审查。“扬州市政府在执行城市规划法和江苏省实施办法所规定的详细规划的审批程序时， 授权规划委员会负责此项工作，这种做法本身并不为法律、法规所禁止。”“由于法律、法规 只规定城市详细规划应当由城市人民政府或规划行政主管部门审批，没有规定审批形式，故 不能否定扬州市规划委员会会议纪要对批准详细规划发挥的实际作用，应当认定《念泗二村 地段控制性详细规划》经过合法有效的批准。”石跃中等案[最(1999)行终字第16号]终审判 决认为：“经湖北省人大常委会批准施行的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第六条规 定：‘出租汽车经营权可实行有偿转让，具体办法由市人民政府另行规定’。在武汉市人民政 府尚未制定具体办法的情况下，市公用局根据《条例》的规定，拟订的《市公用局关于客运 出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》经报请武汉市人 民改府审查批准，作为此次出租汽车经营权有偿出让的实施依据是可行的。经核实，市公用 局请示的日期与武汉市人民政府领导签字批准的日期同为1998年4月28日，尽管武汉市人 民政府对市公用局请示的批复没有文号，但并不因此影响该批复的有效性。” 3.未对外发布。行政规范性文件仍然被分为内部行政规范性文件和外部行政规范性文 件，内部行政规范性文件很多就没有对外发布。实践中，行政主体对某些涉及公民权利义务 的行政规范性文件，仍有意或无意的作为内部行政规范性文件，在实施具体行政行为时则又 将其作为依据。这种违背法定程序的现象并不少见，必须予以遏制。当然，行政机关在行政 过程中的意见并不具有最终性质，对外不具有法律效力，无需对外发布。 二、行政规范性文件的监控机制 (一)国家权力机关的监控 根据宪法和“地方组织法”的规定，国家权力机关可以通过人事任免政府组成人员， 发展计划和财政预决算的审查、批准，工作报告的审议，以及质询和罢免等对行政规范性文 件的制定进行间接监控。并且，国家权力机关还可以对行政规范性文件的制定进行直接监控。 宪法第67条第7项规定，全国人大常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触 的决定和命令。根据“地方组织法”第8、9、44条的规定，地方各级人大及县级以上地方 各级人大常委会有权撤销本级政府的不适当的决定和命令。这里的决定和命令，包括行政规 范性文件。《各级人民代表大会常务委员会监督法》对上述规定做了细化规定，并规定可以 组织关于特定问题的调查委员会展开调查。对行政规范性文件的这种监控基本上停留在制度 规定上，还没有良好的实践。之所以如此，关键在于公权力相互之间的监督缺乏由利害关系 人参与的交涉性。 (二)行政机关的监控 根据宪法和“地方组织法”的规定，上级行政机关可以撤销或改变下级行政机关的行 政规范性文件。为了实施上述规定，各地建立了行政规范性文件的备案审查制度。根据《行 政监察法》的规定，行政监察机关有权对制定违法行政规范性文件的人员进行处理，从而实 现间接监控。行政机关内部的上述监控无论是否得以有效运行，公众都没有太多的感受。近 年来媒体的开放尤其网络媒体的发展，为公众参与提供了途径。同时，政府信息公开制度为 公众参政权的实现，提供了有效途径。公众在媒体上对行政规范性文件的评论，申请政府信 息公开的不断实践，弥补了行政机关监控的交涉性不足，使得上述制度得以真正启动。 在制度设计上具有交涉性的行政机关监控制度是行政复议。根据《行政复议法》第7 条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为国务院各部门、县级以上地方各级政府及其 工作部门、乡、镇政府的行政规范性文件不合法的，可以与有争议具体行政行为一并向行政 复议机关提出审查申请。该法第26条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第 77 审查。“扬州市政府在执行城市规划法和江苏省实施办法所规定的详细规划的审批程序时， 授权规划委员会负责此项工作，这种做法本身并不为法律、法规所禁止。”“由于法律、法规 只规定城市详细规划应当由城市人民政府或规划行政主管部门审批，没有规定审批形式，故 不能否定扬州市规划委员会会议纪要对批准详细规划发挥的实际作用，应当认定《念泗二村 地段控制性详细规划》经过合法有效的批准。”石跃中等案[最(1999)行终字第 16 号]终审判 决认为：“经湖北省人大常委会批准施行的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第六条规 定：‘出租汽车经营权可实行有偿转让，具体办法由市人民政府另行规定’。在武汉市人民政 府尚未制定具体办法的情况下，市公用局根据《条例》的规定，拟订的《市公用局关于客运 出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》经报请武汉市人 民政府审查批准，作为此次出租汽车经营权有偿出让的实施依据是可行的。经核实，市公用 局请示的日期与武汉市人民政府领导签字批准的日期同为 1998 年 4 月 28 日，尽管武汉市人 民政府对市公用局请示的批复没有文号，但并不因此影响该批复的有效性。” 3.未对外发布。行政规范性文件仍然被分为内部行政规范性文件和外部行政规范性文 件，内部行政规范性文件很多就没有对外发布。实践中，行政主体对某些涉及公民权利义务 的行政规范性文件，仍有意或无意的作为内部行政规范性文件，在实施具体行政行为时则又 将其作为依据。这种违背法定程序的现象并不少见，必须予以遏制。当然，行政机关在行政 过程中的意见并不具有最终性质，对外不具有法律效力，无需对外发布。 二、行政规范性文件的监控机制 （一）国家权力机关的监控 根据宪法和“地方组织法”的规定，国家权力机关可以通过人事任免政府组成人员， 发展计划和财政预决算的审查、批准，工作报告的审议，以及质询和罢免等对行政规范性文 件的制定进行间接监控。并且，国家权力机关还可以对行政规范性文件的制定进行直接监控。 宪法第 67 条第 7 项规定，全国人大常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触 的决定和命令。根据“地方组织法”第 8、9、44 条的规定，地方各级人大及县级以上地方 各级人大常委会有权撤销本级政府的不适当的决定和命令。这里的决定和命令，包括行政规 范性文件。《各级人民代表大会常务委员会监督法》对上述规定做了细化规定，并规定可以 组织关于特定问题的调查委员会展开调查。对行政规范性文件的这种监控基本上停留在制度 规定上，还没有良好的实践。之所以如此，关键在于公权力相互之间的监督缺乏由利害关系 人参与的交涉性。 （二）行政机关的监控 根据宪法和“地方组织法”的规定，上级行政机关可以撤销或改变下级行政机关的行 政规范性文件。为了实施上述规定，各地建立了行政规范性文件的备案审查制度。根据《行 政监察法》的规定，行政监察机关有权对制定违法行政规范性文件的人员进行处理，从而实 现间接监控。行政机关内部的上述监控无论是否得以有效运行，公众都没有太多的感受。近 年来媒体的开放尤其网络媒体的发展，为公众参与提供了途径。同时，政府信息公开制度为 公众参政权的实现，提供了有效途径。公众在媒体上对行政规范性文件的评论，申请政府信 息公开的不断实践，弥补了行政机关监控的交涉性不足，使得上述制度得以真正启动。 在制度设计上具有交涉性的行政机关监控制度是行政复议。根据《行政复议法》第 7 条第 1 款的规定，公民、法人或者其他组织认为国务院各部门、县级以上地方各级政府及其 工作部门、乡、镇政府的行政规范性文件不合法的，可以与有争议具体行政行为一并向行政 复议机关提出审查申请。该法第 26 条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第