负责制的角度看，行政机关的政策合法化过程，凡政策的制定和发布属于本机关的权限即依 照规定不必上报审批的，就可以简单地表现为行政首长对政策方案的决定、签署和政策的公 布。然而，在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机 构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是 与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把 这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。 (1)法制工作机构的审查。目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都 设置了专门的法制工作机构，市查政策方案是它们的一项主要职责。有关部门拟定政策方案 后，一般先由法制工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。有些单位 还建立了“规范性文件非经法制工作机构的法律审核把关，领导不予签发”的制度。法制工 作机构对政策方案进行审查，对于保证政府政策的合法性有若重要作用，应子制度化。应该 说明的是，这种审查是协助领导审查，具有参谋、咨询性质，审查的意见仅供领导决策参考。 (2)领导决策会议的讨论决定。根据法律规定，县级以上各级人民政府工作中的“重 大问题”，须经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会 议所讨论的结果和应出的决定，行政首长拥有最后的决定权。即这两种会议都不采取委员 会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧 的作用，对于应该做出决定的问题，侧由行政首长拍板定案。法律规定“重大问题”须经常 务会议或全体会议讨论决定，但对“重大问题”的内涵或标准并未界定。如根据《中华人民 共和国国务院组织法》第四条的规定，国务院的重大问题要经国务院常务会议或者国务院全 体会议讨论决定。而国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第十 四条却规定：“行政法规草案由国务院常务会议审批，或者由国务院总理审批。”这就把国务 院制定行政法规看作可以是“重大问题”也可以不是“重大问题”。为此，法学界有些学者 尖锐地指出：“在国务院，行政立法显系重大问题，应由国务院上述两个会议之一讨论决定， 而不能个人说了算”，《行政法规制定程序暂行条例》第十四条的规定“与《国务院组织法) 第四条的规定明显不符。”①我们理解，政府制定重大政策尤其是国务院制定行政法规显然属 于“重大问题”，经由政府常务会议或者全体会议讨论决定，应成为政府重大政策方案特别 是国务院行政法规草案的合法化过程的必经环节，领导决策会议除政府常务会议和全体会议 外，还有行政首长办公会议。首长办公会议是一种处理日常决策事务的会议形式，可以由行 政首长根据工作需要随时召集，有些政策特别是政府职能部门制定的许多政策就是由首长办 公会议讨论决定的。 (3)行政首长签署发布政策。行政首长负责制的最主要内容是行政首长在各级政府机 关中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布， 根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。如果是报上一级行政机关审批，其程 序如上所述，即由上级行政机关的法制工作机构审查、领导决策会议讨论决定后由行政首长 签署或直接由行政首长决定、签署，发布权有的在上级机关，有的则退由原政策制定机关发 布。如果是报国家权力机关审查通过的，则进入权力机关的政策合法化程序。需要说明的是 我国的行政首长负责制还包涵者“分管领导制度”。在各级政府领导机构中，除了设置一名 ①刘瀚等著.依法行政论北京社会科学文献出版社，1993：168一169页。 818 负责制的角度看，行政机关的政策合法化过程，凡政策的制定和发布属于本机关的权限即依 照规定不必上报审批的，就可以简单地表现为行政首长对政策方案的决定、签署和政策的公 布。然而，在行政首长对政策方案的决定、签署之前，有些做法或制度，如政府法制工作机 构对政策方案的审查，特别是重大问题必须经常务会议或全体会议讨论决定的法定制度，是 与行政机关的政策合法化过程密切相关的。根据政策合法化程序的相对性原理，我们可以把 这些做法或制度也看作是我国行政机关的政策合法化过程。 （1）法制工作机构的审查。目前，我国县以上各级人民政府和相当一部分政府部门都 设置了专门的法制工作机构，审查政策方案是它们的一项主要职责。有关部门拟定政策方案 后，一般先由法制工作机构审查，审查通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。有些单位 还建立了“规范性文件非经法制工作机构的法律审核把关，领导不予签发”的制度。法制工 作机构对政策方案进行审查，对于保证政府政策的合法性有着重要作用，应予制度化。应该 说明的是，这种审查是协助领导审查，具有参谋、咨询性质，审查的意见仅供领导决策参考。 （2）领导决策会议的讨论决定。根据法律规定，县级以上各级人民政府工作中的“重 大问题”，须经政府常务会议或全体会议讨论决定，行政首长召集和主持这两种会议，对会 议所讨论的结果和应做出的决定，行政首长拥有最后的决定权。即这两种会议都不采取委员 会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧 的作用，对于应该做出决定的问题，则由行政首长拍板定案。法律规定“重大问题”须经常 务会议或全体会议讨论决定，但对“重大问题”的内涵或标准并未界定。如根据《中华人民 共和国国务院组织法》第四条的规定，国务院的重大问题要经国务院常务会议或者国务院全 体会议讨论决定。而国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》第十 四条却规定：“行政法规草案由国务院常务会议审批，或者由国务院总理审批。”这就把国务 院制定行政法规看作可以是“重大问题”也可以不是“重大问题”。为此，法学界有些学者 尖锐地指出：“在国务院，行政立法显系重大问题，应由国务院上述两个会议之一讨论决定， 而不能个人说了算”，《行政法规制定程序暂行条例》第十四条的规定“与《国务院组织法》 第四条的规定明显不符。”①我们理解,政府制定重大政策尤其是国务院制定行政法规显然属 于“重大问题”，经由政府常务会议或者全体会议讨论决定，应成为政府重大政策方案特别 是国务院行政法规草案的合法化过程的必经环节。领导决策会议除政府常务会议和全体会议 外，还有行政首长办公会议。首长办公会议是一种处理日常决策事务的会议形式，可以由行 政首长根据工作需要随时召集，有些政策特别是政府职能部门制定的许多政策就是由首长办 公会议讨论决定的。 （3）行政首长签署发布政策。行政首长负责制的最主要内容是行政首长在各级政府机 关中处于核心地位，拥有最高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布。 根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。如果是报上一级行政机关审批，其程 序如上所述，即由上级行政机关的法制工作机构审查、领导决策会议讨论决定后由行政首长 签署或直接由行政首长决定、签署，发布权有的在上级机关，有的则退由原政策制定机关发 布。如果是报国家权力机关审查通过的，则进入权力机关的政策合法化程序。需要说明的是， 我国的行政首长负责制还包涵着“分管领导制度”。在各级政府领导机构中，除了设置一名 ① 刘瀚等著.依法行政论.北京:社会科学文献出版社,1993:168～169 页