公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和,其主要的构成因素有:(1) 决策权力。权力指影响他人的能力,通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键,一是 选举(的范围),二是反对的自由(即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度,在这个过程中,那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”);①(2)决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程:(3)决策规则和方式。韦伯斯特说, 规则是“指导行为、行动的规定指南……,是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧,而是取决于决策规则”。 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学,但总的说来,公 共决策体制是与政治体制密切相连的,尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证,在决策中规范决策活动,降低决策成 本,使决策方案科学、可行。因此,公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用 二、公共决策体制的结构 组织理论认为,结构是使组织实现其目标的基本管理工具,是组织躯体的骨架,它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。③ 对公共决策体制的结构划分,自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯( Max Weber) 的科层式结构,泰勒(F. Tylor)“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等,同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里,我们把结构理解为各种构成因素的联系方式,因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同,将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1.纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系,这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定,如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院一直辖市 政府一区政府与国务院一省政府一市政府一县政府一乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中,层 级越高,决策权限越大,决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小,其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中,权力集中,控制有力,便于决策的统一执彳 但不利于发挥下级决策组织的创造性:而管理层次少而管理幅度大,其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜,发挥创造性,但是由于分权过大,则可能政 令不行,削弱最高决策的权威性 2.横向结构 同级政策组织之间,构成平等合作与协商关系,这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系,而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时,既互相独立又互相协调,既相互制约又相互作用。通常, 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分,如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化,但同时也可能因 ①罗伯特·A·达尔著现代政治分析上海:上海译文出版社 [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著公共物品、公共企业和公共选择北京:经济科学出版社,2000:9页 鲁品越编译社会组织学北京:中国人民大学出版社,1989:10-11页2 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1） 决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是 选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中 竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）；①（2）决策程 序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说， 规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形 成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的 智慧，而是取决于决策规则”。② 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公 共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策 体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成 本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。 二、公共决策体制的结构 组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工 作分工的几何图式及其等级上的排列。③ 对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber） 的科层式结构，泰勒（F.Tylor）“功能性工头制”发展起来的功能化结构、矩阵结构等，同时还有 学者从系统论的观点出发来划分组织结构。这里，我们把结构理解为各种构成因素的联系方式，因 此我们根据管理层次和管理幅度的不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。 1．纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为决策体制的纵向结 构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，如我国行政决策体系的纵向结构就有国务院－直辖市 政府－区政府与国务院－省政府－市政府－县政府－乡政府等不同层次的划分。在纵向结构中，层 级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵 向结构就呈尖型形态。在这种尖型形态的纵向结构中，权力集中，控制有力，便于决策的统一执行， 但不利于发挥下级决策组织的创造性；而管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。在 这种扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政 令不行，削弱最高决策的权威性。 2．横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。它们在 公共决策体制中在履行各自独立的职能时，既互相独立又互相协调，既相互制约又相互作用。通常， 横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，如可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行 部门、监督反馈部门等。我国国务院内设的外交部、国防部、劳动与社会保障部、教育部、铁道部 等部门划分就是一种横向结构划分。横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因 ① 罗伯特·A·达尔著.现代政治分析.上海：上海译文出版社. ② [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著.公共物品、公共企业和公共选择.北京：经济科学出版社，2000：9 页. ③ 鲁品越编译.社会组织学.北京：中国人民大学出版社，1989：10－11 页