行政首长，还同时设置若干名副职。这些副职领导人除了作为各级政府的组成人员，参加本 级政府的全体会议和常务会议，协助行政首长进行决策外，还直接分管某一领域的日常管理 和决策事务，有些政策实际上就是由副职领导人签署。实行副职领导分口把关的“分管领导 制度”，能大大补充和加强行政首长的领导能力，是中国行政管理实践中的成功经险。但在 实际管理过程中，如何既保证分管领导制度的有效运作，又确保行政首长对全局性行政事务 的统一领导，防止形成多头领导，甚至形成副职超越和代替政首长的决策权威：如问加强沟 通与协调，防止各自孤立地决定和签署政策，以至形成政策之间相互矛盾，都是值得注意的 问题， 政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个急待解决的问题。除行政法 规和规章的公布形式比较规范，能较为及时地予以分布外，其它政策的发布往往采取行政机 关内部层层转发文件的形式，并未公之于众。这种形式既不利于提高行政效率，也不利于政 策的贯彻执行。中央的一些政策转发到基层有时需要几个月时间，政策所要解决的问题有的 早己时过境迁。有的政策，印发份数非常有限，基层单位往往只有一份，以致具体经办人员 也“不知道有这个文件”，这又如何能要求公众遵守？我们认为，除确系内部政策外，凡要 求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。 3,立法机关或权力机关的政薇合法化过程 立法机关，从字面看似平单指专门从事立法的机关，其实不然。专门从事立法的机关很 少。现今大多数国家的立法机关既行使立法职能又行使其它职能，如批准或通过政府提出的 计划、预算、决算、质询、罢免和弹劾有关人员，对政府提出不信任案等。议会、国会、人 民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。在我国 人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它的常设机构。国家权力机关包括最高国家权 力机关即全国人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大。地方人大只有一部分享有地方 立法权，如省级、省会市、国务院批准的较大市的人大等，但地方各级人大都享有本行政区 域内的重大事项决定权，如批准本级政府的重要报告或计划等。1996年北京市人大常委会 还通过了《关于市人民政府向市人民代表大会常务委员会报告重大事项的若干规定》，要求 北京市政府做出重大决策要向其报告。报告重大事项的范围包括：北京市城市总体规划的后 部调整及总体布局的重大变更：国民经济和社会发展年度计别的部分变更、预算的调整：有 关经济建设和社会发展的重大改革方案：国民经济和社会发展年度计划外的重大建设项 社会主义精神文明建设的规划和重大部署：同外国缔结友好城市：人民群众普遍关心的其它 重大问题等一系列涉及本市改革开放，社会主义物质文明和精神文明建设若干方面的内容 闲世，研究立法机关或权力机关的政蛮合法化时程。不能局限干立法时焊其至中央立法机关 或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全 一致，但基本上包括：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。由于这些程序已 有专门的立法学进行研究，我们这里就不作详细描述，仅简单说明一些需要注意的问题。 (1)提出议案。议案是各种议事提案的总称，包括立法议案、预算案、质询案、哭免 案等等。不能把议案都叫做立法议案。从立法机关或权力机关的议事规则讲，提出议案的同 时不一定要提出法律或政策等的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策 方案提交审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。 19 行政首长，还同时设置若干名副职。这些副职领导人除了作为各级政府的组成人员，参加本 级政府的全体会议和常务会议，协助行政首长进行决策外，还直接分管某一领域的日常管理 和决策事务，有些政策实际上就是由副职领导人签署。实行副职领导分口把关的“分管领导 制度”，能大大补充和加强行政首长的领导能力，是中国行政管理实践中的成功经验。但在 实际管理过程中，如何既保证分管领导制度的有效运作，又确保行政首长对全局性行政事务 的统一领导，防止形成多头领导，甚至形成副职超越和代替政首长的决策权威；如何加强沟 通与协调，防止各自孤立地决定和签署政策，以至形成政策之间相互矛盾，都是值得注意的 问题。 政策的发布形式是当前我国行政机关政策合法化过程中一个急待解决的问题。除行政法 规和规章的公布形式比较规范，能较为及时地予以分布外，其它政策的发布往往采取行政机 关内部层层转发文件的形式，并未公之于众。这种形式既不利于提高行政效率，也不利于政 策的贯彻执行。中央的一些政策转发到基层有时需要几个月时间，政策所要解决的问题有的 早已时过境迁。有的政策，印发份数非常有限，基层单位往往只有一份，以致具体经办人员 也“不知道有这个文件”，这又如何能要求公众遵守？我们认为，除确系内部政策外，凡要 求公众遵守的公共政策，必须改善发布形式，及时公之于众。 ３．立法机关或权力机关的政策合法化过程 立法机关，从字面看似乎单指专门从事立法的机关，其实不然。专门从事立法的机关很 少。现今大多数国家的立法机关既行使立法职能又行使其它职能，如批准或通过政府提出的 计划、预算、决算、质询、罢免和弹劾有关人员，对政府提出不信任案等。议会、国会、人 民代表大会等，因其主要职权是立法，所以人们往往把它们看作立法机关的同义语。在我国， 人民代表大会是国家权力机关，人大常委会是它的常设机构。国家权力机关包括最高国家权 力机关即全国人大和地方各级国家权力机关即地方各级人大。地方人大只有一部分享有地方 立法权，如省级、省会市、国务院批准的较大市的人大等，但地方各级人大都享有本行政区 域内的重大事项决定权，如批准本级政府的重要报告或计划等。1996 年北京市人大常委会 还通过了《关于市人民政府向市人民代表大会常务委员会报告重大事项的若干规定》，要求 北京市政府做出重大决策要向其报告。报告重大事项的范围包括：北京市城市总体规划的局 部调整及总体布局的重大变更；国民经济和社会发展年度计划的部分变更、预算的调整；有 关经济建设和社会发展的重大改革方案；国民经济和社会发展年度计划外的重大建设项目， 社会主义精神文明建设的规划和重大部署；同外国缔结友好城市；人民群众普遍关心的其它 重大问题等一系列涉及本市改革开放，社会主义物质文明和精神文明建设若干方面的内容。 因此，研究立法机关或权力机关的政策合法化过程，不能局限于立法过程甚至中央立法机关 或最高国家权力机关的立法过程。立法机关或权力机关的政策合法化程序，当然不可能完全 一致，但基本上包括：提出议案、审议议案、表决和通过议案、公布政策。由于这些程序已 有专门的立法学进行研究，我们这里就不作详细描述，仅简单说明一些需要注意的问题。 （1）提出议案。议案是各种议事提案的总称，包括立法议案、预算案、质询案、罢免 案等等。不能把议案都叫做立法议案。从立法机关或权力机关的议事规则讲，提出议案的同 时不一定要提出法律或政策等的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策 方案提交审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案