1,政策工具是实现政策目标的基本途径 政府为了有效地管理国家和社会事物，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和 态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须 以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择 有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。 2,政策执行本身就是政策工具选择的过程 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活 动的完成必须依靠一些必要的执行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具会比另 一些工具更有效：而一种工具失效后，就要转变为其它工具。所以，政策执行活动作为 个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程 3.工具选择是政策成功与否的关键 政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，在这一系列活动中，政笛工具的洗 择是关键。工具为这些活动提供了路径，路径选择正确与否自然是政策成功与否的关链。 有学者认为，自20世纪年代以后，西方国家面临的政府危机，主要就是在工具的层面 上产生的，即传统的政策工具失灵。“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手 段。”Φ当代西方政府改革运动正是致力于政策工具的重新选择而获得了成功。可见，能否 选择恰当的工具是政策成功与否的关键。 二、影响政策工具选择的因素 关于政策工具选择的影响因素，西方学者做出了不同的分析，他们各自强调影响工具 选择的某一或某些方面的因素，甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其它因素。综合西 方学者的分析，并结合我国的实际情况，我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目 标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。 1,政策目标 政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标米自政策问题，只 有首先对问题进行诊断之后明确目标，才能找到一个全面的解决办法，选择有效的政策工 具。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行 政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点： 首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。目标不明确所带来的工只选择失误 是政策实践中经常出现的问题。过去我国在执行“林业禁伐政策”时，单纯强调“禁伐” 而忽视“林业资源的保护”，没有注意纠正导致不当使用和不可持续地管理天然林的潜在 原因。“森林禁伐”是一种管制工具，往往是为了集中解决由于管理不善所适成的一些后 果，而这种工具并不能有效地达成“林业资源保护”的目标。 其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。因为政策所要解决的常常是比较复杂 的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合：有些目标甚至是相互 冲突的，反映不同的利益诉求。复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战。例如，有些 目标仅具有象征性意义，并不具备实质性后果，不是为了解决问题，而仅在于影响公众的 ①参见[美]奥斯本·戴正维、盖布勒·特德。改苹政府。上海：上海译文出版社，1996：46页。 1818 1．政策工具是实现政策目标的基本途径 政府为了有效地管理国家和社会事物，必须根据社会政治、经济、文化发展的需要和 态势，针对现实中的重大政策问题，确定正确的政策目标。而政策目标要变成现实，必须 以各种政策工具作为媒介。没有有效的政策工具，政策目标也就实现不了。所以说，选择 有效的政策工具是实现政策目标的基本途径。 2．政策执行本身就是政策工具选择的过程 政策执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，而这些活 动的完成必须依靠一些必要的执行手段（即政策工具）。在特定背景下，一些工具会比另 一些工具更有效；而一种工具失效后，就要转变为其它工具。所以，政策执行活动作为一 个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程。 3．工具选择是政策成功与否的关键 政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，在这一系列活动中，政策工具的选 择是关键。工具为这些活动提供了路径，路径选择正确与否自然是政策成功与否的关键。 有学者认为，自 20 世纪 70 年代以后，西方国家面临的政府危机，主要就是在工具的层面 上产生的，即传统的政策工具失灵。“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手 段。”①当代西方政府改革运动正是致力于政策工具的重新选择而获得了成功。可见，能否 选择恰当的工具是政策成功与否的关键。 二、影响政策工具选择的因素 关于政策工具选择的影响因素，西方学者做出了不同的分析，他们各自强调影响工具 选择的某一或某些方面的因素，甚至将某一影响因素推崇到极致而忽略其它因素。综合西 方学者的分析，并结合我国的实际情况，我们将影响政策工具选择的因素归纳为政策目 标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面。 1．政策目标 政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标来自政策问题，只 有首先对问题进行诊断之后明确目标，才能找到一个全面的解决办法，选择有效的政策工 具。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行 政策工具选择时，关于政策目标要考虑以下几点： 首先，如果目标是单一的，就要明确目标是什么。目标不明确所带来的工具选择失误 是政策实践中经常出现的问题。过去我国在执行“林业禁伐政策”时，单纯强调“禁伐” 而忽视“林业资源的保护”，没有注意纠正导致不当使用和不可持续地管理天然林的潜在 原因。“森林禁伐”是一种管制工具，往往是为了集中解决由于管理不善所造成的一些后 果，而这种工具并不能有效地达成“林业资源保护”的目标。 其次，如果目标是多重的，就要明确目标构成。因为政策所要解决的常常是比较复杂 的问题，因而政策目标往往不是单一的，而是多重目标的有机结合；有些目标甚至是相互 冲突的，反映不同的利益诉求。复杂的目标体系为政策工具选择提出了挑战。例如，有些 目标仅具有象征性意义，并不具备实质性后果，不是为了解决问题，而仅在于影响公众的 ① 参见[美]奥斯本·戴正维、盖布勒·特德．改革政府．上海：上海译文出版社，1996：46 页．