村土 地制度安排仍将发挥重要的影响。 有观点认为:“农业中国”的历史经验表明,正是因为资源秉赋制约,中国历来并无类似 于西方的纯粹“农业”经济问题;我们历来面对的其实主要是农民问题、农村问题。而且,由 于人地关系高度紧张,土地作为中国农民最基本的“生存资料”(并非经济理性所讨论的“生 产资料”),只好按人口平均分配,亦即只能体现“非市场经济”的公平原则。这也就是说:西 方式的农业经济科学立论的前提和农经微观研究所追求的目标—“效率原则”,在中国不能 作为第一原则来体现。除非人地关系彻底改变。如果此处大胆引入西方经济学的产权理论, 我们会看到体现中国均平理念的农地初始产权的配置,要么通过战争,要么通过政府“改良”; 而且历来并不存在完整的“私有”产权。这也就是“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣” 的封建国家公有制经济和中央集权政治的基础
第五讲：农村人口与土地制度 王汉生 土地制度，可以说是一个永恒的主题，土地是最基本的生产要素，是国民财富之源， 对农民而言，土地是农业最基本的生产资料，也是农民安身立命的最主要的生活保障。因 此，土地占有关系是农村最基本的财产关系，土地制度是农村基本经济制度的基础。人们在 总结中国历史后得出这样一个结论：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地的问题。 一、基本国情矛盾与土地问题 1、人地关系高度紧张 在中国，农业一直占有重要地位，由于农业生产技术发达，在使土地等资源高度开发的 同时，也客观上支撑了人口的高速增长，从而形成了中国最基本的国情矛盾－－人地关系高 度紧张。从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚地看出这一特点。（参见农业部农村改革 试验区办公室课题组《中国农业的稳定性与农村基本经营制度研究》，1998 年 3 月打印稿第 3 页） 表 1：历代人口与耕地的变化 从表中可以看到，在盛唐时期人均耕地 17。8 亩，此后逐渐下降，到 1949 年只有 2。7 亩。1949 年新中国成立以后，由于国家大面积垦荒造田，耕地面积一度有所增加，但并没 有扭转人均耕地面积不断下降的趋势，见表 2。（同上书第 4 页） 表 2 ：1949 年以来人口与耕地的变化 通过横向对比，我们可以更清楚地认识中国这一基本国情矛盾。从表 3 中不难发现，我 国虽然国土面积位居前列，但人均耕地资源是世界上最少的国家之一，只相当于世界平均水 平的 33％，美国的 11。2％，巴西的 24。5％，印度的 42。2％。 表 3：人均占地情况的国际比较 这种人地关系高度紧张的情况在未来相当长的时间内不可能得到解决，其对我国农村土 地制度安排仍将发挥重要的影响。 有观点认为：“农业中国”的历史经验表明，正是因为资源秉赋制约，中国历来并无类似 于西方的纯粹“农业”经济问题；我们历来面对的其实主要是农民问题、农村问题。而且，由 于人地关系高度紧张，土地作为中国农民最基本的“生存资料”（并非经济理性所讨论的“生 产资料”），只好按人口平均分配，亦即只能体现“非市场经济”的公平原则。这也就是说：西 方式的农业经济科学立论的前提和农经微观研究所追求的目标——“效率原则”，在中国不能 作为第一原则来体现。除非人地关系彻底改变。如果此处大胆引入西方经济学的产权理论， 我们会看到体现中国均平理念的农地初始产权的配置，要么通过战争，要么通过政府“改良”； 而且历来并不存在完整的“私有”产权。这也就是“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣” 的封建国家公有制经济和中央集权政治的基础
2、小农村社经济传统 小农村社经济传统是与人地关系紧张这个基本国情相辅相成。中国土地的占有情况在 1949年之前基本上是10%的地主富农占有50%多的土地,其余农民占有将近50%的土地。 1949年以来中国农村土地制度的沿革 1、土地改革 1950年6月和11月中央政府公布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地 改革条例》,要求在新解放区开展土地改革运动。《土改法》的基本内容是:(参见李文《中 国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社19978月,第71页一75页)。以农民按 人口平均占有地权为基本内容的土改,是第三次土地革命(解放战争)的结果。事实上这也 是一次把过去农村中的“公田”也平均分配了的彻底的私田化 变封建土地所有制为农民土地所有制。1952年底基本完成 2、合作化一一集体化 变土地农民个人私有为土地集体所有。(参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》 延边大学出版社1998月,第86页一页)。 (1)历程是:互助组一初级合作社一高级合作社一人民公社 (2)土地制度的基本框架 (3)相应的其它制度包括粮食统购统销、税收政策、基层政治制度、经营制度(参见 李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社19978月,第103页)等 3、联产承包责任制改革 经营权与所有权的分离。(参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出 版社1978月,第122页) (1)基本背景。111页 (2)改革过程。 从包工到组到包产到组一包产到户到包干到户。1983年达99。4%,114页 (3)承包方式与承包期限。117页 993年中央提出的“三项政策”(上书第119和121页)1992年,全国农村中 3)状况122页 、新的矛盾与土地制度进一步改革 新的矛盾 (1)政策层面 十几年来中国的土地政策内容基本稳定,主要有三点:坚持土地所有权;稳定农 民承包权;放开土地使用权。但是在实施过程中面临来自两个方面的问题,一是政策本 身不完善、有缺陷,在执行中有些难以贯彻落实;留下了漏洞和空子。另一方面政策难 以完全执行,这不全是基层农村干部的问题,还有其它部门的问题。 政策缺陷表现在4个方面 A、一是政策中强调明确集体土地所有权,但是到底属哪一级集体所有没有说清楚 中国农村集体分为三级:乡镇、村、组。在人民公社时期土地使用权的归属就比较复杂
2、小农村社经济传统 小农村社经济传统是与人地关系紧张这个基本国情相辅相成。中国土地的占有情况在 1949 年之前基本上是 10％的地主富农占有 50％多的土地，其余农民占有将近 50％的土地。 二、1949 年以来中国农村土地制度的沿革 1、土地改革 1950 年 6 月和 11 月中央政府公布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地 改革条例》，要求在新解放区开展土地改革运动。《土改法》的基本内容是：（参见李文《中 国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社 19978 月，第 71 页－75 页）。以农民按 人口平均占有地权为基本内容的土改，是第三次土地革命（解放战争）的结果。事实上这也 是一次把过去农村中的“公田”也平均分配了的彻底的私田化。 变封建土地所有制为农民土地所有制。1952 年底基本完成 2、合作化－－集体化 变土地农民个人私有为土地集体所有。（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》 延边大学出版社 1998 月，第 86 页－页）。 （1）历程是：互助组－初级合作社－高级合作社－人民公社。 （2）土地制度的基本框架 （3）相应的其它制度 包括粮食统购统销、税收政策、基层政治制度、经营制度（参见 李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社 19978 月，第 103 页）等 3、联产承包责任制改革 经营权与所有权的分离。（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出 版社 1978 月，第 122 页） （1）基本背景。111 页 （2）改革过程。 从包工到组到包产到组－包产到户到包干到户。1983 年达 99。4％，114 页 （3）承包方式与承包期限。117 页 1993 年中央提出的“三项政策”（上书第 119 和 121 页）1992 年，全国农村中 （3）状况 122 页 三、新的矛盾与土地制度进一步改革 1、 新的矛盾 （1）政策层面 十几年来中国的土地政策内容基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农 民承包权；放开土地使用权。但是在实施过程中面临来自两个方面的问题，一是政策本 身不完善、有缺陷，在执行中有些难以贯彻落实；留下了漏洞和空子。另一方面政策难 以完全执行，这不全是基层农村干部的问题，还有其它部门的问题。 政策缺陷表现在 4 个方面： A、一是政策中强调明确集体土地所有权，但是到底属哪一级集体所有没有说清楚， 中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。在人民公社时期土地使用权的归属就比较复杂
60%在生产队(即现在的组):40%在大队(村)级。村、组在全国的差别很大,有些地方 出现了村一级侵占组一级土地所有权的情况,造成了承包关系不稳定。同时,按全国人 大常委会的规定,组一级不是一个独立的组织,土地发包权都在村一级,许多没有所有 权的村一级组织出面发包土地,就造成了经济纠纷和财产问题。 B、二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权,但在实际操作中没有说明什么人 有权承包土地,即什么人算是集体组织的成员。这不是土地政策带来的,而是集体经济 组织制度造成的,所有农民都认为无论新婚嫁娶的本村人都天然具有分配土地的权利 造成了土地承包关系不断随人口变化做出调整,土地与人口的矛盾亟待解决。 C、三是规定农民承包土地要承担义务,其中向乡村社会交纳公共开支,由于理论 上的问题和政策上的漏洞,没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用,这一费用 的标准的确定成了很大的问题。造成村里需要多少开支就向农民收取多少钱。农民交纳 的费用往往与他们实际经营结果发生很大脱节,给农民造成过重负担。中国政府不断强 调减轻农民负担,但到现在还没有解决的原因在于:对于农民承包土地到底交给集体多 少费用没有明确规定。 D、四是90年代以来农地转为非农地过程中的经济利益问题。90年代以来随着经 济增长速度的提高,被占用的农地越来越多,农民承包的土地被占用之后,理所当然要 得到补偿。甚至要解决他们的就业问题。能否处理好这个关系,关系到农村的稳定。但 现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场,只有在 政府征集土地后转包给土地开发商,从土地上获利的不是农民而是中间开发商。为什么 不允许农民作为原有土地所有者自主的进入土地市场,按照土地市场价格来出卖土地使 用权?而这样造成土地增值部分与农民无关。农民认为如果征用土地为了公益性质,可 以接受,但经营性的使用,则很不公平 (2)政策执行过程 陈锡文还指出,在土地政策的执行过程中也存在三个问题 第一,人地关系的变化是客观存在的,如果更多地强调提高土地生产率,政策应长 期不变,否则会影响农民对土地的投资,不利于防止土地规模细碎化。而从社会保障来 看,土地是保证农民生活的主要条件,要不断调整。政策规定“要长期稳定,随人地关 系的变化大稳定小调整”,这种不清晰的法律语言使人们的理解不同,作法就产生分歧。 第二,中央、省级部门下达给农村的各种社会、经济任务,对土地政策带来很多问题 要求农村办好学校、医疗卫生机构等,应该说有利于农村发展,但是在现在的财政状况下, 政府对农村提出的需要资金的要求,往往得不到财政拨款。同时中央严格控制向农民收取各 种费用,作为农村最基层的乡、村一级干部,既要完成任务,解决资金问题,又不能从农民 口袋里掏钱,就利用手中的权力调整土地。高价转让以达到任务标准 第三,乡村基层干部有时故意违反政策。原因有三,一是为了满足权力的要求, 按中央政府规定,土地承包期为30年,全国人大常委会规定村长的任期是3年,如果 这两条政策同时很好地执行的话,至少有8位村长在一个承包期内没有权力调整土地 许多村长对此有怨言,于是有的地方2—3年就调一次,后任村长又爱表示前任有许多 错误,再把土地调回来,造成了土地承包关系不稳定,这关键在于30年承包政策只是 政策而不是法律,不会有人因违反政策受到刑事处罚;二是为了满足自身的利益,通过 土地调整过程为自己、亲朋牟取私利,至少也要让村一级组织成员在开支上松快一些; 三是稳定土地承包关系,保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性,土地作为 生产要素有流动的必要性,这是土地政策的最基本考虑,但没有完全实现
60%在生产队(即现在的组)；40%在大队(村)一级。村、组在全国的差别很大，有些地方 出现了村一级侵占组一级土地所有权的情况，造成了承包关系不稳定。同时，按全国人 大常委会的规定，组一级不是一个独立的组织，土地发包权都在村一级，许多没有所有 权的村一级组织出面发包土地，就造成了经济纠纷和财产问题。 B、二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没有说明什么人 有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。这不是土地政策带来的，而是集体经济 组织制度造成的，所有农民都认为无论新婚嫁娶的本村人都天然具有分配土地的权利， 造成了土地承包关系不断随人口变化做出调整，土地与人口的矛盾亟待解决。 C、三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，由于理论 上的问题和政策上的漏洞，没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用 的标准的确定成了很大的问题。造成村里需要多少开支就向农民收取多少钱。农民交纳 的费用往往与他们实际经营结果发生很大脱节，给农民造成过重负担。中国政府不断强 调减轻农民负担，但到现在还没有解决的原因在于：对于农民承包土地到底交给集体多 少费用没有明确规定。 D、四是 90 年代以来农地转为非农地过程中的经济利益问题。90 年代以来随着经 济增长速度的提高，被占用的农地越来越多，农民承包的土地被占用之后，理所当然要 得到补偿。甚至要解决他们的就业问题。能否处理好这个关系，关系到农村的稳定。但 现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场，只有在 政府征集土地后转包给土地开发商，从土地上获利的不是农民而是中间开发商。为什么 不允许农民作为原有土地所有者自主的进入土地市场，按照土地市场价格来出卖土地使 用权? 而这样造成土地增值部分与农民无关。农民认为如果征用土地为了公益性质，可 以接受，但经营性的使用，则很不公平。 （2）政策执行过程 陈锡文还指出，在土地政策的执行过程中也存在三个问题： 第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长 期不变，否则会影响农民对土地的投资，不利于防止土地规模细碎化。而从社会保障来 看，土地是保证农民生活的主要条件，要不断调整。政策规定“要长期稳定，随人地关 系的变化大稳定小调整”，这种不清晰的法律语言使人们的理解不同，作法就产生分歧。 第二，中央、省级部门下达给农村的各种社会、经济任务，对土地政策带来很多问题。 要求农村办好学校、医疗卫生机构等，应该说有利于农村发展，但是在现在的财政状况下， 政府对农村提出的需要资金的要求，往往得不到财政拨款。同时中央严格控制向农民收取各 种费用，作为农村最基层的乡、村一级干部，既要完成任务，解决资金问题，又不能从农民 口袋里掏钱，就利用手中的权力调整土地。高价转让以达到任务标准。 第三，乡村基层干部有时故意违反政策。原因有三，一是为了满足权力的要求， 按中央政府规定，土地承包期为 30 年，全国人大常委会规定村长的任期是 3 年，如果 这两条政策同时很好地执行的话，至少有 8 位村长在一个承包期内没有权力调整土地， 许多村长对此有怨言，于是有的地方 2—3 年就调一次，后任村长又爱表示前任有许多 错误，再把土地调回来，造成了土地承包关系不稳定，这关键在于 30 年承包政策只是 政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自身的利益，通过 土地调整过程为自己、亲朋牟取私利，至少也要让村一级组织成员在开支上松快一些； 三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性，土地作为 生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完全实现
(3)表现(参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社1998月, 第123页) A、土地细碎化、无法规模经营 农民投入低、撂荒等。土地的不定期调整的作用如同一种随机税,它在不可预见的某 天将土地拿走,同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效 率的损失。但是,由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移,且其价值一般难以完全得 到补偿,土地的原所有者将会失去投资土地的信心,从而从一开始就减少对土地的投资。这 样一来,土地产出率下降,经济效率受到伤害。必须注意的是,不稳定地权的负面影响并不 局限于那些在调整中失去土地的农户,而且对村庄内的每个农户都有影响,因为今年得到土 地的农户,明年却可能失去土地。 B、土地流转困难 在多数地方,土地的租让是允许的,但附加了一些条件,如必须在村里登记、必须完成 公粮、只允许责任田转包、不允许口粮田转包等等。另外,出租土地可能被别人看作土地过 多的信号,因而在下一次土地调整时土地有被分走的危险。所有这些都增加了土地租让的交 易费用:土地所有者租金降低,承租者租金提高,因为两者均须负担一定的成本。由于交易 费用的存在,一些原本愿意参与土地市场交易的农户可能就不参加了。这不仅会影响一个地 区土地市场的活跃程度,而且会影响农民对土地的投资积极性。设想一个农民预期明年他可 以在非农领域找到一份好工作从而会减少土地种植。在完善的市场条件下,这个预期不会影 响他在今年的土地投资行为,因为他在明年可以找到一个承租者,使其投资实现价值。但是, 当土地交易市场受到限制,从而较高的交易费用存在时,出租土地的吸引力下降。因此,如 果农民在明年果然得到一个较好的工作,他要做的可能不是租出土地,而是降低劳动力投入 的强度。这样一来,今年对土地的投资就失去了相应的劳动投入的配合,从而其价值也就下 降了。该农民因此会后悔今年不该对土地做过多的投资。但是,意识到这一点,他在今年 开始就不会做这些过多的投资。我们称这种效应为投资反悔效应。我们的经验研究证明这种 反悔效应的确存在;但是,较自由的土地交易权并没有显示出降低这种效应的迹象。 C、农民投入减少,效率下降(1984年15年不变一1993年30年一1999年50年不变 D、乡村干部随意改变承包关系 2、几个改革案例(参见温铁军报告)7个案例 农业部政策法规司司长杜鹰日前在由国务院发展研究中心农村部和北京大学中国 经济研究中心主办的“中国农村土地制度改革与农业效率国际研讨会”上,介绍了中国土 地制度试验区创办十年来的经验和值得进一步思考和探索的问题。 A、以贵州湄潭县为代表的"生不增、死不减"制度。 除1984年进行过一次调整以来,湄潭十五年来没有进行过一次土地调整。这种制度目 前已在贵州全省推广,并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变,非耕地承包期六十 年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期己经接近永佃制,是在集体所有制下 最具个人化特征的农地制度。 1994年调查支持率上升到了68%,坚持到现在,这个办法已经通过贵州省人大立 法在全省实行,而且被写进1993年的中央文件予以提倡。到目前为止,全国实施这 政策的情况不理想。湄潭最先开始利用土地使用权进行抵押贷款的试验,为此专门成立 了湄潭县土地经营公司,但后来因为土地供应和需求都不足而流产了, B、山东省平度市的试验主要是实行两田制,现在对两田制的非议很多,但对平度
（3）表现 （参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社 1998 月， 第 123 页） A、 土地细碎化、无法规模经营 农民投入低、撂荒等。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一 天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效 率的损失。但是，由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得 到补偿，土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。这 样一来，土地产出率下降，经济效率受到伤害。必须注意的是，不稳定地权的负面影响并不 局限于那些在调整中失去土地的农户，而且对村庄内的每个农户都有影响，因为今年得到土 地的农户，明年却可能失去土地。 B、 土地流转困难 在多数地方，土地的租让是允许的，但附加了一些条件，如必须在村里登记、必须完成 公粮、只允许责任田转包、不允许口粮田转包等等。另外，出租土地可能被别人看作土地过 多的信号，因而在下一次土地调整时土地有被分走的危险。所有这些都增加了土地租让的交 易费用：土地所有者租金降低，承租者租金提高，因为两者均须负担一定的成本。由于交易 费用的存在，一些原本愿意参与土地市场交易的农户可能就不参加了。这不仅会影响一个地 区土地市场的活跃程度，而且会影响农民对土地的投资积极性。设想一个农民预期明年他可 以在非农领域找到一份好工作从而会减少土地种植。在完善的市场条件下，这个预期不会影 响他在今年的土地投资行为，因为他在明年可以找到一个承租者，使其投资实现价值。但是， 当土地交易市场受到限制，从而较高的交易费用存在时，出租土地的吸引力下降。因此，如 果农民在明年果然得到一个较好的工作，他要做的可能不是租出土地，而是降低劳动力投入 的强度。这样一来，今年对土地的投资就失去了相应的劳动投入的配合，从而其价值也就下 降了。该农民因此会后悔今年不该对土地做过多的投资。但是，意识到这一点，他在今年一 开始就不会做这些过多的投资。我们称这种效应为投资反悔效应。我们的经验研究证明这种 反悔效应的确存在；但是，较自由的土地交易权并没有显示出降低这种效应的迹象。 C、 农民投入减少，效率下降（1984 年 15 年不变—1993 年 30 年— 1999 年 50 年不变 D、 乡村干部随意改变承包关系 2、几个改革案例（参见温铁军报告） 7 个案例 农业部政策法规司司长杜鹰日前在由国务院发展研究中心农村部和北京大学中国 经济研究中心主办的“中国农村土地制度改革与农业效率国际研讨会”上，介绍了中国土 地制度试验区创办十年来的经验和值得进一步思考和探索的问题。 A、以贵州湄潭县为代表的 " 生不增、死不减 " 制度。 除 1984 年进行过一次调整以来，湄潭十五年来没有进行过一次土地调整。这种制度目 前已在贵州全省推广，并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变，非耕地承包期六十 年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期已经接近永佃制，是在集体所有制下 最具个人化特征的农地制度。 1994 年调查支持率上升到了 68%，坚持到现在，这个办法已经通过贵州省人大立 法在全省实行，而且被写进 1993 年的中央文件予以提倡。到目前为止，全国实施这一 政策的情况不理想。湄潭最先开始利用土地使用权进行抵押贷款的试验，为此专门成立 了湄潭县土地经营公司，但后来因为土地供应和需求都不足而流产了。 B、山东省平度市的试验主要是实行两田制，现在对两田制的非议很多，但对平度
要另眼相看,1988年平度开始实行两田制的背景是当时粮价很低,农业的比较效益相岀 低,很多农民不要地或者抛荒。客观的条件是,第一,人均耕地2亩多,土地比较宽裕。 第二,靠近青岛市,有利于农民向第二、三产业转移,1987年调查有15%的农户希望 转出一些土地,13%的农户少包地,2%的农户不要地了,实行两田制后全市共有11000 个农户两田都不要了,占农户总数的3.8%,30000多农户只要口粮田,占9%,50000 多农户少承包责任田,占16%,126000个农户土地经营规模有所扩大,占40%,劳均 耕地从72亩扩大到103亩,两田制还是有成效的。 它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。平度的非农产业发展较 快,一些农户因此愿意放弃部分或全部土地。当地政府没有放开手脚,听任农民通过土地租 赁市场转让土地,而是将口粮田以外的土地全部收回,然后招租。招租实际上是一个显示农 户生产能力和愿望的过程;因此,在一定时期内,这种办法基本上可以达到完善的市场配置 所能达到的效果,即土地的边际产出在全体农户间趋于一致。但是,经过三、五年之后,由 于人口和其它经济因素的变化,原先有能力且愿意多耕种土地的农户可能不再愿意种那么多 的地,而原先种地较少的农户却可能变得愿意种更多的地。这样一来,重新招租势在必行 事实上,平度正是这样做的。与第一种类型一样,农户对其所拥有的地块的权利缺乏稳定的 预期 C、苏南的土地规模经营试验,基本动因是解决80年代后期岀现的土地粗放经营问 题。采取的形式是72%是家庭农场,266%是村办农场。在苏南实行机械化、半机械化 的条件下,他们确定劳均经营1公顷土地作为土地适度规模经营指标。从1988-1994 年,苏南的吴县、无锡县和常熟市土地规模经营单位由339个发展到3404个,土地规 模经营面积从1000多公顷增加到18000公顷,平均规模52公顷,劳均经营2.1公顷。 规模经营的土地面积从1988年的百分之一点几增加到194年的27.8%,效果:劳动生 产率提升明显,规模经营单位劳均产量稻谷23吨,是一般农户的28.5倍。土地产出率 略有提升,亩产750公斤,比一般农户高4%;粮食生产率和劳均纯收入分别增加了3 倍。要搞苏南式的规模经营,需要大量投入。苏南土地规模经营平均圊定资产投入是每 亩1000元,搞试验后新增的部分是580元,一般来说,村一级如果没有100万元以上 的收入,搞不起规模经营。 这一模式比平度走得更远,到了放弃家庭生产的地步。但是,这一特点并不一定是苏南 模式的弊病。从生产组织和分配的角度来看,它与我们下面要介绍的土地股份制相近。这 模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系;同时,大规模以工业补贴为支撑的 机械化作业与中国目前的比较优势脱节(文贯中,1998) D、南海市实行土地上的股份合作制,南海的经济和自然条件和苏南类似,但工业 化和城市化进程使得土地被占用的情况更为严重,实行土地上的股份合作制主要是为了 缓和这个矛盾。1992年开始试验,到现在96%的村庄都实行了土地股份合作制。作法 是:一是将土地和集体所有的固定资产净值评估作价;二是按照每个劳动力的贡献和劳 动年限和原来承包地的质量,将总股本量化到人;三是建立股东大会、董事会和监事会; 四是把所有的土地规划成三个区域,一个是基本农田保护区,一个是经济开发区,一个 是商业住宅区。南海全市这三个区域的面积分别是3万公顷、0.53万公顷和0.17万公 顷;五是把土地重新拿来招标发包,促使原来农业劳动力向非农产业转移;最后是按 股分红。1996年全市各村分红金额4亿元,人均578元,这种作法的实质是将农户已有 的土地承包经营权实行二次分离,将承包权转化为股权,因为可以得到稳定的股息收入 很多农民放弃了土地使用权,集体再把使用权拿出来实行规模经营。这种设计相当巧妙
要另眼相看，1988 年平度开始实行两田制的背景是当时粮价很低，农业的比较效益相当 低，很多农民不要地或者抛荒。客观的条件是，第一，人均耕地 2 亩多，土地比较宽裕。 第二，靠近青岛市，有利于农民向第二、 三产业转移，1987 年调查有 15%的农户希望 转出一些土地，13%的农户少包地，2%的农户不要地了，实行两田制后全市共有 11000 个农户两田都不要了，占农户总数的 3.8%，30000 多农户只要口粮田，占 9%，50000 多农户少承包责任田，占 16%，126000 个农户土地经营规模有所扩大，占 40%，劳均 耕地从 7.2 亩扩大到 10.3 亩，两田制还是有成效的。 它的核心思想是通过土地招租的形式来模拟市场的土地交易。平度的非农产业发展较 快，一些农户因此愿意放弃部分或全部土地。当地政府没有放开手脚，听任农民通过土地租 赁市场转让土地，而是将口粮田以外的土地全部收回，然后招租。招租实际上是一个显示农 户生产能力和愿望的过程；因此，在一定时期内，这种办法基本上可以达到完善的市场配置 所能达到的效果，即土地的边际产出在全体农户间趋于一致。但是，经过三、五年之后，由 于人口和其它经济因素的变化，原先有能力且愿意多耕种土地的农户可能不再愿意种那么多 的地，而原先种地较少的农户却可能变得愿意种更多的地。这样一来，重新招租势在必行。 事实上，平度正是这样做的。与第一种类型一样，农户对其所拥有的地块的权利缺乏稳定的 预期。 C、苏南的土地规模经营试验，基本动因是解决 80 年代后期出现的土地粗放经营问 题。采取的形式是 72%是家庭农场，26.6%是村办农场。在苏南实行机械化、半机械化 的条件下，他们确定劳均经营 1 公顷土地作为土地适度规模经营指标。从 1988—1994 年，苏南的吴县、无锡县和常熟市土地规模经营单位由 339 个发展到 3404 个，土地规 模经营面积从 1000 多公顷增加到 18000 公顷，平均规模 5.2 公顷，劳均经营 2.1 公顷。 规模经营的土地面积从 1988 年的百分之一点几增加到 1994 年的 27.8%，效果：劳动生 产率提升明显，规模经营单位劳均产量稻谷 23 吨，是一般农户的 28.5 倍。土地产出率 略有提升，亩产 750 公斤，比一般农户高 4%；粮食生产率和劳均纯收入分别增加了 3 倍。要搞苏南式的规模经营，需要大量投入。苏南土地规模经营平均固定资产投入是每 亩 1000 元，搞试验后新增的部分是 580 元，一般来说，村一级如果没有 100 万元以上 的收入，搞不起规模经营。 这一模式比平度走得更远，到了放弃家庭生产的地步。但是，这一特点并不一定是苏南 模式的弊病。从生产组织和分配的角度来看，它与我们下面要介绍的土地股份制相近。这一 模式的主要问题在于模糊了农户与土地之间的权属关系；同时，大规模以工业补贴为支撑的 机械化作业与中国目前的比较优势脱节（文贯中， 1998 ）。 D、南海市实行土地上的股份合作制，南海的经济和自然条件和苏南类似，但工业 化和城市化进程使得土地被占用的情况更为严重，实行土地上的股份合作制主要是为了 缓和这个矛盾。1992 年开始试验，到现在 96%的村庄都实行了土地股份合作制。作法 是：一是将土地和集体所有的固定资产净值评估作价；二是按照每个劳动力的贡献和劳 动年限和原来承包地的质量，将总股本量化到人；三是建立股东大会、董事会和监事会； 四是把所有的土地规划成三个区域，一个是基本农田保护区，一个是经济开发区，一个 是商业住宅区。南海全市这三个区域的面积分别是 3 万公顷、0.53 万公顷和 0.17 万公 顷； 五是把土地重新拿来招标发包，促使原来农业劳动力向非农产业转移；最后是按 股分红。1996 年全市各村分红金额 4 亿元，人均 578 元，这种作法的实质是将农户已有 的土地承包经营权实行二次分离，将承包权转化为股权，因为可以得到稳定的股息收入， 很多农民放弃了土地使用权，集体再把使用权拿出来实行规模经营。这种设计相当巧妙
现在南海8000多农户,占农户总数的不到5%,经营着南海市16%的耕地。这样一来土 地在联产承包之初的均分局面就被打破了。 在土地股份制下,每个农户拥有一定的集体土地的股份,但此股份并不具体对应某一相 应的地块。这样一来,集体所有制被个人化了,但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩 大形成约束,因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此,土地股份制是解决 土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。 E、怀化地区试验的主要是有林的山地,他们的作法是将过去的分户承包变为长期 租赁制,租赁期一般是60年,经营成果集体和农户一九分成。这样5年来山区造林的 速度比实行新政策前快了一倍 F、延安实行四荒拍卖。过去是把小流域承包给农户,但农户心里不踏实。后来改 为卖,价钱相当便宜,但产权关系不一样了,农民心里踏实也敢投资了,全地区有11 万农户购买了26万多公顷的荒地,在山上投资5000多万元,比每年国家财政给延安革 命老区各种补贴的总和还要多。 畅、以浙南为代表的温州模式。尽管没有政府的干预,温州地区的土地调整微乎其微 土地租赁市场非常活跃,土地集中程度不亚于苏南地区。同为发达地区,浙南和苏南 所走的道路却完全不同。一方面,与集体经济发达的苏南不同,长期的私人经济使得温州人 习惯并相信了市场的运作能力。另一方面,两地的非农就业结构的差异也是导致它们走上不 同的道路的重要原因(姚洋,1999a)。 H、安徽省的做法是,建立有序的土地流转机制通过转包、转让、租赁、入股等形式进 行土地经营权流转的农户,应在协商一致的基础上签订书面合同,并及时到农业承包合同管 理机构变更土地经营权证书。土地流转收益除依法承担的税费和乡村前期开发的投入外,应 全部归承包户所得,乡村不得以任何理由截留。 总结以上讨论,我们可以看到,中国农地制度虽然高度多样化,但多样化的核心是地 权个人化程度的差异。这种差异对经济绩效有何影响呢?如何对它们的形成给出理论上的 解释呢? 从延安、怀化这些地区的经验说明,政策的潜力是巨大的,还有生产力没有被释放 出来。原因还是有些框框没有突破。这是第一点启示。第二点是中国土地制度的设计必 须考虑到地区差别。不可能有一个统一的政策适用于东、中、西部不同地区的情况。第 三点是对农民的想法迄今为止不敢说已经搞清楚了,各种各样的调查对同一个问题可以 做出不同的答案来。第四点是土地制度的建设必须配套,需要其他方面的制度和它相配 套。单独的土地制度试验的制度效率很难看得出来。 四、有关土地制度问题的讨论 土地所有制问题 农村土地所有权主体与处置权 按照中国现行的《中华人民共和国土地管理法》(1986年6月25日第六届全国人民代 表大会常务委员会第十六次会议通过,根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常 务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正,1998年8
现在南海 8000 多农户，占农户总数的不到 5%，经营着南海市 16%的耕地。这样一来土 地在联产承包之初的均分局面就被打破了。 在土地股份制下，每个农户拥有一定的集体土地的股份，但此股份并不具体对应某一相 应的地块。这样一来，集体所有制被个人化了，但个人化之后的产权并没有对经营规模的扩 大形成约束，因为集体可以将土地统一发包给当地或外地的农民。因此，土地股份制是解决 土地的法律所有与土地的占有和经营之间矛盾的一次成功的尝试。 E、怀化地区试验的主要是有林的山地，他们的作法是将过去的分户承包变为长期 租赁制，租赁期一般是 60 年，经营成果集体和农户一九分成。这样 5 年来山区造林的 速度比实行新政策前快了一倍。 F、延安实行四荒拍卖。过去是把小流域承包给农户，但农户心里不踏实。后来改 为卖，价钱相当便宜，但产权关系不一样了，农民心里踏实也敢投资了，全地区有 11 万农户购买了 26 万多公顷的荒地，在山上投资 5000 多万元，比每年国家财政给延安革 命老区各种补贴的总和还要多。 G、以浙南为代表的温州模式。尽管没有政府的干预，温州地区的土地调整微乎其微； 同时，土地租赁市场非常活跃，土地集中程度不亚于苏南地区。同为发达地区，浙南和苏南 所走的道路却完全不同。一方面，与集体经济发达的苏南不同，长期的私人经济使得温州人 习惯并相信了市场的运作能力。另一方面，两地的非农就业结构的差异也是导致它们走上不 同的道路的重要原因（姚洋， 1999a ）。 H、安徽省的做法是，建立有序的土地流转机制通过转包、转让、租赁、入股等形式进 行土地经营权流转的农户，应在协商一致的基础上签订书面合同，并及时到农业承包合同管 理机构变更土地经营权证书。土地流转收益除依法承担的税费和乡村前期开发的投入外，应 全部归承包户所得，乡村不得以任何理由截留。 总结以上讨论，我们可以看到，中国农地制度虽然高度多样化，但多样化的核心是地 权个人化程度的差异。这种差异对经济绩效有何影响呢？如何对它们的形成给出理论上的 解释呢？ 从延安、怀化这些地区的经验说明，政策的潜力是巨大的，还有生产力没有被释放 出来。原因还是有些框框没有突破。这是第一点启示。第二点是中国土地制度的设计必 须考虑到地区差别。不可能有一个统一的政策适用于东、中、西部不同地区的情况。第 三点是对农民的想法迄今为止不敢说已经搞清楚了，各种各样的调查对同一个问题可以 做出不同的答案来。第四点是土地制度的建设必须配套，需要其他方面的制度和它相配 套。单独的土地制度试验的制度效率很难看得出来。 四、有关土地制度问题的讨论 1、土地所有制问题 农村土地所有权主体与处置权 按照中国现行的《中华人民共和国土地管理法》（1986 年 6 月 25 日第六届全国人民代 表大会常务委员会第十六次会议通过，根据 1988 年 12 月 29 日第七届全国人民代表大会常 务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正，1998 年 8
月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过)和《中华人民共和国土 地管理法实施条例》(一九九八年十二月二十七日由朱镕基总理签发,自1999年1月1日起 施行)的规定:"农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者 村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的 由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”(土地管理法第十条),同时也规定所有的一切登 记手续、具体规划等工作全部由乡镇政府、县级政府等有关单位负责执行,而省、国务院等 机构只是履行申批的功能而已。 土地制度改革的三种主张 第 土地私有化 原中共中央办公厅官员、现在哈佛大学做访问学者的吴稼祥日前在多维新闻社主办的农 民问题讨论会上指出,目前,政府不放开土地私有和转让,一方面是通过坚守最后一道意识 形态防线表明其社会主义性质",另一方面,则是为政府留下最后的财政收入的可能来源以 填补解决金融投机等危机所需的资金缺口。这类寻租行为和政府转移财政负担给农民的措 施,不仅损害农民利益,而且极大地腐蚀了政府本身。(chinesenewsnet.com) 长期关注中国农村问题的何频在会上提出,中国农村是"小农经济”,一切在于”太小"。 农村承包制已经走到极限,土地私有化是走出困境的突破点,有了产权,就有了流动和竞争, 就会有资源重组,规模经济才会成为可能,从"小农"到"大农",许多原来认为难以解决的问 题就可以理顺了。如果形成规模经济,农村政权的规模也会缩小,官僚压榨的机会自然会大 减,农村的冲突不会那么多,资源的消耗、劳力的重复也会少下去。 最后,农村土地产权制度亟待创新,这也是废除现行户口制度的题中应有之义。再来 次“土改”如何?现在,农民个人并不完全拥有土地,特别是不能自由买卖、租赁土地,甚至 放弃土地也有限制,这反倒象封建制度,人身依附于土地。农民进城就自动丧失了个人对土 地的“集体所有权”中的相应份额,无法要求补偿,也不能变现,所以同时妨碍了城市化,无 法使大部分农民真正离开土地。农民作为个人无权,作为集体亦然:现行法律规定,农村“集 体土地”不能直接进入市场,若转作非农用途,先要“收归国有”,再行出让,这中间的差价 就被凭空拿走了,对于农民是极大的不公,使之无法分享经济发展、地价升值的成果。 第二 永佃制 考虑到中国国情和意识形态的惯性作用,改革的方向,不妨由国家象征性地拥有农村土 地的最终所有权,而使农户手中的土地使用权长期化,这种使用权还必须是可以交易的。比 较可操作的,是让农村土地制度与城市土地制度并轨。城市土地使用权可有70年期限,农 村何尝不可?将来,可能都还要从期限制向永久制靠拢 有人认为土地产权彻底向个人转化势必妨碍机械化和规模经营,其实,一旦土地可以自 由交易包括自由租赁,就会有一个自发的经济过程,趋向于资源的不断优化配置,包括向种 粮大户和农业资本家集中。如果这种集中在经济上对于当事人已不划算,当然就不会发生, 恰也说明在一定经济条件下机械化和规模经营适可而止的道理;一味“贪大求洋”,是政府官 员才会做的傻事。 还有人担心农村的两极分化,首先要说,两极分化与这样那样的土地制度没有必然的直 接联系。说到底,落实到农户个人的土地产权本身就提供了一个最好的保险和融资渠道。首 先,或售或租,会有一笔收入;还可以抵押贷款:;最后,只要土地可以卖,哪怕并不卖,引 而不发,也会坐收增值收益。在台湾,有钱的好多反倒是些乡下人,就是这个道理
月 29 日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过）和《中华人民共和国土 地管理法实施条例》（一九九八年十二月二十七日由朱镕基总理签发，自 1999 年 1 月 1 日起 施行）的规定："农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者 村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的， 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的， 由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理"（土地管理法第十条），同时也规定所有的一切登 记手续、具体规划等工作全部由乡镇政府、县级政府等有关单位负责执行，而省、国务院等 机构只是履行申批的功能而已。 土地制度改革的三种主张 第一， 土地私有化 原中共中央办公厅官员、现在哈佛大学做访问学者的吴稼祥日前在多维新闻社主办的农 民问题讨论会上指出，目前，政府不放开土地私有和转让，一方面是通过坚守最后一道意识 形态防线表明其"社会主义性质"，另一方面，则是为政府留下最后的财政收入的可能来源以 填补解决金融投机等危机所需的资金缺口。这类寻租行为和政府转移财政负担给农民的措 施，不仅损害农民利益，而且极大地腐蚀了政府本身。(chinesenewsnet.com) 长期关注中国农村问题的何频在会上提出，中国农村是"小农经济"，一切在于"太小"。 农村承包制已经走到极限，土地私有化是走出困境的突破点，有了产权，就有了流动和竞争， 就会有资源重组，规模经济才会成为可能，从"小农"到"大农"，许多原来认为难以解决的问 题就可以理顺了。如果形成规模经济，农村政权的规模也会缩小，官僚压榨的机会自然会大 减，农村的冲突不会那么多，资源的消耗、劳力的重复也会少下去。 最后，农村土地产权制度亟待创新，这也是废除现行户口制度的题中应有之义。再来一 次“土改”如何？现在，农民个人并不完全拥有土地，特别是不能自由买卖、租赁土地，甚至 放弃土地也有限制，这反倒象封建制度，人身依附于土地。农民进城就自动丧失了个人对土 地的“集体所有权”中的相应份额，无法要求补偿，也不能变现，所以同时妨碍了城市化，无 法使大部分农民真正离开土地。农民作为个人无权，作为集体亦然：现行法律规定，农村“集 体土地”不能直接进入市场，若转作非农用途，先要“收归国有”，再行出让，这中间的差价， 就被凭空拿走了，对于农民是极大的不公，使之无法分享经济发展、地价升值的成果。 第二， 永佃制 考虑到中国国情和意识形态的惯性作用，改革的方向，不妨由国家象征性地拥有农村土 地的最终所有权，而使农户手中的土地使用权长期化，这种使用权还必须是可以交易的。比 较可操作的，是让农村土地制度与城市土地制度并轨。城市土地使用权可有 70 年期限，农 村何尝不可?将来，可能都还要从期限制向永久制靠拢。 有人认为土地产权彻底向个人转化势必妨碍机械化和规模经营，其实，一旦土地可以自 由交易包括自由租赁，就会有一个自发的经济过程，趋向于资源的不断优化配置，包括向种 粮大户和农业资本家集中。如果这种集中在经济上对于当事人已不划算，当然就不会发生， 恰也说明在一定经济条件下机械化和规模经营适可而止的道理；一味“贪大求洋”，是政府官 员才会做的傻事。 还有人担心农村的两极分化，首先要说，两极分化与这样那样的土地制度没有必然的直 接联系。说到底，落实到农户个人的土地产权本身就提供了一个最好的保险和融资渠道。首 先，或售或租，会有一笔收入；还可以抵押贷款；最后，只要土地可以卖，哪怕并不卖，引 而不发，也会坐收增值收益。在台湾，有钱的好多反倒是些乡下人，就是这个道理
第 完善集体所有制 在中国「入世」的大背景下,中央高层对农村问题非常重视,对农民的「命根子」一土 地制度的改革慎之又慎。中央已经明确表态,稳定完善农村土地承包关系,是中共农村政策 的基石,是保障农民权益、促进农业发展的制度基础。在具备条件的地区,土地流转必须坚 持「自愿、有偿、依法、规范」的原则,不能刮风,不能下指标,不能强制推行。 农村问题专家对中央的态度表示赞赏,认为这有利于农村的长治久安,有利于农村的改 革发展。有关人士分析指出,土地延包三十年不变,并不等于土地三十年之内一定要由原承 包人经营到底,允许集体和农民在承包期内根据经济规律和实际情况依法将土地使用权进行 适度流转是明智之举。他们认为,土地流转还加快了农业技术和农业机械化的推广进程,土 地流转更重要的是促进了农业结构的调整。农村土地第二轮承包中出现的「有地没人种 有人没地种」问题在全国具有一定的普遍性。近年来,由于农村劳动力大量转移,举家外出 务工户逐渐增多,加之自然灾害频繁,农民种田积极性不高等多种因素影响,农村土地抛荒 现象严重。 2、土地规模经营问题(参见温铁军报告) 两种观点:现在我们也一直没有放弃搞规模经营的努力,但农业人口比过去增加了一倍 就全局的劳动力过剩而言,“劳动替代资本投入”应是最经济的选择;任何局部地区无论多么 发达,资本密集型农业的投入产出比都是不合理的。本文认为,中国只能以劳动密集就业于 国家主导的基础设施建设为第一国策(宁可水平低、速度慢):辅之以全面开通城乡壁垒 调整产业结构和就业结构;以此促进农地上承载的过剩人口实现非农转移。 若此议难度太大,则只好加强农村社区“非市场”的内部财产和收益均平的制度建设,同 时强调打破流通和金融垄断,通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。 3、承包经营本身的问题 第一,在东亚小块土地上,地权对农户经济行为的影响,是不是有一种特殊性?地权问 题的重要性是勿庸置疑的,但如果没有粮食流通体制改革和农业税费制度改革相配套 土地制度改革必将事倍功半。 第二,地权体系的研究不能仅限于集体和农户,还有国家,国家对地权干预的强烈 使得在调查中一半以上的农户认为土地归国家所有,只有13%的农户正确地说土地的使 用权是生产队的。这既在意料之外,又在情理之中,国家对农地的征用,国家对农产品 规定的一些限制性政策,国家各部门搜刮农民的行为都构成农民认为土地不是集体的。 所以首先有一个界定国家权利的问题,然后才有所有权主体的问题,第三个才是使用权 第三,承包期限是不是越长越好?调査结果,农户的基本态度是要不就给他们永久 使用权,要不承包期就限定在15年以下。农民没有这种记忆,不能想像20年、30年以 至100年村干部不会动他的地。问题是怎么限制社区和干部的行为。因为他有足够的理 由在承包期里去动用你的地而让你无话可说 第四,在承包期内,到底实行“生不增、死不减”的政策,还是实行“大稳定,小调整” 的政策。什么叫大稳定,小调整”,会不会变成“大调整”?没有一个精确的数量界限。 所以在“生不增、死不减”上做文章可能是政策制订的基点。调查表明,只要有相应的配 套措施,农户对“生不增、死不减”的支持率会大幅上升。 第五,农地转成非农用地的增值收益分配问题,对这个问题有不同看法。必须区分 征地的用途。如果是公益用地,可以征地,但要有足够的补偿;如果是商业用地,根本 谈不上征地,应该是买地。因为土地是集体所有的。 第六,税费问题,中国的农业税实际税率非常低,大概2%,而税外负担,各种收
第三， 完善集体所有制 在中国「入世」的大背景下，中央高层对农村问题非常重视，对农民的「命根子」--土 地制度的改革慎之又慎。中央已经明确表态，稳定完善农村土地承包关系，是中共农村政策 的基石，是保障农民权益、促进农业发展的制度基础。在具备条件的地区，土地流转必须坚 持「自愿、有偿、依法、规范」的原则，不能刮风，不能下指标，不能强制推行。 农村问题专家对中央的态度表示赞赏，认为这有利于农村的长治久安，有利于农村的改 革发展。有关人士分析指出，土地延包三十年不变，并不等于土地三十年之内一定要由原承 包人经营到底，允许集体和农民在承包期内根据经济规律和实际情况依法将土地使用权进行 适度流转是明智之举。他们认为，土地流转还加快了农业技术和农业机械化的推广进程，土 地流转更重要的是促进了农业结构的调整。 农村土地第二轮承包中出现的「有地没人种， 有人没地种」问题在全国具有一定的普遍性。近年来，由于农村劳动力大量转移，举家外出 务工户逐渐增多，加之自然灾害频繁，农民种田积极性不高等多种因素影响，农村土地抛荒 现象严重。 2、土地规模经营问题（参见温铁军报告） 两种观点：现在我们也一直没有放弃搞规模经营的努力，但农业人口比过去增加了一倍， 就全局的劳动力过剩而言，“劳动替代资本投入”应是最经济的选择；任何局部地区无论多么 发达，资本密集型农业的投入产出比都是不合理的。本文认为，中国只能以劳动密集就业于 国家主导的基础设施建设为第一国策（宁可水平低、速度慢）；辅之以全面开通城乡壁垒， 调整产业结构和就业结构；以此促进农地上承载的过剩人口实现非农转移。 若此议难度太大，则只好加强农村社区“非市场”的内部财产和收益均平的制度建设，同 时强调打破流通和金融垄断，通过扩大农业的外部规模来维持小农村社经济。 3、承包经营本身的问题 第一，在东亚小块土地上，地权对农户经济行为的影响，是不是有一种特殊性? 地权问 题的重要性是勿庸置疑的，但如果没有粮食流通体制改革和农业税费制度改革相配套， 土地制度改革必将事倍功半。 第二，地权体系的研究不能仅限于集体和农户，还有国家，国家对地权干预的强烈 使得在调查中一半以上的农户认为土地归国家所有，只有 13%的农户正确地说土地的使 用权是生产队的。这既在意料之外，又在情理之中，国家对农地的征用，国家对农产品 规定的一些限制性政策，国家各部门搜刮农民的行为都构成农民认为土地不是集体的。 所以首先有一个界定国家权利的问题，然后才有所有权主体的问题，第三个才是使用权。 第三，承包期限是不是越长越好? 调查结果，农户的基本态度是要不就给他们永久 使用权，要不承包期就限定在 15 年以下。农民没有这种记忆，不能想像 20 年、30 年以 至 100 年村干部不会动他的地。问题是怎么限制社区和干部的行为。因为他有足够的理 由在承包期里去动用你的地而让你无话可说。 第四，在承包期内，到底实行“生不增、死不减”的政策，还是实行“大稳定，小调整” 的政策。什么叫“大稳定，小调整”，会不会变成“大调整”? 没有一个精确的数量界限。 所以在“生不增、死不减”上做文章可能是政策制订的基点。调查表明，只要有相应的配 套措施，农户对“生不增、死不减”的支持率会大幅上升。 第五，农地转成非农用地的增值收益分配问题，对这个问题有不同看法。必须区分 征地的用途。如果是公益用地，可以征地，但要有足够的补偿；如果是商业用地，根本 谈不上征地，应该是买地。因为土地是集体所有的。 第六，税费问题，中国的农业税实际税率非常低，大概 2%，而税外负担，各种收
费多得不得了。前者是税,国家该拿的,为什么不拿够?收费是不该拿的,为什么乱拿? 显然体制不合理,这个问题不解决,所有权、使用权都无法得到实现。所以农业税费改 革势在必行
费多得不得了。前者是税，国家该拿的，为什么不拿够? 收费是不该拿的，为什么乱拿? 显然体制不合理，这个问题不解决，所有权、使用权都无法得到实现。所以农业税费改 革势在必行