各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮 随着社会化大生产的发展,政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整,其变化及趋势主要表现在 (1)在横向结构上, 面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性,提高了工作效率和质量,能更好地应对复杂多变的外部环境;而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来,着重于全局性、宏观性的政策制定,并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面,在“谋”与“断”的分工中,作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展,社会问题的日益复杂化,作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案,这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时,这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用 (2)在纵向结构上,分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下,中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权,以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力,在此基础上,地方获得更多的决策权。值得一提的是,在这一过程中,针对我 国的改革现实,中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此,我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 发展。 决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型,即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言,政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面,但两者又往往是融合在一起的,这两个过程在时空上具有一致性。因此,首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1.决策权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上,影响他人,获得他们服从的 能力,也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力:权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段,维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体,决策者(权力主体)不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是:(1)说服:包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服;(2)威胁:对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失:(3)交换:交换的基础是双方 均能受益,互惠、金钱收买等都是交换的方式:(4)施用权威:施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可,并由此产生命令服从的关系。可以说,决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量,权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益,这种利益可能是物质的,也可能是非物质性的(意识形态的), 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求,可以说,利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次,在决策权力中表现为三个方面:首先,公共决策权力的产生和维护以 ①[美]查尔斯·林德布洛姆著.决策过程.上海:上海译文出版社,1988:47页。 2[日]大岳秀夫政策过程.北京:经济日报出版社,1992:124-125页。3 各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱、互相扯皮。 随着社会化大生产的发展，政治体制改革下我国的公共决策体制在其结构上也进行了一定的调 整，其变化及趋势主要表现在： （1）在横向结构上， 一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。执行部门对于政策的执行 具有了一定的自主性和灵活性，提高了工作效率和质量，能更好地应对复杂多变的外部环境；而决 策部门则可以从日常事务中解脱出来，着重于全局性、宏观性的政策制定，并对政策执行过程进行 有效的评估和监控。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分 析部门越来越受到重视。随着信息社会的发展，社会问题的日益复杂化，作为决策的上层部门越来 越需要并依赖信息咨询部门和政策分析部门为其提供各种信息资料及分析数据和各种意见方案，这 是现代决策高效率、科学化的必然要求和趋势。同时，这种作为“谋”的信息咨询部门和政策分析 部门将越来越独立于“断”的决策部门而将更大地发挥其作用。 （2）在纵向结构上，分权成为体制改革的又一重要趋向。在市场化条件下，中央将在一定权 限内给予地方更多的自主权，以使地方因地制宜对本地区进行管理。中央将加强宏观政策的制定以 提高宏观调控能力，在此基础上，地方获得更多的决策权。值得一提的是，在这一过程中，针对我 国的改革现实，中央的权威不应削弱而应加强。分权的趋势使得上级部门的管理层次相对减小而管 理幅度相对增大。因此，我国以往公共决策体制的尖型纵向结构将在一定程度上向扁型的纵向结构 发展。 三、决策权力 决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。有人将政策看作是通过人们“彼此行使权力或影 响力的复杂的过程被制定出来的”。①日本学者大岳秀夫将政治过程理解为两种并不对立的模型，即 政策过程模型和权力过程模型。实际上就某个政治过程而言，政策过程模型和权力过程模型是相互 独立的两个方面，但两者又往往是融合在一起的，这两个过程在时空上具有一致性。因此，首先掌 握决策权力及其分配运作是我们更深入地认识决策体制的一把“钥匙”。 1．决策权力及其种类 权力通常可以被认为是一个人将自己的意志施加于他人意志之上，影响他人，获得他们服从的 能力，也就是主体对他人或客体的一种控制力、制约力和影响力；权力过程是指“某个特定行为者 使用各种争论、政策为手段，维持和扩张自己的权力、影响力的过程”。②决策权力则是指决策主体 在决策过程中对他人的控制力、制约力和影响力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力客体，决策者（权力主体）不得不采用各种手段来 控制自己的决策权力。最常见的手段是：（1）说服：包括欺骗性的说服和基于对预期真实分析之上 的说服；（2）威胁：对权力作用对象至少意味着某种利益的净损失；（3）交换：交换的基础是双方 均能受益，互惠、金钱收买等都是交换的方式；（4）施用权威：施用权威的前提是权力作用对象对 权威的认可，并由此产生命令服从的关系。可以说，决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决 策权力本身需要不断地充实基础、补充能量，权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的(意识形态的)， 或者两者兼而有之。对权力的追求实质上就是对利益的追求，可以说，利益是权力的原动力。利益 影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：首先，公共决策权力的产生和维护以 ① [美]查尔斯·林德布洛姆著.决策过程.上海：上海译文出版社，1988:47 页。 ② [日]大岳秀夫.政策过程.北京：经济日报出版社，1992:124－125 页