表决时除了“一位教授（市人大常委会委员）投弃权票外，其余人大常委会委员均投了赞成 票”，充分说明政策合法化人员的素质急待提高。第三，“该政簧没有把公共利益放在首位 有地方保护主义的倾向”。如此巨额的“城市容纳费”，人才本身无力承担，“许多接收单位 的经费均来自中央财政”，“这势必使本来就很微妙的中央与地方关系更加复杂化”，从而降 低了该政策的政治支持度。第四，最后由市政府出台的减免征收容纳费的办法，与人大政策 “有很大的出入”，这就形成了政府政策对人大政策的修改与否定，以执行机关的政策代替 权力机关的政策，颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法化主体的特定性或主体的 法律地位认识不足。可见，加强政策合法化研究，使政策制定适应社会主义市场经济建设和 国家民主与法制建设的需要，任重而道远。 二、政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。主体与权限，是一 个问题的两个方面。谁有权使政策方案合法化，谁就成为政策合法化的主体。换言之，成为 政策合法化的主体，必须具有相应的权限。这就导致了政策合法化主体的两个基本特征，即 宏观上的广泛性和微观上的特定性。同时，还必须注意，主体是由权限决定的，权限又是法 律规定的。法律针对不同的国家机关规定了相应的、不同的职权，主体只能在其法定权限内 实施政策合法化行为。 1.政策合法化主体的基本特征 政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏 观上的广泛性是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的。有权使政策方案获得合法 地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也 包括其它国家机关：既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。因此，不能把政 策合法化过程局限于立法过程甚至议会的立法过程。这一点，政策合法化与政策法律化有所 区别。政策法律化是政策向法律的转化，也叫政策立法，实际上是一种立法活动，其主体只 能是享有立法权的国家机关。政策法律化可以说是政策合法化的一种重要而又特殊的形式， 政策合法化具有更大的外延，它仅要求政策方案获得合法地位，具有执行效力，并不要求把 所有政策都转化为法律。“合法”不等于“立法”。“合法”的内涵是合乎法律规定，甚或包 括符合法律原则和法律精神。“立法”的内涵是制定法律，甚或包括认可、补充，修改和废 止法律。理解政策合法化主体的广泛性，不仅有助于我们从理论上区分政策合法化与政策法 律化两个不同的概念，而且要求我们在实践中提高执行合法政策的自觉性。特别是在法律体 系不很完普的社会，很多社会关系还要依靠政策调整与规范。我们既不能“重政策轻法律” 也不能片面强调和依赖法律而忽视政策的功能 所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上玖策合法 化的主体是广泛的，但这并不意味者任何一项政策方案的合法化活动都可以随便由哪个国家 机关来进行。如邓小平同志针对解决港、澳、台问题而提出的“一个国家、两种制度”的政 策构想，其政策合法化的主体只能是有权制定和修改宪法的最高国家权力机关即全国人民代 表大会，因为国家制度问题必须由宪法加以规定。应该注意的是，不能把政策合法化主体的 特定性理解为每一项政策的合法化主体都是单一的。有些政策，批准机关和发布机关不同 15 15 表决时除了“一位教授（市人大常委会委员）投弃权票外，其余人大常委会委员均投了赞成 票”，充分说明政策合法化人员的素质急待提高。第三，“该政策没有把公共利益放在首位， 有地方保护主义的倾向”。如此巨额的“城市容纳费”，人才本身无力承担，“许多接收单位 的经费均来自中央财政”，“这势必使本来就很微妙的中央与地方关系更加复杂化”，从而降 低了该政策的政治支持度。第四，最后由市政府出台的减免征收容纳费的办法，与人大政策 “有很大的出入”，这就形成了政府政策对人大政策的修改与否定，以执行机关的政策代替 权力机关的政策，颠倒了宪法规定的监督关系，至少是对政策合法化主体的特定性或主体的 法律地位认识不足。可见，加强政策合法化研究，使政策制定适应社会主义市场经济建设和 国家民主与法制建设的需要，任重而道远。 二、政策合法化的主体及其权限 政策合法化的主体是依法有权使政策方案获得合法地位的国家机关。主体与权限，是一 个问题的两个方面。谁有权使政策方案合法化，谁就成为政策合法化的主体。换言之，成为 政策合法化的主体，必须具有相应的权限。这就导致了政策合法化主体的两个基本特征，即 宏观上的广泛性和微观上的特定性。同时，还必须注意，主体是由权限决定的，权限又是法 律规定的。法律针对不同的国家机关规定了相应的、不同的职权，主体只能在其法定权限内 实施政策合法化行为。 １．政策合法化主体的基本特征 政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和微观上的特定性。所谓宏 观上的广泛性是指从总体上看，政策合法化的主体是相当广泛的。有权使政策方案获得合法 地位的国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法机关（权力机关），也 包括其它国家机关；既可以是中央国家机关，也可以是地方各级国家机关。因此，不能把政 策合法化过程局限于立法过程甚至议会的立法过程。这一点，政策合法化与政策法律化有所 区别。政策法律化是政策向法律的转化，也叫政策立法，实际上是一种立法活动，其主体只 能是享有立法权的国家机关。政策法律化可以说是政策合法化的一种重要而又特殊的形式。 政策合法化具有更大的外延，它仅要求政策方案获得合法地位，具有执行效力，并不要求把 所有政策都转化为法律。“合法”不等于“立法”。“合法”的内涵是合乎法律规定，甚或包 括符合法律原则和法律精神。“立法”的内涵是制定法律，甚或包括认可、补充，修改和废 止法律。理解政策合法化主体的广泛性，不仅有助于我们从理论上区分政策合法化与政策法 律化两个不同的概念，而且要求我们在实践中提高执行合法政策的自觉性。特别是在法律体 系不很完善的社会，很多社会关系还要依靠政策调整与规范。我们既不能“重政策轻法律”， 也不能片面强调和依赖法律而忽视政策的功能。 所谓微观上的特定性是指每一项政策方案的合法化主体是特定的。尽管总体上政策合法 化的主体是广泛的，但这并不意味着任何一项政策方案的合法化活动都可以随便由哪个国家 机关来进行。如邓小平同志针对解决港、澳、台问题而提出的“一个国家、两种制度”的政 策构想，其政策合法化的主体只能是有权制定和修改宪法的最高国家权力机关即全国人民代 表大会，因为国家制度问题必须由宪法加以规定。应该注意的是，不能把政策合法化主体的 特定性理解为每一项政策的合法化主体都是单一的。有些政策，批准机关和发布机关不同