三、政策合法化的程序 政策合法化的程序是指政箭方案获得合法地位的步摩、次序和方式。从理论上说，政策 规划阶段结束后才进入合法化过程，实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质 不同的政簧方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。在描述行政机关和立法 机关的政策合法化过程之前，我们先讨论政策合法化程序的相对性问题。 1,政策合法化程序的相对性 程序表现为次序和步骤，也就有它的起点。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的 终点一方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。彼特琴（田anna Pitkin)曾说：“事 实上，无人有最后决定之权，因为根本就没有‘最后决定之权'这回事。”①明确这一点，对 于我们理解政策合法化的过程是必要的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与预布政 策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容 讲行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方 案的“最终决定”也就大打折扣了。似乎一切又从政策规划阶段开始。 我们以实例来进一步说明这个问题。国家计划委员会作为国务院统一领导下的综合管理 国民经济计划工作，对国民经济进行宏观调控的经济职能部门，具体负责编制国民经济和社 会发展计划。当国家计委经过一系列复杂程序“最终确定”国民经济和社会发展的计划方案 后，对它来说，政策规划阶段也就结束，这一方案开始进入合法化过程一一报请国务院常务 会议审定。国务院审定通过后，根据法律规定，还要报请全国人大审查和批准。因此，相对 于国务院来讲，此前的工作都属于政策规划阶段，合法化过程要从报请全国人大审查开始。 然而，进入人大后，似乎一切又是从政策规划阶段开始。首先要国务院提出议案，然后人大 经一系列法定程序将其列入议程，才能交付代表审议。经审议修改取得比较一致的意见后， 政策方案才“最后确定”，才能交付表决。因此，审议阶段似乎又属于政策规划阶段，似乎 只有表决、通过、批准、发布才真正属于政策合法化过程。可见，政策合法化与政策规划有 时的确难以截然分开，政策合法化的程序是相对的。正如林德布洛姆(CharlesE.Lindblom 所说的，政策过程的各个阶段(Stages)常是重叠的(overlapping)。 2行政机关的政策合法化过程 政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合 法化过程的不同。领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制，职能制 与层级制，集权制与分权制，一体制与分离制等。首长制与委员会制是一种常见的划分。首 长制也叫首长负责制或一长制，其法定最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议 权，没有决定权。美国总统制就是一种最典型的首长制。有一次林肯召集七位部长讨论问题 七位部长均反对林肯的意见，而林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利。”委 员会制的最高决策权由委员会各成员共同执掌，各成员权力平等，采取少数服从多数的原则 决定政策。我国行政机关领导体制，建国后一大段时间基本上是实行委员会制。1982年宪 法则明确规定，从中央到地方的各级行政机关实行首长负责制。我国的行政首长负责制是建 立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。如果单纯从首长 ·转引自朱志宏公共玫鼠台北书091,248 17 三、政策合法化的程序 政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。从理论上说，政策 规划阶段结束后才进入合法化过程。实际上，合法化过程往往又包含有政策规划的行为性质。 不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序。在描述行政机关和立法 机关的政策合法化过程之前，我们先讨论政策合法化程序的相对性问题。 1．政策合法化程序的相对性 程序表现为次序和步骤，也就有它的起点。政策合法化的程序，应该说是从政策规划的 终点——方案选优或者说是政策方案的最终决定后开始的。彼特琴(Hanna Pitkin)曾说:“事 实上，无人有最后决定之权，因为根本就没有‘最后决定之权’这回事。”①明确这一点，对 于我们理解政策合法化的过程是必要的。政策合法化过程并不简单地表现为通过与颁布政 策。通过政策，就意味着先要讨论、审查政策方案，而这又往往导致对政策方案的某些内容 进行修改以取得较多的赞同意见或决策者的满意。这么一来，政策规划阶段所说的对政策方 案的“最终决定”也就大打折扣了。似乎一切又从政策规划阶段开始。 我们以实例来进一步说明这个问题。国家计划委员会作为国务院统一领导下的综合管理 国民经济计划工作，对国民经济进行宏观调控的经济职能部门，具体负责编制国民经济和社 会发展计划。当国家计委经过一系列复杂程序“最终确定”国民经济和社会发展的计划方案 后，对它来说，政策规划阶段也就结束，这一方案开始进入合法化过程——报请国务院常务 会议审定。国务院审定通过后，根据法律规定，还要报请全国人大审查和批准。因此，相对 于国务院来讲，此前的工作都属于政策规划阶段，合法化过程要从报请全国人大审查开始。 然而，进入人大后，似乎一切又是从政策规划阶段开始。首先要国务院提出议案，然后人大 经一系列法定程序将其列入议程，才能交付代表审议。经审议修改取得比较一致的意见后， 政策方案才“最后确定”，才能交付表决。因此，审议阶段似乎又属于政策规划阶段，似乎 只有表决、通过、批准、发布才真正属于政策合法化过程。可见，政策合法化与政策规划有 时的确难以截然分开，政策合法化的程序是相对的。正如林德布洛姆（Charles E. Lindblom） 所说的，政策过程的各个阶段（Stages）常是重叠的(overlapping)。 ② 2．行政机关的政策合法化过程 政策合法化过程是与政策决策的领导体制紧密相联的。领导体制的不同往往导致政策合 法化过程的不同。领导体制从不同的角度可以作不同的划分，如首长制与委员会制，职能制 与层级制，集权制与分权制，一体制与分离制等。首长制与委员会制是一种常见的划分。首 长制也叫首长负责制或一长制，其法定最高决策权由行政首长一人执掌，其他成员只有建议 权，没有决定权。美国总统制就是一种最典型的首长制。有一次林肯召集七位部长讨论问题， 七位部长均反对林肯的意见，而林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，赞成者胜利。”委 员会制的最高决策权由委员会各成员共同执掌，各成员权力平等，采取少数服从多数的原则 决定政策。我国行政机关领导体制，建国后一大段时间基本上是实行委员会制。1982 年宪 法则明确规定，从中央到地方的各级行政机关实行首长负责制。我国的行政首长负责制是建 立在民主集中制基础上的。在政策决策的过程中，这一点体现得尤为明显。如果单纯从首长 ① 参见朱志宏.公共政策.台北:三民书局,1995:219、248. ② 转引自朱志宏.公共政策.台北:三民书局,1995:217