12」政策」政策解读 D0L10.14026.cmki0253-9705.2015.23.001 论绿色发展理念下环境执法垂直 管理体制的改革与构建 Study on the Reform and Construction of Environmental Law Enforcement Vertical Management System Under the Green Development Concept 摘要 现行环境执法的体制局限入手，对环保部门“统一监管管理”的法定职责进行分析，提出了“铁 权”分立的主张，并对垂直管理体制的利弊作了较为深入的分析。 关键词绿色发展：环境执法：垂直管理：体制改革 ■文/王树义郑则文 近十年来，生态文明建设的战 保护主管部门的职能、职责和组织结 逐层递减， 而具体任务则逐级递增 略地位和极端重要性日益凸显，加强 构。本次的改革措施，无疑是四十多 形成两个反向的金字塔结构，责任 对生态环境的保护已成为当前经济社 年来环保体制方面最重大的举措。改 权力、能力不相匹配。以南方某省为 会发属年常本下最重要的合项之一 革环境行政管理体和环境监测监察 例，22个地级市环境执法人员的编制 新《环墙保护法》创新了环墙管理 执法体，必将有效扭转地方干预、 平均为41,7人。108个区具的环墙执 度，为新时期环保工作提供了强有力 执法不严，违法不究、数据造假等诸 法编制平均16.3人：全省330台执沙 的法律保障。然而，由于受到体 多沉狗积弊，进一步推动形成政府 车辆的三分 集中在省、市环境 机制乃至相关领城法制匹配性不足等 企业、公众共治的环境治理体系。 法机构，区、县平均2台车，其中21 因素的影响。环境保护作为生态文明 个区、县没有环境执法车辆； 建设的主阵地和主力军并未发挥应有 现行环境执法的体制性局限 描向上执法范围时莎 的作用，资源约束挡竖、环境污染四 各级环保部门统一监极管理和 从行业类型看，包括工业企业 康 相关行及主管部门分工负责。是1 餐饮点、建筑随工企业：从污 的短 (环境保护法》确立的环境保护 特征看，既包括周定潮 流动福 中共中央十八届五中全会关于 理体制。但这一体制在实践中并未得 以及农业面源污染，又包括废水、废 制定国民经济和社会发展第十三个五 到认真落实。环境保护统一监督管理 气、环境躁声、固体废物、放射辐 年规划的建议提出了创新、协调、绿 的职击往往被误认为由环保部门一家 等污染：从排污行为特征看，还包括 色、开放、共享的发展理念，要求以 负责。而环保部门又没有足以支撑其 提高环境质量为核心， 实行最严 格的 担负这 许多权力被分 就具体排污企业而言，从项目环 境保护制度，改革环境治理的基 散到其他相关部门，从而导致权力分 米 同时 ”监管，到试生产阶段 制度，实行省以下环保监测监察执法 撒，执法力量分散，形成环境执法的 设施运行和竣工验收。而正式投产阶 垂直管理，地市级环保局实行以省级 醉片化。从地方环保的情况来看，环 段则囊括了污染物排放、总量减排、 环保厅局为主的双重管理体制，县级 境执法的体制性局限还表现在以下几 排污费核定征收、应急管理、清洁生 环保局作为地市环保局的派出机构， 个方面。 产、环境信用监管省至违法本处，可 不再单设。回顾过去， 以往历次改 纵向上资源配置失衡 谓无所不包。环境执法不仅线长 面 中在国家最高行政架构层的 从省、市到区、县三级环保部 广、跨度 ,而且相关部门之间的 调整或加强，很少涉及地方各级环境 门人员编制、业务素质、装备水平等 责边界不清请、互相扯皮推凌 2018 China Academi al Electronic Publishing House.All rights http://www
12 政策 近十年来，生态文明建设的战 略地位和极端重要性日益凸显，加强 对生态环境的保护已成为当前经济社 会发展新常态下最重要的命题之一。 新《环境保护法》创新了环境管理制 度，为新时期环保工作提供了强有力 的法律保障。然而，由于受到体制、 机制乃至相关领域法制匹配性不足等 因素的影响，环境保护作为生态文明 建设的主阵地和主力军并未发挥应有 的作用，资源约束趋紧、环境污染严 重、生态退化趋势加剧等问题仍然是 全面实现小康社会战略目标的短板。 中共中央十八届五中全会关于 制定国民经济和社会发展第十三个五 年规划的建议提出了创新、协调、绿 色、开放、共享的发展理念，要求以 提高环境质量为核心，实行最严格的 环境保护制度，改革环境治理的基础 制度，实行省以下环保监测监察执法 垂直管理，地市级环保局实行以省级 环保厅局为主的双重管理体制，县级 环保局作为地市环保局的派出机构， 不再单设。回顾过去，以往历次改革 主要集中在国家最高行政架构层的 调整或加强，很少涉及地方各级环境 保护主管部门的职能、职责和组织结 构。本次的改革措施，无疑是四十多 年来环保体制方面最重大的举措。改 革环境行政管理体制和环境监测监察 执法体制，必将有效扭转地方干预、 执法不严、违法不究、数据造假等诸 多沉疴积弊，进一步推动形成政府、 企业、公众共治的环境治理体系。 现行环境执法的体制性局限 各级环保部门统一监督管理和 相关行政主管部门分工负责，是1989 年《环境保护法》确立的环境保护管 理体制。但这一体制在实践中并未得 到认真落实。环境保护统一监督管理 的职责往往被误认为由环保部门一家 负责。而环保部门又没有足以支撑其 担负这一职责的权力。许多权力被分 散到其他相关部门，从而导致权力分 散，执法力量分散，形成环境执法的 碎片化。从地方环保的情况来看，环 境执法的体制性局限还表现在以下几 个方面。 纵向上资源配置失衡 从省、市到区、县三级环保部 门人员编制、业务素质、装备水平等 逐层递减，而具体任务则逐级递增， 形成两个反向的金字塔结构，责任、 权力、能力不相匹配。以南方某省为 例，22个地级市环境执法人员的编制 平均为41.7人。108个区县的环境执 法编制平均16.3人；全省330台执法 车辆的三分之一集中在省、市环境执 法机构，区、县平均2台车，其中21 个区、县没有环境执法车辆。 横向上执法范围过泛 从行业类型看，包括工业企业、 餐饮点档、建筑施工企业；从污染 源特征看，既包括固定源、流动源 以及农业面源污染，又包括废水、废 气、环境噪声、固体废物、放射辐射 等污染；从排污行为特征看，还包括 了露天烧烤、秸秆焚烧和畜禽养殖污 染。就具体排污企业而言，从项目环 评“三同时”监管，到试生产阶段的 设施运行和竣工验收。而正式投产阶 段则囊括了污染物排放、总量减排、 排污费核定征收、应急管理、清洁生 产、环境信用监管直至违法查处，可 谓无所不包。环境执法不仅线长、面 广、跨度大，而且相关部门之间的职 责边界不清、互相扯皮推诿。 ■文 / 王树义 郑则文 Study on the Reform and Construction of Environmental Law Enforcement Vertical Management System Under the Green Development Concept 摘 要 中共中央提出绿色发展新理念，“十三五”期间以提高环境质量为核心，改革环境治理基础制度，实行省以下环 保监测监察执法垂直管理制度，这是我国环境保护工作体制的重大变革，对推进生态文明建设意义深远。本文从检视我国 现行环境执法的体制局限入手，对环保部门“统一监督管理”的法定职责进行分析，提出了“统一管理权”与“统一监督 权”分立的主张，并对垂直管理体制的利弊作了较为深入的分析。 关键词 绿色发展 ；环境执法 ；垂直管理 ；体制改革 论绿色发展理念下环境执法垂直 管理体制的改革与构建 政策解读 DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2015.23.001
13 地方干预因素多 因应行政管理体制大部制改革及建设 境政策制定、环评审批与排污许可管 干扰环境执法的土政策屡禁难 法治政府的趋势，应遵循行政决策 理、污染防治计划与编制生态保护规 止，未批先建、未验先投、超标准超 行政执行一行政监督适度分离与衔接 划等行政活动。环境执法则重在微观 总量排污等严重环境违法案件以及 协调的原则，厘清环境保护部门“统 行政执行，行使“统一监督权”，对 “腾格里沙漠”等严重环境污染事件 监督管理”法定职责的内涵，将“统 排污者履行环境行政义务情况实施检 的背后，往往都能够找到地方保护 管理权”与“统一监督权”分立， 在监督，包括环境执法、排污收费 人为干预的端倪。从地方干预的情形 有序整合生态环境缅域的行政管理资 环境信访、环境风险控制等且体监在 看，中西部经济欠发达地区负向、消 源和执法资源，构建绿色发展背景下 权能。 极干预多，环境执法禁区多，环境违 环培保护管理的体制和执法体制。 环保监利监家执法主休 法成本低、守法成本高成为普遍现 环境执法体制政革与环境管理传 所谓“环保监测监察执法 象，以括牲生态环境为代价谋求经济 制改革相向而行 其涵义包括环境监测、环境监察执法 发展成为一些落后地区的政策选项。 生态环境领域行玫管理体制是 两个方面。实践线中，其职责分属环保 机构建制不规范 项复杂的系统工程。中共中央《生态 部门所辖环境监测机构和环境监察 环境执法机构建制不仅止步区 文明体制改革总体方案》提出构建由 机构。 县，各省、市、区执法机构在事业单 白然资资产产权制度、环培治理 环培监训句括环培质量监泄 位改革中多数归人公登一类单位：执 系等八项制度构成的产权清晰、 多元 污染源监督性监测以及基于民事委托 法编制有的纳入公务员或行政执法专 参与、激励与约束并重、系统完整的 的服务型监测。环境质量监测是评价 编，更多是参公管理的事业编制。新 生态文明制度体系。按照所有者和监 定区域、流域水、大气、噪声等 环保法虽是唯一以立法形式规定执法 管者分开的原则，整合分散的自然贸 环境质量状况的准据，也是评估、修 队伍名称的法律，但由于各地环境执 源资产所有者职责，组建统一行使所 正环境决策的科学依据，更是考核评 法机构分属不同层级政府，迄今名利 有权的机构，将分散的用管职责逐步 价地方各级人民政府环境保护目标责 多样，既不规范，也不统 统一到 个部门：改革环境保护管理 任制落实情况以及认定生态环境损害 法治济源闲置 制度，建立和完善严格监管所有污染 责任的基本依据。污染源监督性监测 新环保法及相关环境政策等边 物排放的环境保护管理制度，将分散 则是评价排污者环境行为合法性并 治资源利用率不高。全国人大授权制 在各部门的环境保护职责调整到一个 以查处违法排污，追究其行政责任 定排污许可证管理办法已经十数年 部， 逐步实行城乡环保工作由一个 民事责任及刑事责任的证据来源。在 但迄今依然是立法空白。作为污染总 部门统一监管和行政执法 法律属性上，环境监测行为系技术 量控制、排污权交易及排污企业环境 环境保护管理制度改革与自然资 为，具有瞬时性、不可道、不可诉等 义务的载体，排污许可证不仅覆盖面 源管理制度改革的，总体路径趋同，都 特征。环境监测以遵循样品标准、方 窄，而且与环评制度缺乏有机衔接。 是通过整合职能、整合机构、整合机 法标准所确定的采样、分析等技术导 无证排污问题普遍存在。从全国范 制，实现管理要素从分散到集中，通 则为基础，以数据的规范、合法、 围看，2015年 8月实施连续按日计 过体制重构使环境行政管理的决策与 学、真实为价值取向，重在求真。而 罚的案件405件，查封扣押案件2400 执子、监督相对分离。这与行政管理 环墙执法则是行政行为，可复议、可 件，限产停产案件1524件，成绩固然 体制大部制改革的思路一脉相承。可 诉论。环境执法以依法行政为准则 可喜，但新环保法效力尚未很好发 见，环境保护管理体制改革的顶层设 以现场调在、取证为基本手段，以严 挥。如某省同期适用新环保法查处 计已经明渐。因此，环境监督执法省 格执法、公平公正适用法律为价值导 的案件仅618件，其中其省会城市7 以下垂直管理体制与地级市环境保扩 重在合法。 件，还不到环境案件查处总量的3% 行政管理机构派出， 双重领子体的 相对而言，环境监测受到地方 改革同步相向 干预和人为影响的可能性较小，数据 环境执法体制政革的法治分析 环境行政管理重在宏观行政 造假现象完全可以通过技术手段予以 围绕政善环境质量的核心任务， 策，行使“统一管理权”主要包括环 排除。但是，环保监测监察执法受人 1904-2018 China Academic lournal Electronic Publishino House All riohts res wvww enki net
13 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 43 No. 23 2015 地方干预因素多 干扰环境执法的土政策屡禁难 止，未批先建、未验先投、超标准超 总量排污等严重环境违法案件以及 “腾格里沙漠”等严重环境污染事件 的背后，往往都能够找到地方保护、 人为干预的端倪。从地方干预的情形 看，中西部经济欠发达地区负向、消 极干预多，环境执法禁区多，环境违 法成本低、守法成本高成为普遍现 象，以牺牲生态环境为代价谋求经济 发展成为一些落后地区的政策选项。 机构建制不规范 环境执法机构建制不仅止步区 县，各省、市、区执法机构在事业单 位改革中多数归入公益一类单位；执 法编制有的纳入公务员或行政执法专 编，更多是参公管理的事业编制。新 环保法虽是唯一以立法形式规定执法 队伍名称的法律，但由于各地环境执 法机构分属不同层级政府，迄今名称 多样，既不规范，也不统一。 法治资源闲置 新环保法及相关环境政策等法 治资源利用率不高。全国人大授权制 定排污许可证管理办法已经十数年， 但迄今依然是立法空白。作为污染总 量控制、排污权交易及排污企业环境 义务的载体，排污许可证不仅覆盖面 窄，而且与环评制度缺乏有机衔接。 无证排污问题普遍存在。从全国范 围看，2015年1—8月实施连续按日计 罚的案件405件，查封扣押案件2400 件，限产停产案件1524件，成绩固然 可喜，但新环保法效力尚未很好发 挥。如某省同期适用新环保法查处 的案件仅618件，其中其省会城市75 件，还不到环境案件查处总量的3%。 环境执法体制改革的法治分析 围绕改善环境质量的核心任务， 因应行政管理体制大部制改革及建设 法治政府的趋势，应遵循行政决策— 行政执行—行政监督适度分离与衔接 协调的原则，厘清环境保护部门“统 一监督管理”法定职责的内涵，将“统 一管理权”与“统一监督权”分立， 有序整合生态环境领域的行政管理资 源和执法资源，构建绿色发展背景下 环境保护管理的体制和执法体制。 环境执法体制改革与环境管理体 制改革相向而行 生态环境领域行政管理体制是一 项复杂的系统工程。中共中央《生态 文明体制改革总体方案》提出构建由 自然资源资产产权制度、环境治理体 系等八项制度构成的产权清晰、多元 参与、激励与约束并重、系统完整的 生态文明制度体系。按照所有者和监 管者分开的原则，整合分散的自然资 源资产所有者职责，组建统一行使所 有权的机构，将分散的用管职责逐步 统一到一个部门；改革环境保护管理 制度，建立和完善严格监管所有污染 物排放的环境保护管理制度，将分散 在各部门的环境保护职责调整到一个 部门，逐步实行城乡环保工作由一个 部门统一监管和行政执法。 环境保护管理制度改革与自然资 源管理制度改革的总体路径趋同，都 是通过整合职能、整合机构、整合机 制，实现管理要素从分散到集中，通 过体制重构使环境行政管理的决策与 执行、监督相对分离。这与行政管理 体制大部制改革的思路一脉相承。可 见，环境保护管理体制改革的顶层设 计已经明晰。因此，环境监督执法省 以下垂直管理体制与地级市环境保护 行政管理机构派出、双重领导体制的 改革同步相向。 环境行政管理重在宏观行政决 策，行使“统一管理权”主要包括环 境政策制定、环评审批与排污许可管 理、污染防治计划与编制生态保护规 划等行政活动。环境执法则重在微观 行政执行，行使“统一监督权”，对 排污者履行环境行政义务情况实施检 查监督，包括环境执法、排污收费、 环境信访、环境风险控制等具体监督 权能。 环保监测监察执法主体 所谓“环保监测监察执法”， 其涵义包括环境监测、环境监察执法 两个方面。实践中，其职责分属环保 部门所辖环境监测机构和环境监察 机构。 环境监测包括环境质量监测、 污染源监督性监测以及基于民事委托 的服务型监测。环境质量监测是评价 一定区域、流域水、大气、噪声等 环境质量状况的准据，也是评估、修 正环境决策的科学依据，更是考核评 价地方各级人民政府环境保护目标责 任制落实情况以及认定生态环境损害 责任的基本依据。污染源监督性监测 则是评价排污者环境行为合法性并据 以查处违法排污，追究其行政责任、 民事责任及刑事责任的证据来源。在 法律属性上，环境监测行为系技术行 为，具有瞬时性、不可逆、不可诉等 特征。环境监测以遵循样品标准、方 法标准所确定的采样、分析等技术导 则为基础，以数据的规范、合法、科 学、真实为价值取向，重在求真。而 环境执法则是行政行为，可复议、可 诉讼。环境执法以依法行政为准则， 以现场调查、取证为基本手段，以严 格执法、公平公正适用法律为价值导 向，重在合法。 相对而言，环境监测受到地方 干预和人为影响的可能性较小，数据 造假现象完全可以通过技术手段予以 排除。但是，环保监测监察执法受人
政笛 政策解读 为因素影函的可能性较大，易乎于折 上，并目是其实施统一监督管理的主 低。同时，同一行政区域内，政府各 梨肘。除却执法人员素质不高、工作 要途径。那么，剥离之后，基层环保 个部们之间行政管理方式、目标具有 能力不足、环培市法成本低等因素之 管理部门对本行政区域实施统一监皙 关联性、协同性，分工合作、齐抓共 外，地方保护的干扰是一重要原因， 管理的法定职责可能因管理体制的变 管是处理突出矛盾的有效方式，部门 因此，改革环境保护管理体制，实施 革而虚化。同时，由于县级环境保护 垂直管理对与原平行部门之间的工作 环境执法垂直管理正当其时。 行政部门作为地市环保部门的派出机 协调增加了难度。工作合力削弱。 现行环境法制支持环境行政管理 不再是同级政府的组成部门，由 垂直管理体制虽有利于加强队伍 新体制 此衍生 ·个新的闲惑：在现行法律框 专业化建设，但也增加了管理难度 新《环境保护法》作为环境保护 架下，具级人民政府及环境保护行政 实行垂直管理，有利于建立一支 领域的基础性、综合性法律， 明确规 部门如何依法履责 层次结构合理、专业人才相对稳定 定地方各级人民政府应当对本行政风 整齐划一的队伍，但管理困难也相应 域的环境质量负责：县级以上地方人 垂直管理体制的利弊分析 增加：一是各地人事政策、工资待 民政府环境保护主管部门对本行政区 2000年前后，各地质量技术监督 遇、队伍结构各不相同，垂直管理后 域环境保护工作实施统一监督管理。 和工商管理部门曾经实行省以下垂直 队伍庞大，人事政策难以公平实施 行政管理有边界，但生态环境 管理，历经十余年的改草实践。近年 同时因组织人事、后勤保障等辅助部 作为一个有机系统往往与行政区划无 来，相关部门再次改革并逐步回归以 门增加， 一线执法员额实际减少：二 关。中央政府及省人民政府对地方人 块为主的分级管理。垂直管理与属地 是人员向任职交流渠道收窄，基层 民政府环境保护目标责任与考核 分级管理相比， 各有利弊 主婴体现 人员晋升空间压缩，凸显“天花板 价、环境质量信息发布等均以地市为 在四个方面。 效应。从多个部门情况看，实行垂直 单元。地级市环境保护主管部门实行 垂直管理体制虽有利于加大执法 管理的下级部门的主要领导多数来自 以省环境保护主管部门为主的双重领 监督。 但也削弱了地方政府的主体责 上级部门的中层干部，自上而下任职 导体制有利于倒通地方政府担当环境 任意识 多、自下面上交流少，底层公务员工 保护的主体责任，落实“党政同责 实行垂直管理有助于上级部 积极性受挫 一岗双责”的政策要求，同时也有利 集权，破除地方保护主义，克服地方 在科学立法、严格执法、公正 于地市环保部门改变不能、不敢行使 政府对执法的干扰，保证政令畅通， 司法、全民守法的良好法治环境下， 环保否决权的状况， 摆脱为严重环 保证执法的独立性和行政执行力，自 垂直管理与层级管理体制并无二致， 污垫项目背书的怪圈，克服以块为主 上而下的任务目标贯彻比较彻底。但 在当前生态环培问题亚重制约全而 的管理体制所衍生的地市与区县之间 是，地方政府职权的完整性受损， 实现建设小康社会战略目标，以及 环保职责同质化的弊端。区县环保部 体责任意识因之削弱，坐等上级部门 “十三五”期间秉承绿色发展理念的 门作为地市环保部门的派出机构，不 解决矛盾，甚至上交矛盾、推脱责任 背景下，改革环境治理基础制度，以 再单设。 有助于减少行政层级 合理 成为可能。 集权保障法律法规实施的刚性 配置有限的行政管理资源，突出层级 垂直管理体制虽有利于统筹执法 行垂直管理成为当然之选。借鉴相 工作重点，以地市为一体聚焦改姜环 资源，但也减少了地方政府在人财物 关部门垂直管理的经验教训，扬长避 境质量的核心目标 方面的支持 短，对环境监察执法的体制改苹意义 新《环境保护法》规定的具级及 实行垂直管理可以在一定范围 重大 乡镇人民政府的环境保护目标责任制 内统筹调配人员、资金、装备等 与考核评价制度不因区县环境保护主 有利于加强基层能力建设，避免重 环境执法垂直管理体制的制度匹配 管部门的归并而变更。 复投资，消除信息弧岛，提高管理绩 环境执法机构实行垂直管理是构 “重大改革必须于法有据”。环 效。但垂直管理后地方政府因部分管 建权威、统一的环境执法体制的最重 境监测、环境执法机构占地方各级环 理权限剥离以及“分级财政” “分 要举指。在现行体制、法制、机制务 保部门人力资源、具体职责的六成以 吃饭”预算制度的约束，支持力度隆 件下，应当着力在运行机制上，充分 1004-2018 China Acad nic publishing Hous
14 政策 为因素影响的可能性较大，易受干扰 掣肘。除却执法人员素质不高、工作 能力不足、环境违法成本低等因素之 外，地方保护的干扰是一重要原因。 因此，改革环境保护管理体制，实施 环境执法垂直管理正当其时。 现行环境法制支持环境行政管理 新体制 新《环境保护法》作为环境保护 领域的基础性、综合性法律，明确规 定地方各级人民政府应当对本行政区 域的环境质量负责；县级以上地方人 民政府环境保护主管部门对本行政区 域环境保护工作实施统一监督管理。 行政管理有边界，但生态环境 作为一个有机系统往往与行政区划无 关。中央政府及省人民政府对地方人 民政府环境保护目标责任与考核评 价、环境质量信息发布等均以地市为 单元。地级市环境保护主管部门实行 以省环境保护主管部门为主的双重领 导体制有利于倒逼地方政府担当环境 保护的主体责任，落实“党政同责、 一岗双责”的政策要求，同时也有利 于地市环保部门改变不能、不敢行使 环保否决权的状况，摆脱为严重环境 污染项目背书的怪圈，克服以块为主 的管理体制所衍生的地市与区县之间 环保职责同质化的弊端。区县环保部 门作为地市环保部门的派出机构，不 再单设，有助于减少行政层级，合理 配置有限的行政管理资源，突出层级 工作重点，以地市为一体聚焦改善环 境质量的核心目标。 新《环境保护法》规定的县级及 乡镇人民政府的环境保护目标责任制 与考核评价制度不因区县环境保护主 管部门的归并而变更。 “重大改革必须于法有据”。环 境监测、环境执法机构占地方各级环 保部门人力资源、具体职责的六成以 上，并且是其实施统一监督管理的主 要途径。那么，剥离之后，基层环保 管理部门对本行政区域实施统一监督 管理的法定职责可能因管理体制的变 革而虚化。同时，由于县级环境保护 行政部门作为地市环保部门的派出机 构，不再是同级政府的组成部门，由 此衍生一个新的困惑：在现行法律框 架下，县级人民政府及环境保护行政 部门如何依法履责？ 垂直管理体制的利弊分析 2000年前后，各地质量技术监督 和工商管理部门曾经实行省以下垂直 管理，历经十余年的改革实践。近年 来，相关部门再次改革并逐步回归以 块为主的分级管理。垂直管理与属地 分级管理相比，各有利弊，主要体现 在四个方面。 垂直管理体制虽有利于加大执法 监督，但也削弱了地方政府的主体责 任意识 实行垂直管理有助于上级部门 集权，破除地方保护主义，克服地方 政府对执法的干扰，保证政令畅通， 保证执法的独立性和行政执行力，自 上而下的任务目标贯彻比较彻底。但 是，地方政府职权的完整性受损，主 体责任意识因之削弱，坐等上级部门 解决矛盾，甚至上交矛盾、推脱责任 成为可能。 垂直管理体制虽有利于统筹执法 资源，但也减少了地方政府在人财物 方面的支持 实行垂直管理可以在一定范围 内统筹调配人员、资金、装备等， 有利于加强基层能力建设，避免重 复投资，消除信息孤岛，提高管理绩 效。但垂直管理后地方政府因部分管 理权限剥离以及“分级财政”“分灶 吃饭”预算制度的约束，支持力度降 低。同时，同一行政区域内，政府各 个部门之间行政管理方式、目标具有 关联性、协同性，分工合作、齐抓共 管是处理突出矛盾的有效方式，部门 垂直管理对与原平行部门之间的工作 协调增加了难度，工作合力削弱。 垂直管理体制虽有利于加强队伍 专业化建设，但也增加了管理难度 实行垂直管理，有利于建立一支 层次结构合理、专业人才相对稳定、 整齐划一的队伍，但管理困难也相应 增加：一是各地人事政策、工资待 遇、队伍结构各不相同，垂直管理后 队伍庞大，人事政策难以公平实施。 同时因组织人事、后勤保障等辅助部 门增加，一线执法员额实际减少；二 是人员横向任职交流渠道收窄，基层 人员晋升空间压缩，凸显“天花板” 效应。从多个部门情况看，实行垂直 管理的下级部门的主要领导多数来自 上级部门的中层干部，自上而下任职 多、自下而上交流少，底层公务员工 作积极性受挫。 在科学立法、严格执法、公正 司法、全民守法的良好法治环境下， 垂直管理与层级管理体制并无二致。 在当前生态环境问题严重制约全面 实现建设小康社会战略目标，以及 “十三五”期间秉承绿色发展理念的 背景下，改革环境治理基础制度，以 集权保障法律法规实施的刚性，实 行垂直管理成为当然之选。借鉴相 关部门垂直管理的经验教训，扬长避 短，对环境监察执法的体制改革意义 重大。 环境执法垂直管理体制的制度匹配 环境执法机构实行垂直管理是构 建权威、统一的环境执法体制的最重 要举措。在现行体制、法制、机制条 件下，应当着力在运行机制上，充分 政策解读
15 利用现有的环境法治资源，按照职责 工作经费后，宜尊重差异，诚轻改革 结构。 法定、因地制宜原则加强制度衔接， 用力。 督政与督企并举。环保督察币 实现体制改革目标。 第四，合理划分环境执法机构 点是督政，即以新《环境保护法》确 第 环境执法机构的执法权 层级职责与事权。按照级别管辖与属 定各级人民政府及相关部门等义务主 源于具级以上环境保护主管部门的秀 地管辖相结合，以属地管辖为主的原 体为对象，以法定的环境保护目标声 托，实行省以下垂直管理之后，其 则，避免职责交叉重叠。规制执法扰 任制为载体，以区域突出环境问题为 性质法律地位需要重新确立。根据 民、多头执法、重复执法现象，并从 重点，采取督察巡视、挂牌督办、执 《行政处罚法》的规定，省级人民 实际出发，因地制宜，结合区域、流 法稽查等方式，监督其依法承担环境 政府应当依法确定其环境行政处罚 域环境监管特点设置跨区县的环境执 保护的主体声任、实现改善环境质量 权，使之作为独立的行政法主体参 法机构。打破按行政辖区设置的传统 的目标责任，对怠于履责、盲目决策 行政复议、行政诉讼，并承相相关法 方式，使执法力量向重点地风领斜 造成生态环培损害的党政领导干部执 律责任。 改变长期以来执法力量头重脚轻、资 纪间责：而防和到正基层环境执法的 第 环境执法机构应以对相关 源配置与职责分工失衡的现象 偏差，杜绝环境执法工作中乱作为 行政区域环境保护工作实施“统一监 第五，利用法律资源，规范机 不作为及失职读职行为。环境执法重 督”为职责。该职责句括同级环培保 构律制。权感、统一的环培执法体 在督企，即通理场拾杏和执法后督 护主管部门实能 “统 管理”过程 应当名称统 、序列规范。环境执法 监督排污企业依法全面履行环境 衍生的具体行政执行工作，如建设项 队伍应当一律以新《环境保护法》第 行玫义务，葫止和登免环镜执法机海 目“三同时”监督、污染纠纷思处 二十四条想定的“环培监客”合名 垂宵管理。环境执法圆化。 突发环境事件应急等。 不能将环境 即省 市、区（县）环境执法机构 生态文明建设是 项复杂的系统 法简单、狭义地等同于查处环境违法 依次分别冠以“X省环境监察局（总 工程。生态环境是 一个相互联系、相 行为。例如，环境信访，看似不属于 队)”“X省环境监察局X市环境监 互依存的有机整体。大气、水等环境 环境执法的范畴，但与环境执法活动 察分局（支队）”“XX市环境监察支 质量状况是生态文明最重要的指标之 密切相关。以广州市为例，2014年查 局（大队）”。执法人员应统一着 以改善环境质量为核心，实行环 处各类环境违法案件3616件，其中在 装、执法车辆应统一标识，使全国名 境执法垂直管理是环境治理体制改革 办理群众信访投诉中发现并查处的高 地各级环境执法队伍整齐划 层级 的阶段性任务。在绿色发展理念引领 达1371件，占案件总量的37.9%。环 分明。 之下，未来应进一步有序整合包括林 境信访是环境执法的重要信息源。这 严格规范环境执法程序，统 业、国土、水利、农业等在内的不同 说明“统一监督”与“统一管理”相 执法尺度，严格约束环境行政处罚自 领域、不同部门、不同层级的环境执 辅相成才能实现环境治理基础制度改 由裁量权。对现行国家环保法律、法 法力量，归集分散的职责，相对集中 革的目标，两者互联互通才能扩宽环 规及地方环保法规规定的各种环境违 行政处罚权，加强环境行政执法与刑 境执法的领域进而实现环境执法体制 法行为进行全面梳理，。 按照环境违 事司法衔接，推进环境公益诉讼 改革的初衷。 的具体情节，制定全市、全省统一的 建适应生态文明建设权威、统一的环 第一，在环境执法机物管迎上 行政处罚标准，保障环境执法的统一 境执法体制。@ 应充分考虑、妥善处理区域之间执边 性、权威性和有效性。 人员职级、工资的不平衡性，适度规 避利益冲突。例如，同省的地、市之 以环保督察制度保障环境执法效能 间，同地、市的区、县之间经济、财 构建环境管理、环境执法与环 政状况差距大，居民生活成本差异 境督察三位一体，分工负责、互相监 大，执法人员同工不同、收人不均 督、互相制约的环培保护工作机制 等现象将长期存在。省级环保部门承 形成环境行政决策、环境行政执法、 所教授 担地市县环境监测监察机构的人员和 环境行政督察有机结合的闭环运行 郑则文，武汉大学法学院、广州市环境保护局) 1994-2018 China Academic Joural Electronie Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
15 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 43 No. 23 2015 利用现有的环境法治资源，按照职责 法定、因地制宜原则加强制度衔接， 实现体制改革目标。 第一，环境执法机构的执法权 源于县级以上环境保护主管部门的委 托，实行省以下垂直管理之后，其 性质法律地位需要重新确立。根据 《行政处罚法》的规定，省级人民 政府应当依法确定其环境行政处罚 权，使之作为独立的行政法主体参与 行政复议、行政诉讼，并承担相关法 律责任。 第二，环境执法机构应以对相关 行政区域环境保护工作实施“统一监 督”为职责。该职责包括同级环境保 护主管部门实施“统一管理”过程中 衍生的具体行政执行工作，如建设项 目“三同时”监督、污染纠纷调处、 突发环境事件应急等。不能将环境执 法简单、狭义地等同于查处环境违法 行为。例如，环境信访，看似不属于 环境执法的范畴，但与环境执法活动 密切相关。以广州市为例，2014年查 处各类环境违法案件3616件，其中在 办理群众信访投诉中发现并查处的高 达1371件，占案件总量的37.9%。环 境信访是环境执法的重要信息源。这 说明“统一监督”与“统一管理”相 辅相成才能实现环境治理基础制度改 革的目标，两者互联互通才能扩宽环 境执法的领域进而实现环境执法体制 改革的初衷。 第三，在环境执法机构管理上， 应充分考虑、妥善处理区域之间执法 人员职级、工资的不平衡性，适度规 避利益冲突。例如，同省的地、市之 间，同地、市的区、县之间经济、财 政状况差距大，居民生活成本差异 大，执法人员同工不同酬、收入不均 等现象将长期存在。省级环保部门承 担地市县环境监测监察机构的人员和 工作经费后，宜尊重差异，减轻改革 阻力。 第四，合理划分环境执法机构 层级职责与事权。按照级别管辖与属 地管辖相结合，以属地管辖为主的原 则，避免职责交叉重叠。规制执法扰 民、多头执法、重复执法现象，并从 实际出发，因地制宜，结合区域、流 域环境监管特点设置跨区县的环境执 法机构。打破按行政辖区设置的传统 方式，使执法力量向重点地区倾斜， 改变长期以来执法力量头重脚轻、资 源配置与职责分工失衡的现象。 第五，利用法律资源，规范机 构建制。权威、统一的环境执法体制 应当名称统一、序列规范。环境执法 队伍应当一律以新《环境保护法》第 二十四条规定的“环境监察”命名， 即省、市、区（县）环境执法机构 依次分别冠以“XX省环境监察局（总 队）”“XX省环境监察局XX市环境监 察分局（支队）”“XX市环境监察支 局（大队）”。执法人员应统一着 装、执法车辆应统一标识，使全国各 地各级环境执法队伍整齐划一、层级 分明。 严格规范环境执法程序，统一 执法尺度，严格约束环境行政处罚自 由裁量权。对现行国家环保法律、法 规及地方环保法规规定的各种环境违 法行为进行全面梳理，按照环境违法 的具体情节，制定全市、全省统一的 行政处罚标准，保障环境执法的统一 性、权威性和有效性。 以环保督察制度保障环境执法效能 构建环境管理、环境执法与环 境督察三位一体，分工负责、互相监 督、互相制约的环境保护工作机制， 形成环境行政决策、环境行政执法、 环境行政督察有机结合的闭环运行 结构。 督政与督企并举。环保督察重 点是督政，即以新《环境保护法》确 定各级人民政府及相关部门等义务主 体为对象，以法定的环境保护目标责 任制为载体，以区域突出环境问题为 重点，采取督察巡视、挂牌督办、执 法稽查等方式，监督其依法承担环境 保护的主体责任、实现改善环境质量 的目标责任，对怠于履责、盲目决策 造成生态环境损害的党政领导干部执 纪问责；预防和纠正基层环境执法的 偏差，杜绝环境执法工作中乱作为、 不作为及失职渎职行为。环境执法重 在督企，即通过现场检查和执法后督 察，监督排污企业依法全面履行环境 行政义务，防止和避免环境执法机构 垂直管理，环境执法弱化。 生态文明建设是一项复杂的系统 工程。生态环境是一个相互联系、相 互依存的有机整体。大气、水等环境 质量状况是生态文明最重要的指标之 一，以改善环境质量为核心，实行环 境执法垂直管理是环境治理体制改革 的阶段性任务。在绿色发展理念引领 之下，未来应进一步有序整合包括林 业、国土、水利、农业等在内的不同 领域、不同部门、不同层级的环境执 法力量，归集分散的职责，相对集中 行政处罚权，加强环境行政执法与刑 事司法衔接，推进环境公益诉讼，构 建适应生态文明建设权威、统一的环 境执法体制。 （王树义系国家 2011计划司法文明协同创新中 心首席科学家，武汉大学环境法研究所教授 ； 郑则文，武汉大学法学院、广州市环境保护局）