看法、观念或思想意识。这样，所选择的工具并不会达成实质性后果。这种工具只是给行 动者一些信号，政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上政府在很长一段 时间内并没有做什么事情。① 再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。如果目标己经 转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。实践中经 常出现的问医就是，目标己经改变，工具却因其具有惯性而长期存在。人们批评工具主义 忽视目标和工具之间的动态联系，目标被认为是一劳永逸的。但是如果目标己经过时，用 它来评价工具的有效性是没有意义的。如果在政策变化前后使用的同样的工具，那么政策 改变几乎没什么意义。 一方面，它会传达错误信息即政策是成功的：另一方面，它会掩盖 政策失误这一事实。 工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标 和手段关系的最优化。©而事实上，目标只是影响工具选择的一方面因素，此外还受其它因 素影响，所以在实践中往往很难实现最优选择，只能作为一个努力的方向。 2.工具的特性 每种工具都有其特征、适用范围及优劣。每种工具的但导者都想让人们相信他们偏爱 的工具是管理者的灵丹妙药。事实上，每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包 医百病。 每种工具有其自身优缺点。以对污染的治理为例，减少污染有多种手段。过去常见的 办法是“管制”，这一工具有直接性和更易见效的优点：但它会扭曲自愿性和私人活动， 导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，并无法完全解决经济增长所带来的环境污 染问题。现在，一些国家采用“污染许可权交易”这一工具，即某工厂只要能成功地把污 染量降低至标准以下，就可以获得“降低污染信用额度”，将其卖给其他工厂，来支付其 污染量超过最低标准的部分。这一工具的优点是使一些能够用最低成本来降低污染量的工 厂，有经济诱因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有执行时最有效率的工 来完成，整个社会将以最低的社会成本，达成空气品质标准。这即经济学家所谓用人类理 性自利的天性来达成公共目标。但这一工具也有缺陷，这一工具强调经济理性，却减弱了 某些工厂保护环境的自觉性。所以选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免工具的滥 用。 同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环 境。如战略规划最适于处理外部问题：流程再造适合处理大规模的内部问题：全面质量管 理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，破坏组织内的功能系 统，将组织置换成一个不能运作的系统：有时候政治状况不允许政府组织运用标杆管理： 在一个没有实施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式做错误的事情。⑤这 些都是选择政策工具时应该考虑的因素。 工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响，主张 B.Guy Petersand Frans KM.van Nispen,Public Policy Instruments.Edward Elgar.p0. PelKMPuble Polie Polic eumen p 19 19 看法、观念或思想意识。这样，所选择的工具并不会达成实质性后果。这种工具只是给行 动者一些信号，政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上政府在很长一段 时间内并没有做什么事情。① 再次，政策工具在执行一段时间后，要考虑政策目标是否已发生转变。如果目标已经 转变，就要考虑达成目标的工具是否还有存在的理由，是否需要选择新的工具。实践中经 常出现的问题就是，目标已经改变，工具却因其具有惯性而长期存在。人们批评工具主义 忽视目标和工具之间的动态联系，目标被认为是一劳永逸的。但是如果目标已经过时，用 它来评价工具的有效性是没有意义的。如果在政策变化前后使用的同样的工具，那么政策 改变几乎没什么意义。一方面，它会传达错误信息即政策是成功的；另一方面，它会掩盖 政策失误这一事实。② 工具主义的研究途径致力于目标理性，认为手段是依据目标做出选择的，并主张目标 和手段关系的最优化。③而事实上，目标只是影响工具选择的一方面因素，此外还受其它因 素影响，所以在实践中往往很难实现最优选择，只能作为一个努力的方向。 2．工具的特性 每种工具都有其特征、适用范围及优劣。每种工具的倡导者都想让人们相信他们偏爱 的工具是管理者的灵丹妙药。事实上，每种工具都有其适用范围，都有其价值，但不能包 医百病。④ 每种工具有其自身优缺点。以对污染的治理为例，减少污染有多种手段。过去常见的 办法是“管制”，这一工具有直接性和更易见效的优点；但它会扭曲自愿性和私人活动， 导致经济上的无效率，不利于革新和技术进步，并无法完全解决经济增长所带来的环境污 染问题。现在，一些国家采用“污染许可权交易”这一工具，即某工厂只要能成功地把污 染量降低至标准以下，就可以获得“降低污染信用额度”，将其卖给其他工厂，来支付其 污染量超过最低标准的部分。这一工具的优点是使一些能够用最低成本来降低污染量的工 厂，有经济诱因去降低污染。而大部分降低污染排放的工作，都有执行时最有效率的工厂 来完成，整个社会将以最低的社会成本，达成空气品质标准。这即经济学家所谓用人类理 性自利的天性来达成公共目标。但这一工具也有缺陷，这一工具强调经济理性，却减弱了 某些工厂保护环境的自觉性。所以选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免工具的滥 用。 同时，不同工具有其不同的适用范围，被用于解决不同问题，运用于不同组织环 境。如战略规划最适于处理外部问题；流程再造适合处理大规模的内部问题；全面质量管 理适合处理小规模的内部问题。有时，流程再造会成为一种灾难，破坏组织内的功能系 统，将组织置换成一个不能运作的系统；有时候政治状况不允许政府组织运用标杆管理； 在一个没有实施战略规划的组织，全面质量管理会导致以更有效的方式做错误的事情。⑤这 些都是选择政策工具时应该考虑的因素。 工具主义途径认为每种工具均有其子程序、主要的活动、实施中的问题及影响，主张 ① B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen, Public Policy Instruments. Edward Elgar , 1998, p.210. ② B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen, Public Policy Instruments. Edward Elgar , 1998, p.61. ③ B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen, Public Policy Instruments. Edward Elgar , 1998, p.208. ④ Steven Cohen and William Eimicke,Tools for Innovators，San Francisco: Jossey-Bass Publishers,1998, p.6. ⑤ B.Guy Peters and Frans K.M.van Nispen, Public Polic Policy Instruments, Edward Elgar, 1998, p.15