性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策社会化三个方面。这三个方面的 相互结合使公共政策体系成为一个有机的整体。.政策法律化是使公共政策取得法律形 式、具有法律效力的过程。它主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的。.政第 法规化的过程是政府通过制定行政法规推行各种政策进行管理的过程。它主要是在政府的活 动范围内而不是在立法机关的活动范围内进行。.政策社会化是公共政策成为人们普遍遵 循的非法律化的社会规范的过程。政策社会化主要是在执政党或政治团体的活动范围内进行 的，并且有一套拟定草案、党内外征求意见、中央正式会议审议通过、正式公布的严格程序。 综观以上定义或解释，可以看出，除对政策合法化的目的认识比较一致外，对于其它 些问题如政策合法化的主体、对象范围、所适用的程序或采取的活动，理解差异很大，有些 解释本身前后也欠一致。 我们认为，所调的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限 和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这个概念的外延和 内涵可以从如下几个方面来把握： 第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化 过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。政策合法化、并不仅限于中央 政策或全国性政策的合法化，也不等同于政策法律化。地方政策也要合法化，政策法律化只 不过是政笛合法化的一种重要而又特殊的形式。研究政笛合法化，厩要研究法律，更要研穷 其它形式的公共政策的合法化。 第二，政策合法化是有目的的活动。其目的就是使政策方案获得合法地位，转化为合法 有效的政策，具有合法性、权威性和约束性，获得人们的认可、接受和遵照执行的效力，从 而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。 第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。宪法和组织法对国家机关的 权限作了划分，国家机关必须依照法律规定，在各自的权限范围内使相应的政策方案合法化 公共政策体现的是统治阶级的意志，它与个人、企业等所做出的决策不同，具有法定的权威 性，对社会具有普遍约束力，只能由法定的国家机关依照法定的权限制定。不具有法定的公 共政管制定权力或超越法定权限，都不能使政簧合法化 第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策的内容、形式利 效力范围等不同，政策合法化的主体和程序也就不完全相同，如限制公民人身自由的政策， 必须由全国人大依照立法程序使之合法化，而立法机关强调公平、民主，其政策合法化的稻 序就表现得繁琐、复杂。相对而言，行政机关更强调效率，其政策合法化程序就比较简单。 同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序，如国务院制定重大政策，应由国务 院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签署发布。而一般性政策，国务院总理有权 直接签署发布，政策合法化的程序，虽然不尽一致，但都有共同的标准，即要符合法律规定： 都有基本的步骤，即包括审查、通过、批准、签署和颁布政策等一系列行为过程。 3.政策合法化的地位与作用 政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也只有重要意义。这主要表现 ①彭和平.公共行政管理.北京：中国人民大学出版社，1995：158一171. 3 13 性和约束性的过程，它包括政策法律化、政策法规化和政策社会化三个方面。这三个方面的 相互结合使公共政策体系成为一个有机的整体。.政策法律化是使公共政策取得法律形 式、具有法律效力的过程。它主要是在国家立法机关的权力和活动范围内进行的。.政策 法规化的过程是政府通过制定行政法规推行各种政策进行管理的过程。它主要是在政府的活 动范围内而不是在立法机关的活动范围内进行。.政策社会化是公共政策成为人们普遍遵 循的非法律化的社会规范的过程。政策社会化主要是在执政党或政治团体的活动范围内进行 的，并且有一套拟定草案、党内外征求意见、中央正式会议审议通过、正式公布的严格程序。” ① 综观以上定义或解释，可以看出，除对政策合法化的目的认识比较一致外，对于其它一 些问题如政策合法化的主体、对象范围、所适用的程序或采取的活动，理解差异很大，有些 解释本身前后也欠一致。 我们认为，所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限 和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。这个概念的外延和 内涵可以从如下几个方面来把握： 第一，所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其它形式的政策，都有其合法化 过程。这是当前我国政策合法化研究中值得注意的一个问题。政策合法化、并不仅限于中央 政策或全国性政策的合法化，也不等同于政策法律化。地方政策也要合法化，政策法律化只 不过是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。研究政策合法化，既要研究法律，更要研究 其它形式的公共政策的合法化。 第二，政策合法化是有目的的活动。其目的就是使政策方案获得合法地位，转化为合法 有效的政策，具有合法性、权威性和约束性，获得人们的认可、接受和遵照执行的效力，从 而使政策有效地发挥规范和指导人们行为的作用，最终实现政策目标，解决政策问题。 第三，政策合法化是法定主体依照法定权限所实施的活动。宪法和组织法对国家机关的 权限作了划分，国家机关必须依照法律规定，在各自的权限范围内使相应的政策方案合法化。 公共政策体现的是统治阶级的意志，它与个人、企业等所做出的决策不同，具有法定的权威 性，对社会具有普遍约束力，只能由法定的国家机关依照法定的权限制定。不具有法定的公 共政策制定权力或超越法定权限，都不能使政策合法化。 第四，政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行为过程。政策的内容、形式和 效力范围等不同，政策合法化的主体和程序也就不完全相同，如限制公民人身自由的政策， 必须由全国人大依照立法程序使之合法化，而立法机关强调公平、民主，其政策合法化的程 序就表现得繁琐、复杂。相对而言，行政机关更强调效率，其政策合法化程序就比较简单。 同一国家机关，不同的政策也可能有不同的合法化程序，如国务院制定重大政策，应由国务 院常务会议或全体会议讨论决定后由国务院总理签署发布。而一般性政策，国务院总理有权 直接签署发布，政策合法化的程序，虽然不尽一致，但都有共同的标准，即要符合法律规定； 都有基本的步骤，即包括审查、通过、批准、签署和颁布政策等一系列行为过程。 3.政策合法化的地位与作用 政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也具有重要意义。这主要表现 ① 彭和平.公共行政管理.北京:中国人民大学出版社,1995:158～171