其合法化主体也就分属两个机关，如国务院组成部门或者省级人民政府制定的某些规章，报 国务院批准后，又由制定机关发布施行。其批准机关是国务院，发布机关是国务院组成部门 或省级人民政府，显然，二者都是政策合法化的主体。这种情况并不少见，如全国人大及其 常委会审议通过的法律，公布权在国家主席，法律由国家主席公布后才能发生法律致力。政 策的公布也是政策合法化过程的一个重要步骤。政策合法化的主体不仅指批准或通过政策方 案的国家机关，也包括公布政策的国家机关。就是批准机关，有时也不止一家。如我们常常 见到的联合发文，由于政策内容涉及几个部门的职权，政策就得由这些部门共同批准才能行 文。跨行政区域的政策，也会出现这种情况。政策合法化主体如何确定，关键是看法律对国 家机关的权限如何规定。 2,政策合法化主体的权限 法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限 内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策 应视为违法无效，主体也应承担违法后果。这也正是政策合法化的意义之所在。那么，主体 在政策合法化过程中应注意哪些权限问题呢？ (1)主体要有合法依据。如依照宪法规定，国务院只有“各部、各委员会”有权发布 规章，而国务院直属机构则不具有这项权力。实践中，国务院直属机构一直不断地发布规章， 其中就存在于法无据问题。这种情况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而 且会增多。.与其让它于法无据地长期立法，不如宪法或国务院组织法作出补充规定，子 以确认。心从立法途径加以解决是根本的措施，但立法受众多因素的影响，可能需要很长的时 间，在立法未解决之前，国务院直属机构制定的规章，由国务院批准、发布，也不失为一种可 行的过渡措施。我们这里强调由国务院批准，也由国务院发布，这与有的学者把“直属机构 起草，经国务院批准，由起草的直属机构发布的”情况也列为“是有依据的立法”是不同 的。我们认为，既然依照法律规定，国务院直属机构不享有规章发布权，那么，规章即使经 国务院批准，也不能由直属机构发布，否则，主体仍然于法无据。 (2)注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。如公安部门制定须布道路 交通管理方面的政策，就要注意不能越权规定属于交通部门管辖的事项：国家政策不能干沙 别国主权问题：地方政策既要注意行政地域管辖权，更要注意地方与中央的职权划分：行政 机关制定政策不能设定限制公民人身自由的强制措施和处罚手段。在改革开放和建立社会主 义市场经济体制条件下，尤其要注意避免借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保 护主义”。 (3)注意希后法律的效力问题。法律的稳定性往往导致不适应客观形势发展的带后性 滞后的法律，未经废止仍然有效。政策合法化主体如果认为法律滞后，应该提请或建议有相 应立法权的机关修改或废止法律，而不能随意以政策取代法律。否则，势必造成政策与法律 相冲突。 总之，作为政策合法化的主体，始终应当明确自身的权限，格守法定的职权范围。作为监 督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。 616 其合法化主体也就分属两个机关，如国务院组成部门或者省级人民政府制定的某些规章，报 国务院批准后，又由制定机关发布施行。其批准机关是国务院，发布机关是国务院组成部门 或省级人民政府，显然，二者都是政策合法化的主体。这种情况并不少见，如全国人大及其 常委会审议通过的法律，公布权在国家主席，法律由国家主席公布后才能发生法律致力。政 策的公布也是政策合法化过程的一个重要步骤。政策合法化的主体不仅指批准或通过政策方 案的国家机关，也包括公布政策的国家机关。就是批准机关，有时也不止一家。如我们常常 见到的联合发文，由于政策内容涉及几个部门的职权，政策就得由这些部门共同批准才能行 文。跨行政区域的政策，也会出现这种情况。政策合法化主体如何确定，关键是看法律对国 家机关的权限如何规定。 ２．政策合法化主体的权限 法律针对不同的国家机关规定了不同的职权，政策合法化的主体必须在各自的法定权限 内使相应的政策方案合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁布的政策 应视为违法无效，主体也应承担违法后果。这也正是政策合法化的意义之所在。那么，主体 在政策合法化过程中应注意哪些权限问题呢？ （1）主体要有合法依据。如依照宪法规定，国务院只有“各部、各委员会”有权发布 规章，而国务院直属机构则不具有这项权力。实践中，国务院直属机构一直不断地发布规章， 其中就存在于法无据问题。这种情况“随着社会主义市场经济体制的建立不仅不会减少，而 且会增多。.与其让它于法无据地长期立法，不如宪法或国务院组织法作出补充规定，予 以确认。”①从立法途径加以解决是根本的措施,但立法受众多因素的影响,可能需要很长的时 间,在立法未解决之前,国务院直属机构制定的规章,由国务院批准、发布，也不失为一种可 行的过渡措施。我们这里强调由国务院批准，也由国务院发布，这与有的学者把“直属机构 起草，经国务院批准，由起草的直属机构发布的”情况也列为“是有依据的立法”②是不同 的。我们认为，既然依照法律规定，国务院直属机构不享有规章发布权，那么，规章即使经 国务院批准，也不能由直属机构发布，否则，主体仍然于法无据。 （2）注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。如公安部门制定颁布道路 交通管理方面的政策，就要注意不能越权规定属于交通部门管辖的事项；国家政策不能干涉 别国主权问题；地方政策既要注意行政地域管辖权，更要注意地方与中央的职权划分；行政 机关制定政策不能设定限制公民人身自由的强制措施和处罚手段。在改革开放和建立社会主 义市场经济体制条件下，尤其要注意避免借制定政策之机推行“部门利益至上”和“地方保 护主义”。 （3）注意滞后法律的效力问题。法律的稳定性往往导致不适应客观形势发展的滞后性。 滞后的法律，未经废止仍然有效。政策合法化主体如果认为法律滞后，应该提请或建议有相 应立法权的机关修改或废止法律，而不能随意以政策取代法律。否则，势必造成政策与法律 相冲突。 总之，作为政策合法化的主体,始终应当明确自身的权限,恪守法定的职权范围。作为监 督部门，更应依法履行监督职责，维护法律的权威。 ① 王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社,1994:150 页. ② 王连昌.行政法学.北京:中国政法大学出版社,1994:150 页