政笛 政策解读 为因素影函的可能性较大，易乎于折 上，并目是其实施统一监督管理的主 低。同时，同一行政区域内，政府各 梨肘。除却执法人员素质不高、工作 要途径。那么，剥离之后，基层环保 个部们之间行政管理方式、目标具有 能力不足、环培市法成本低等因素之 管理部门对本行政区域实施统一监皙 关联性、协同性，分工合作、齐抓共 外，地方保护的干扰是一重要原因， 管理的法定职责可能因管理体制的变 管是处理突出矛盾的有效方式，部门 因此，改革环境保护管理体制，实施 革而虚化。同时，由于县级环境保护 垂直管理对与原平行部门之间的工作 环境执法垂直管理正当其时。 行政部门作为地市环保部门的派出机 协调增加了难度。工作合力削弱。 现行环境法制支持环境行政管理 不再是同级政府的组成部门，由 垂直管理体制虽有利于加强队伍 新体制 此衍生 ·个新的闲惑：在现行法律框 专业化建设，但也增加了管理难度 新《环境保护法》作为环境保护 架下，具级人民政府及环境保护行政 实行垂直管理，有利于建立一支 领域的基础性、综合性法律， 明确规 部门如何依法履责 层次结构合理、专业人才相对稳定 定地方各级人民政府应当对本行政风 整齐划一的队伍，但管理困难也相应 域的环境质量负责：县级以上地方人 垂直管理体制的利弊分析 增加：一是各地人事政策、工资待 民政府环境保护主管部门对本行政区 2000年前后，各地质量技术监督 遇、队伍结构各不相同，垂直管理后 域环境保护工作实施统一监督管理。 和工商管理部门曾经实行省以下垂直 队伍庞大，人事政策难以公平实施 行政管理有边界，但生态环境 管理，历经十余年的改草实践。近年 同时因组织人事、后勤保障等辅助部 作为一个有机系统往往与行政区划无 来，相关部门再次改革并逐步回归以 门增加， 一线执法员额实际减少：二 关。中央政府及省人民政府对地方人 块为主的分级管理。垂直管理与属地 是人员向任职交流渠道收窄，基层 民政府环境保护目标责任与考核 分级管理相比， 各有利弊 主婴体现 人员晋升空间压缩，凸显“天花板 价、环境质量信息发布等均以地市为 在四个方面。 效应。从多个部门情况看，实行垂直 单元。地级市环境保护主管部门实行 垂直管理体制虽有利于加大执法 管理的下级部门的主要领导多数来自 以省环境保护主管部门为主的双重领 监督。 但也削弱了地方政府的主体责 上级部门的中层干部，自上而下任职 导体制有利于倒通地方政府担当环境 任意识 多、自下面上交流少，底层公务员工 保护的主体责任，落实“党政同责 实行垂直管理有助于上级部 积极性受挫 一岗双责”的政策要求，同时也有利 集权，破除地方保护主义，克服地方 在科学立法、严格执法、公正 于地市环保部门改变不能、不敢行使 政府对执法的干扰，保证政令畅通， 司法、全民守法的良好法治环境下， 环保否决权的状况， 摆脱为严重环 保证执法的独立性和行政执行力，自 垂直管理与层级管理体制并无二致， 污垫项目背书的怪圈，克服以块为主 上而下的任务目标贯彻比较彻底。但 在当前生态环培问题亚重制约全而 的管理体制所衍生的地市与区县之间 是，地方政府职权的完整性受损， 实现建设小康社会战略目标，以及 环保职责同质化的弊端。区县环保部 体责任意识因之削弱，坐等上级部门 “十三五”期间秉承绿色发展理念的 门作为地市环保部门的派出机构，不 解决矛盾，甚至上交矛盾、推脱责任 背景下，改革环境治理基础制度，以 再单设。 有助于减少行政层级 合理 成为可能。 集权保障法律法规实施的刚性 配置有限的行政管理资源，突出层级 垂直管理体制虽有利于统筹执法 行垂直管理成为当然之选。借鉴相 工作重点，以地市为一体聚焦改姜环 资源，但也减少了地方政府在人财物 关部门垂直管理的经验教训，扬长避 境质量的核心目标 方面的支持 短，对环境监察执法的体制改苹意义 新《环境保护法》规定的具级及 实行垂直管理可以在一定范围 重大 乡镇人民政府的环境保护目标责任制 内统筹调配人员、资金、装备等 与考核评价制度不因区县环境保护主 有利于加强基层能力建设，避免重 环境执法垂直管理体制的制度匹配 管部门的归并而变更。 复投资，消除信息弧岛，提高管理绩 环境执法机构实行垂直管理是构 “重大改革必须于法有据”。环 效。但垂直管理后地方政府因部分管 建权威、统一的环境执法体制的最重 境监测、环境执法机构占地方各级环 理权限剥离以及“分级财政” “分 要举指。在现行体制、法制、机制务 保部门人力资源、具体职责的六成以 吃饭”预算制度的约束，支持力度隆 件下，应当着力在运行机制上，充分 1004-2018 China Acad nic publishing Hous14 政策 为因素影响的可能性较大，易受干扰 掣肘。除却执法人员素质不高、工作 能力不足、环境违法成本低等因素之 外，地方保护的干扰是一重要原因。 因此，改革环境保护管理体制，实施 环境执法垂直管理正当其时。 现行环境法制支持环境行政管理 新体制 新《环境保护法》作为环境保护 领域的基础性、综合性法律，明确规 定地方各级人民政府应当对本行政区 域的环境质量负责；县级以上地方人 民政府环境保护主管部门对本行政区 域环境保护工作实施统一监督管理。 行政管理有边界，但生态环境 作为一个有机系统往往与行政区划无 关。中央政府及省人民政府对地方人 民政府环境保护目标责任与考核评 价、环境质量信息发布等均以地市为 单元。地级市环境保护主管部门实行 以省环境保护主管部门为主的双重领 导体制有利于倒逼地方政府担当环境 保护的主体责任，落实“党政同责、 一岗双责”的政策要求，同时也有利 于地市环保部门改变不能、不敢行使 环保否决权的状况，摆脱为严重环境 污染项目背书的怪圈，克服以块为主 的管理体制所衍生的地市与区县之间 环保职责同质化的弊端。区县环保部 门作为地市环保部门的派出机构，不 再单设，有助于减少行政层级，合理 配置有限的行政管理资源，突出层级 工作重点，以地市为一体聚焦改善环 境质量的核心目标。 新《环境保护法》规定的县级及 乡镇人民政府的环境保护目标责任制 与考核评价制度不因区县环境保护主 管部门的归并而变更。 “重大改革必须于法有据”。环 境监测、环境执法机构占地方各级环 保部门人力资源、具体职责的六成以 上，并且是其实施统一监督管理的主 要途径。那么，剥离之后，基层环保 管理部门对本行政区域实施统一监督 管理的法定职责可能因管理体制的变 革而虚化。同时，由于县级环境保护 行政部门作为地市环保部门的派出机 构，不再是同级政府的组成部门，由 此衍生一个新的困惑：在现行法律框 架下，县级人民政府及环境保护行政 部门如何依法履责？ 垂直管理体制的利弊分析 2000年前后，各地质量技术监督 和工商管理部门曾经实行省以下垂直 管理，历经十余年的改革实践。近年 来，相关部门再次改革并逐步回归以 块为主的分级管理。垂直管理与属地 分级管理相比，各有利弊，主要体现 在四个方面。 垂直管理体制虽有利于加大执法 监督，但也削弱了地方政府的主体责 任意识 实行垂直管理有助于上级部门 集权，破除地方保护主义，克服地方 政府对执法的干扰，保证政令畅通， 保证执法的独立性和行政执行力，自 上而下的任务目标贯彻比较彻底。但 是，地方政府职权的完整性受损，主 体责任意识因之削弱，坐等上级部门 解决矛盾，甚至上交矛盾、推脱责任 成为可能。 垂直管理体制虽有利于统筹执法 资源，但也减少了地方政府在人财物 方面的支持 实行垂直管理可以在一定范围 内统筹调配人员、资金、装备等， 有利于加强基层能力建设，避免重 复投资，消除信息孤岛，提高管理绩 效。但垂直管理后地方政府因部分管 理权限剥离以及“分级财政”“分灶 吃饭”预算制度的约束，支持力度降 低。同时，同一行政区域内，政府各 个部门之间行政管理方式、目标具有 关联性、协同性，分工合作、齐抓共 管是处理突出矛盾的有效方式，部门 垂直管理对与原平行部门之间的工作 协调增加了难度，工作合力削弱。 垂直管理体制虽有利于加强队伍 专业化建设，但也增加了管理难度 实行垂直管理，有利于建立一支 层次结构合理、专业人才相对稳定、 整齐划一的队伍，但管理困难也相应 增加：一是各地人事政策、工资待 遇、队伍结构各不相同，垂直管理后 队伍庞大，人事政策难以公平实施。 同时因组织人事、后勤保障等辅助部 门增加，一线执法员额实际减少；二 是人员横向任职交流渠道收窄，基层 人员晋升空间压缩，凸显“天花板” 效应。从多个部门情况看，实行垂直 管理的下级部门的主要领导多数来自 上级部门的中层干部，自上而下任职 多、自下而上交流少，底层公务员工 作积极性受挫。 在科学立法、严格执法、公正 司法、全民守法的良好法治环境下， 垂直管理与层级管理体制并无二致。 在当前生态环境问题严重制约全面 实现建设小康社会战略目标，以及 “十三五”期间秉承绿色发展理念的 背景下，改革环境治理基础制度，以 集权保障法律法规实施的刚性，实 行垂直管理成为当然之选。借鉴相 关部门垂直管理的经验教训，扬长避 短，对环境监察执法的体制改革意义 重大。 环境执法垂直管理体制的制度匹配 环境执法机构实行垂直管理是构 建权威、统一的环境执法体制的最重 要举措。在现行体制、法制、机制条 件下，应当着力在运行机制上，充分 政策解读