社会治理 2017年第1期(总第11用 我国环境管理体制改革思路探析 沈晓悦李萱 【摘要】我国环保行政管理体制为“统一监督管理与分级、分部门监督管 理相结合” ,横向上,实行环保部门统一监管,有关部门分工负责;纵向 上,国家实行分级管理,地方政府对环境质量负责,环保部门领导干部实行 以地方为主的双重领导管理体制。在此体制下,我国环保行政管理存在职能 分散、责任不清等问题。中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体 方案》明确了未来环境管理体制改革方向,强化区域统筹、横向配合的体制 结合是环境质量改善的重要保障,环保监测监察垂直管理是环保体制改革的 重要探索 【关键词】环保体制统一监管生态文明 D0t10.16775.cnki.10-1285/2017.01.020 一、我国环境管理体制及发展历程 门,如国家发改委、工信部、住建部等部委 (我国环境管理体制机构如图1所示)。 (一)我国环境管理体制基本框架 我国环境管理体制是伴随者国家行政管 (二)我国环境保护行政管理机构发展 理体制日益成熟完善以及环境保护事业的发 历程 展而逐步建立起来的。我国环境管理体制的 我国环境保护行政管理机构的建立和发 建立始于20世纪70年代,经过近半个世纪的 展大致经过了以下阶段 发展,形成了全国人民代表大会立法监督、 1982年以前:环境保护事业起步,环 各级政府负责实施、环境保护行政主管部门 境保护机构建立。环境保护事业的发展,要 统一监督管理、各有关部门依照法律法规实 求建立环境保护机构。环境保护机构的建 施监督管理的符合中国国情的环境行政管理 立,必然推动环境保护事业的发展。为了治 体制。其中,资源管理的行政职能按照资源 理工业污染,一些地方早在20世纪六七十年 类别分散在水利部、国家林业局、国土资源 代就成立了专门机构,负责“三废”(废水 部及国家海洋局等部委,同时,也有部分环 废气、废渣)治理。例如,黑龙江省于1964 境管理职能分散在综合经济及产业管理部 年在省建设厅内设“三废”处理利用办公 ”沈晓悦,环保部环境与经济政策研究中心玫策都主任、高级工程师:李萱,环保部环境与经济政策研究中心藏策部 制研究员。 1942301110 Academie Joural Electronic Publishing House
110 2017年第1期(总第11期) 110 2017年第1期(总第11期) 我国环境管理体制改革思路探析 【摘 要】我国环保行政管理体制为“统一监督管理与分级、分部门监督管 理相结合”。横向上,实行环保部门统一监管,有关部门分工负责;纵向 上,国家实行分级管理,地方政府对环境质量负责,环保部门领导干部实行 以地方为主的双重领导管理体制。在此体制下,我国环保行政管理存在职能 分散、责任不清等问题。中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体 方案》明确了未来环境管理体制改革方向,强化区域统筹、横向配合的体制 结合是环境质量改善的重要保障,环保监测监察垂直管理是环保体制改革的 重要探索。 【关键词】环保体制 统一监管 生态文明 一、我国环境管理体制及发展历程 (一)我国环境管理体制基本框架 我国环境管理体制是伴随着国家行政管 理体制日益成熟完善以及环境保护事业的发 展而逐步建立起来的。我国环境管理体制的 建立始于 20世纪 70年代,经过近半个世纪的 发展,形成了全国人民代表大会立法监督、 各级政府负责实施、环境保护行政主管部门 统一监督管理、各有关部门依照法律法规实 施监督管理的符合中国国情的环境行政管理 体制。其中,资源管理的行政职能按照资源 类别分散在水利部、国家林业局、国土资源 部及国家海洋局等部委,同时,也有部分环 境管理职能分散在综合经济及产业管理部 门,如国家发改委、工信部、住建部等部委 (我国环境管理体制机构如图1所示)。 (二)我国环境保护行政管理机构发展 历程 我国环境保护行政管理机构的建立和发 展大致经过了以下阶段: 1982年以前:环境保护事业起步,环 境保护机构建立。环境保护事业的发展,要 求建立环境保护机构。环境保护机构的建 立,必然推动环境保护事业的发展。为了治 理工业污染,一些地方早在20世纪六七十年 代就成立了专门机构,负责“三废”(废水、 废气、废渣)治理。例如,黑龙江省于1964 年在省建设厅内设“三废”处理利用办公 沈晓悦 李 萱* 沈晓悦,环保部环境与经济政策研究中心政策部主任、高级工程师;李萱,环保部环境与经济政策研究中心政策部 副研究员。 * DOI:10.16775/j.cnki.10-1285/d.2017.01.020
社会观察 Social Observation 全国人大环境与资源保护委员会 环境立法机关● 地方人大环境与资源保护委员会 各级人民法院 环境司法机构 各级人民检察院 六大区域环保督查中心 环境保护部 地方人民政府 水利部 省 保厅 国家林业局 市环保局 国土济源部 县环保局 制的机构 国家海洋局 →国家发展和改革委员会】 综合经济管理部门 281 其他莪有环境 财政部 理 工业和信息化部 产业、行业主管部门 住房和城乡建设部●】 图1我国环境管理体制的机构组成框架图 室,天津市于1965年成立“三废”办公室, 门、各单位执行国家保护环境的方针、政策 北京市于1970年在市规划局设置“三废”管 和法律、法令:拟定地方的环境保护标准和 理办公室。1971年,针对我国工业“三废” 规范:组织环境监测,掌握本地区环境状况 污染严重的情况,国家基本建设委员会成立 和发展趋势:会同有关部门制定本地区环境 了防治环境污染的“三废”利用领导小组。 保护长远规划和年度计划,并督促实施:会 1974年10月25日,国务院环境保护领导 同有关部门组织本地区环境科学研究和环境 小组正式成立,领导小组下设办公室,由围 教育:积极推广国内外保护环境的先进经验 家建委代管,负责日常工作。由此,中田开 和技术。 始有了正式的环保管理机构。 根据《环境保护法(试行)》,各省、自 1979年颁布的《环境保护法(试行)》治区、直辖市普遍设立了环境保护机构,省 第四章专章规定了“环境保护机构和职责”, 以下各级政府的环境保护机构也逐步设立。 规定“国务院设立环境保护机构”,“省、自 1982年:环境保护机构被合并,环境 治区、直辖市人民政府设立环境保护局。 保护职能有所削弱。党的十一届三中全会 市、自治州、县、自治县人民政府根据需要 后,中国开始了经济体制改革和对外开放 设立环境保护机构。”“地方各级环境保护机1981年,国务院的工作部门有100个,达到 构的主要职责是:检查督促所辖地区内各部 建国以来的最高峰。臃肿的管理机构己不能 111 21994-2018 China academic lournal electronic publishing House all rights reserved http://www.cnkinet
111 图1 我国环境管理体制的机构组成框架图 我国环境管理体制的机构组成 环境立法机关 全国人大环境与资源保护委员会 地方人大环境与资源保护委员会 各级人民法院 各级人民检察院 环境保护部 水利部 国家林业局 国土资源部 国家海洋局 综合经济管理部门 产业、行业主管部门 环境司法机构 六大区域环保督查中心 地方人民政府 国家发展和改革委员会 省环保厅 财政部 市环保局 工业和信息化部 县环保局 住房和城乡建设部 环境与资源 行政管理机构 其他兼有环境 管理职能的行 政管理机构 室,天津市于1965年成立“三废”办公室, 北京市于1970年在市规划局设置“三废”管 理办公室。1971年,针对我国工业“三废” 污染严重的情况,国家基本建设委员会成立 了防治环境污染的“三废”利用领导小组。 1974年 10月 25日,国务院环境保护领导 小组正式成立,领导小组下设办公室,由国 家建委代管,负责日常工作。由此,中国开 始有了正式的环保管理机构。 1979年颁布的《环境保护法(试行)》 第四章专章规定了“环境保护机构和职责”, 规定“国务院设立环境保护机构”,“省、自 治区、直辖市人民政府设立环境保护局。 市、自治州、县、自治县人民政府根据需要 设立环境保护机构。”“地方各级环境保护机 构的主要职责是:检查督促所辖地区内各部 门、各单位执行国家保护环境的方针、政策 和法律、法令;拟定地方的环境保护标准和 规范;组织环境监测,掌握本地区环境状况 和发展趋势;会同有关部门制定本地区环境 保护长远规划和年度计划,并督促实施;会 同有关部门组织本地区环境科学研究和环境 教育;积极推广国内外保护环境的先进经验 和技术。” 根据《环境保护法(试行)》,各省、自 治区、直辖市普遍设立了环境保护机构,省 以下各级政府的环境保护机构也逐步设立。 1982年:环境保护机构被合并,环境 保护职能有所削弱。党的十一届三中全会 后,中国开始了经济体制改革和对外开放。 1981年,国务院的工作部门有 100个,达到 建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能 社会观察 Social Observation 注:根据2016年9月中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度 改革试点工作的指导意见》,试点省份县级环保局调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理, 领导班子成员由市级环保局任免
社会治理 2017年第1期(总第11用 适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待关的政策和制度。 改革。 1984年5月,国务院成立环境保护委员 1982年3月8日,五届全国人大常委会 会,以加强各部门间的协调,其办公室设在 第二十二次会议通过了关于国务院机构改革 城乡建设环境保护部,由环境保护局代行其 问题的决议。这次改革明确规定了各级各部 职。1984年12月,城乡建设环境保护部下属 的职数、年龄和文化结构,威少了副职,提 的环境保护局改名为国家环境保护局,作为 高了素质:在精简机构方面,国务院各部门 国务院环境保护委员会的办事机构,业务工 从100个减为61个,人员编制从原来的5.1万 作相对独立,但仍归城乡建设环境保护部领 人减为3万人。在地方层面,省、自治区政 导。从此,中开始有了带有“国家”名称 府工作部门从50至60个减为30至40个:直辖 的环保管理机构。 市政府机构稍多于省政府工作部门:城市政 地方也普遍将环境保护机构与城乡建 府机构从50至60个减为45个左右:行署办事 设部门合并,后因环境保护工作需要,恢复 机构从40个左右减为30个左右,县政府部门 相对独立设置。例如:1985年,陕西省环保 从40多个减为25个左右:在人员编制方面, 局被合并为省建设厅领导下的二级局,1990 省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人 年变为省政府领导的二级局:1983年,河南 减为12万余人。市县机关工作人员约减20%: 省人民政府环境保护办公室被撇消,河南省 地区机关精简幅度更大一些①。 城乡建设环境保护厅内设河南省环境保护局 在这次改革中,撇销国务院环境保护领 (处级单位),1986年升格为副厅级单位,仍 导小组,其办公室与国家建委、 国家城建总 归省城乡建设厅领导 局、建工总局、国家测绘总品合并组建城乡 也有部分地方坚持将环境保护机构独订 建设环境保护部,内设环境保护局,并实行 设置。如1982年重庆机构改革,仍将环境保 计划单列和财政、人事权的相对独立。这次 护局列为政府的一级局建制,而且增加了协 环境保护机构改革的目的,旨在通过设立 调自然环境保护管理的工作职责。 个高规格的常设机构来加强环境保护工作, 1988年:环境保护机构恢复独立设置 但实际上,由于环境保护与城乡建设内涵不 开始履行统一监督管理职责。1988年,国务 同,而且二者是管理与被管理、监督与被监督 院机构改革,首次提出了“转变政府职能是 的关系,将这两种职能及机构合并,环境保护 机构改革的关键”这一命题,大力推进政府 管理职能不仅不能强化,反而受到亚重削弱。 职能的转变。政府的经济管理部门要从直 1983年底1984年初,第二次全国环境保 接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观 护工作会议召开,会议着重强调了经济发 管理职能,淡化微观管理职能。其内容主要 展和环境保护的整体性,正式言布环墙保护 是:合理配置职能,科学别分职责分工,调 是我国现代化建设的一项战略任务、基本国 整机构设置,转变职能,改变工作方式,提 策。这是我国第一次从战路高度确定环墙保 高行政效率,完善运行机制,加谏行政立 护的指导方针,会议明确提出,把强化环境 法。改革的重点是那些与经济体制改革关系 管理作为环保工作的中心环节,并制定了相 密切的经济管理部门。通过改革,国务院部 ①《1982年国务院机构改革》,中华人民共和国中央人民政府,http:/sww.gov.cn/test/2009-01/16/content.1206981 htm,访问日期:2016年10月15日, 1994-2018712 aAcademic Joumal Electronic Publishing House All rights reservec http://www.cnki.ne
112 2017年第1期(总第11期) 112 2017年第1期(总第11期) 适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待 改革。 1982年 3月 8日,五届全国人大常委会 第二十二次会议通过了关于国务院机构改革 问题的决议。这次改革明确规定了各级各部 的职数、年龄和文化结构,减少了副职,提 高了素质;在精简机构方面,国务院各部门 从 100个减为 61个,人员编制从原来的 5 .1万 人减为3万人。在地方层面,省、自治区政 府工作部门从50至60个减为30至40个;直辖 市政府机构稍多于省政府工作部门;城市政 府机构从50至60个减为45个左右;行署办事 机构从40个左右减为30个左右,县政府部门 从 40多个减为 25个左右;在人员编制方面, 省、自治区、直辖市党政机关人员从18万人 减为12万余人。市县机关工作人员约减20%; 地区机关精简幅度更大一些 1 。 在这次改革中,撤销国务院环境保护领 导小组,其办公室与国家建委、国家城建总 局、建工总局、国家测绘总局合并组建城乡 建设环境保护部,内设环境保护局,并实行 计划单列和财政、人事权的相对独立。这次 环境保护机构改革的目的,旨在通过设立一 个高规格的常设机构来加强环境保护工作, 但实际上,由于环境保护与城乡建设内涵不 同,而且二者是管理与被管理、监督与被监督 的关系,将这两种职能及机构合并,环境保护 管理职能不仅不能强化,反而受到严重削弱。 1983年底 1984年初,第二次全国环境保 护工作会议召开,会议着重强调了经济发 展和环境保护的整体性,正式宣布环境保护 是我国现代化建设的一项战略任务、基本国 策。这是我国第一次从战略高度确定环境保 护的指导方针,会议明确提出,把强化环境 管理作为环保工作的中心环节,并制定了相 《 1982年国务院机构改革》,中华人民共和国中央人民政府,http://www.gov.cn/test/ 2009 - 01 / 16 /content_ 1206981 . htm,访问日期:2016年10月15日。 1 关的政策和制度。 1984年 5月,国务院成立环境保护委员 会,以加强各部门间的协调,其办公室设在 城乡建设环境保护部,由环境保护局代行其 职。 1984年 12月,城乡建设环境保护部下属 的环境保护局改名为国家环境保护局,作为 国务院环境保护委员会的办事机构,业务工 作相对独立,但仍归城乡建设环境保护部领 导。从此,中国开始有了带有“国家”名称 的环保管理机构。 地方也普遍将环境保护机构与城乡建 设部门合并,后因环境保护工作需要,恢复 相对独立设置。例如:1985年,陕西省环保 局被合并为省建设厅领导下的二级局,1990 年变为省政府领导的二级局;1983年,河南 省人民政府环境保护办公室被撤消,河南省 城乡建设环境保护厅内设河南省环境保护局 (处级单位),1986年升格为副厅级单位,仍 归省城乡建设厅领导。 也有部分地方坚持将环境保护机构独立 设置。如1982年重庆机构改革,仍将环境保 护局列为政府的一级局建制,而且增加了协 调自然环境保护管理的工作职责。 1988年:环境保护机构恢复独立设置, 开始履行统一监督管理职责。1988年,国务 院机构改革,首次提出了“转变政府职能是 机构改革的关键”这一命题,大力推进政府 职能的转变。政府的经济管理部门要从直 接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观 管理职能,淡化微观管理职能。其内容主要 是:合理配置职能,科学划分职责分工,调 整机构设置,转变职能,改变工作方式,提 高行政效率,完善运行机制,加速行政立 法。改革的重点是那些与经济体制改革关系 密切的经济管理部门。通过改革,国务院部
社会观察 Social Observation 委由原有的45个减为41个:直属机构从22个 地方环境保护机构也得到了加强,省级 减为19个,非常设机构从75个减到44个,部 政府的环境保护机构和多数市、县环境保护 委内司局机构减少20% 机构,由隶属于有关部门的二级机构,升格 在此次政府机构改革中,环境保护监 为直接隶属于政府的一级机构。 督管理被确认为政府的一项独立职能,国家 2008年3月,国务院机构改革方案提出 环保局从住房和城乡建设部中分离出来,成 组建环境保护部。按照国务院机构改革方 为国务院的一个直属机构,这对加强中国环 案,新成立的环境保护部加大了环境政策 境保护管理有重大意义。机构改革方案中明 规划和重大问题的统筹协调力度。环保部门 确,国家环保局的重点职能是依法实施环境 增强了综合决策和统筹协调能力,不仅可以 保护的监督管理,在此基础上拟定出12项基 讲一步理领体制机制,强化环境监管的行政 本职能,分解出400多条具体的工作任务和 手段,推动长效机制的建立,而且能够在制 300多个职位,并设置了相应的机构。此后, 定发展规别、经济政策等时程中充分发挥主 环境保护行政主管机构的管理职能不断强 动性和能动性,综合运用多种手段,从根本 化,地位不断上升。 上解决环境问题,化解环境与发展之间的深 在国务院独立设置环境保护局的影响 层次矛盾。 下,地方各级政府也先后将环境保护机构独 目前,全国已形成国家、省、市(地) 立设置,并赋予其环境保护统一监管职能。 县四级环保机构,部分发达地区的乡镇一级 1989年,《环境保护法》第七条对这次 政府也设置了环保机构。截至2008年机构改 行政体制改革的成果进行了明确规定,“因 革前,全国31个省级环保机构除海南与国 务院环境保护行政主管部门,对全国环境保 土合署设置外,其他均独立设置。全因333 护工作实施统一监督管理。县级以上地方人 个地市级行政风均设置了环保行政主管机 民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的 构,其中323个独立设置,占97%:10个未独 环培保护工作实施统一监督管理。” 立没置,占3第,分布在西藏、青海。在全国 1998年至2008年:环境保护机构升 2859个县级行政区中,2799个设置了环保行 格、职能拓展。1998年3月10日,九届全国 政主管机构,其中2581个独立设置,占县级 人大一次会议审议通过了《关于国务院机构 行政区划总数的90.3%:218个未独立设置 改革方案的决定》,确立了精简、统一、效 占7.6%,分布在15个省份,其中较多的是西 能的改革原则,提出了逐步建立适应社会主 藏、青海、四川、海南、黑龙江、宁夏等省 义市场经济体制有中国特色的政府行政管理 区:另有60个区未设环保行政主管部门,由 体制目标。此次国务院机构改革力度空前加 市局直管,占21%。在县级环保机构中,有 大。除国务院办公厅以外,国务院组成部门 336个为事业性质,占11.8%,分布在23个省 由40个减少为29个。 份,其中较多的分布在湖北、甘肃、江西 国家环保局升格为环境保护总局(正部 湖南、云南、河南、四川等省区。 级),人员编制是减少得最少的部门之一,内 设机构没有减少,且国家核安全局也整建制 二、我国环保行政管理体制运行 划入环保总局。经过这次改革,环保总局的 及主要问题 规格得到提高、能力得到加强、职能得到拓 展,这充分体现了国家对环境保护的重视。 我国环境行政管理体制,一般被概括 113 1994-2018 China academic lournal electronic publishing house All rights reserved http://www.cnkinet
113 委由原有的45个减为41个;直属机构从22个 减为19个,非常设机构从75个减到44个,部 委内司局机构减少20%。 在此次政府机构改革中,环境保护监 督管理被确认为政府的一项独立职能,国家 环保局从住房和城乡建设部中分离出来,成 为国务院的一个直属机构,这对加强中国环 境保护管理有重大意义。机构改革方案中明 确,国家环保局的重点职能是依法实施环境 保护的监督管理,在此基础上拟定出12项基 本职能,分解出 400多条具体的工作任务和 300多个职位,并设置了相应的机构。此后, 环境保护行政主管机构的管理职能不断强 化,地位不断上升。 在国务院独立设置环境保护局的影响 下,地方各级政府也先后将环境保护机构独 立设置,并赋予其环境保护统一监管职能。 1989年,《环境保护法》第七条对这次 行政体制改革的成果进行了明确规定,“国 务院环境保护行政主管部门,对全国环境保 护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人 民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的 环境保护工作实施统一监督管理。” 1998年至2008年: 环境保护机构升 格、职能拓展。1998年 3月 10日,九届全国 人大一次会议审议通过了《关于国务院机构 改革方案的决定》,确立了精简、统一、效 能的改革原则,提出了逐步建立适应社会主 义市场经济体制有中国特色的政府行政管理 体制目标。此次国务院机构改革力度空前加 大。除国务院办公厅以外,国务院组成部门 由40个减少为29个。 国家环保局升格为环境保护总局(正部 级),人员编制是减少得最少的部门之一,内 设机构没有减少,且国家核安全局也整建制 划入环保总局。经过这次改革,环保总局的 规格得到提高、能力得到加强、职能得到拓 展,这充分体现了国家对环境保护的重视。 社会观察 Social Observation 地方环境保护机构也得到了加强,省级 政府的环境保护机构和多数市、县环境保护 机构,由隶属于有关部门的二级机构,升格 为直接隶属于政府的一级机构。 2008年 3月,国务院机构改革方案提出 组建环境保护部。按照国务院机构改革方 案,新成立的环境保护部加大了环境政策、 规划和重大问题的统筹协调力度。环保部门 增强了综合决策和统筹协调能力,不仅可以 进一步理顺体制机制,强化环境监管的行政 手段,推动长效机制的建立,而且能够在制 定发展规划、经济政策等过程中充分发挥主 动性和能动性,综合运用多种手段,从根本 上解决环境问题,化解环境与发展之间的深 层次矛盾。 目前,全国已形成国家、省、市(地)、 县四级环保机构,部分发达地区的乡镇一级 政府也设置了环保机构。截至2008年机构改 革前,全国 31个省级环保机构除海南与国 土合署设置外,其他均独立设置。全国 333 个地市级行政区均设置了环保行政主管机 构,其中323个独立设置,占97%;10个未独 立设置,占3%,分布在西藏、青海。在全国 2859个县级行政区中,2799个设置了环保行 政主管机构,其中2581个独立设置,占县级 行政区划总数的 90 .3 %; 218个未独立设置, 占 7 .6 %,分布在 15个省份,其中较多的是西 藏、青海、四川、海南、黑龙江、宁夏等省 区;另有60个区未设环保行政主管部门,由 市局直管,占 2 .1 %。在县级环保机构中,有 336个为事业性质,占 11 .8 %,分布在 23个省 份,其中较多的分布在湖北、甘肃、江西、 湖南、云南、河南、四川等省区。 二、我国环保行政管理体制运行 及主要问题 我国环境行政管理体制,一般被概括
社会治理 2017年第1期(总第11用 为“统一监督管理与分级、分部门监督管理财政经费、物资供应等,上级环保部门则主 相结合”的管理体制。横向上,实行环保部 要负责指导其工作业务等方面的事权 门统一监管,有关部门分工负责:纵向上, 分级管理源于我国组织法的规定,《中 围家实行分级管理,地方政府对环墙质量负 华人民共和国地方各级人民代表大会和地 责,环保部门领导干部实行以地方为主的双 方各级人民政府组织法》第六十六条规定, 重领导管理体制,上下级环保部门之间没有 省、自治风、直精市的人民政府的各工作部 隶属关系,上级对下级实行业务指导。 门受人民政府统一领导,并且依照法律或者 行政法规的规定受因条院主管部门的业务指 (一)环保行政管理体制运行体系 导或者领导。自治州、县、自治县、市、市 纵向结物上,实行分级管理体制。在我 辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统 国的行政组织体系中,中央政府主要依据宪 领导,并且依照法律或者行政法规的规定 法和法律等规范性文件,制定国家层面具体 受上级人民政府主管部门的业务指导或者领 领域的政策法令,并颁布实施。各级地方政 导(我国环保分级管理体制结构,如图2所 府执行中央政府的政策法令,保证中央政策 示)。 法令在本辖区内畅通无阻。中央政府通过行 第一,人事管理 实行以地方党委 政监督、奖励惩罚、财政税收等手段保证中 为主的领导干部双重管理体制。1999年6日, 央政令在地方得到贯彻执行,从而使得行政 中共中央组织部发布《关于调整环境保护部 组织体系的权威链条得以巩固。尤其重要的 门干部管理体制有关问题的通知》(组通字 是,作为执政党,通过党管干部原则从组织 [1999]35号),以地方党委管理为主,上级 上控制地方各级登委和行政主要负责人。这 环境保护部门学组(登委)要按照有关规定 种组织人事控制手段为我国行政组织体系的 和干部管理权限积极配合,协助地方党委做 层级节制提供了最为可靠的保障机制。 好下级环境保护部门干部管理工作。 在中央与地方的关系上, 般而言,既 第二, 业务监督管理 实行受本级政 要发挥地方积极性,又要维护中央权威。地 府统一领导,上级政府主管部门业务指导或 方积极性与中央权威存在着辩证关系。如果 领导的管理体制。依照《地方各级人民代表 处理不当,两者会形成恶性循环,即地方消 大会和地方各级人民政府组织法》第66条 极导致中央加强控制,进而地方更加消极, 地方政府部门受本级政府“统一领导”,“依 最终导致中央与地方关系陷入两难困境。如 照法律或者行政法规”受上级政府主管部门 果处理得当,会形成中央与地方关系的良性 “业指导或者领导」 循环,即地方积极作为使得中央政府放权, 第三,财政经费管理一 地方环保部门 地方政府因认同中央叔威而服从中央政策法 经费来源列入地方政府财政预算,主要由地 令,中央与地方关系相得益彰。 方政府财政给予保障。中央环保部门主要通 就环保行政管理的中央与地方关系而 时环保专项资金的形式对地方环保事业开支 言,目前实行分级管理体制。环保行政管理 给予补助,具体内容涉及主要污染物减排专 体制中的分级管理是指,环保部门既是当地 项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项 同级人民政府的职能部门,受地方政府领导 目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环 同时接受上级环保部门在业务上的管理与指 境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。 导。同级人民政府主管环保部门的人事任免 环保分级管理体制中存在两条权力线 1994-201714 Academie Joumal Electronic Publishing Hous All rights res rved http:/ www.cnki.ne
114 2017年第1期(总第11期) 2017年第1期(总第11期) 为“统一监督管理与分级、分部门监督管理 相结合”的管理体制。横向上,实行环保部 门统一监管,有关部门分工负责;纵向上, 国家实行分级管理,地方政府对环境质量负 责,环保部门领导干部实行以地方为主的双 重领导管理体制,上下级环保部门之间没有 隶属关系,上级对下级实行业务指导。 (一)环保行政管理体制运行体系 纵向结构上,实行分级管理体制。在我 国的行政组织体系中,中央政府主要依据宪 法和法律等规范性文件,制定国家层面具体 领域的政策法令,并颁布实施。各级地方政 府执行中央政府的政策法令,保证中央政策 法令在本辖区内畅通无阻。中央政府通过行 政监督、奖励惩罚、财政税收等手段保证中 央政令在地方得到贯彻执行,从而使得行政 组织体系的权威链条得以巩固。尤其重要的 是,作为执政党,通过党管干部原则从组织 上控制地方各级党委和行政主要负责人。这 种组织人事控制手段为我国行政组织体系的 层级节制提供了最为可靠的保障机制。 在中央与地方的关系上,一般而言,既 要发挥地方积极性,又要维护中央权威。地 方积极性与中央权威存在着辩证关系。如果 处理不当,两者会形成恶性循环,即地方消 极导致中央加强控制,进而地方更加消极, 最终导致中央与地方关系陷入两难困境。如 果处理得当,会形成中央与地方关系的良性 循环,即地方积极作为使得中央政府放权, 地方政府因认同中央权威而服从中央政策法 令,中央与地方关系相得益彰。 就环保行政管理的中央与地方关系而 言,目前实行分级管理体制。环保行政管理 体制中的分级管理是指,环保部门既是当地 同级人民政府的职能部门,受地方政府领导, 同时接受上级环保部门在业务上的管理与指 导。同级人民政府主管环保部门的人事任免、 财政经费、物资供应等,上级环保部门则主 要负责指导其工作业务等方面的事权。 分级管理源于我国组织法的规定,《中 华人民共和国地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》第六十六条规定, 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部 门受人民政府统一领导,并且依照法律或者 行政法规的规定受国务院主管部门的业务指 导或者领导。自治州、县、自治县、市、市 辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统 一领导,并且依照法律或者行政法规的规定 受上级人民政府主管部门的业务指导或者领 导(我国环保分级管理体制结构,如图2所 示)。 第一,人事管理 — 实行以地方党委 为主的领导干部双重管理体制。1999年6月, 中共中央组织部发布《关于调整环境保护部 门干部管理体制有关问题的通知》(组通字 [ 1999 ] 35号),以地方党委管理为主,上级 环境保护部门党组(党委)要按照有关规定 和干部管理权限积极配合,协助地方党委做 好下级环境保护部门干部管理工作。 第二,业务监督管理—实行受本级政 府统一领导,上级政府主管部门业务指导或 领导的管理体制。依照《地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法》第 66条, 地方政府部门受本级政府“统一领导”,“依 照法律或者行政法规”受上级政府主管部门 “业务指导或者领导”。 第三,财政经费管理—地方环保部门 经费来源列入地方政府财政预算,主要由地 方政府财政给予保障。中央环保部门主要通 过环保专项资金的形式对地方环保事业开支 给予补助,具体内容涉及主要污染物减排专 项资金项目、重点流域蓝藻及水污染治理项 目、集约化畜禽养殖污染防治项目、农村环 境保护专项和环境监察执法能力建设项目等。 环保分级管理体制中存在两条权力线
社会观察 Social Observation 一条是来自于同级政府的水平权力线,另 国务院 条是来自上级环保部门的垂直权力线。当地 方政府与上级环保部门发出的指示或命令不 组织人事管理 一致时,地方环保部门就会处于矛盾境地而 环境保护部 无所适从 财政经费管理 一般情况下,地方环保部门倾向于服 从本级政府指令,因为地方政府掌握的人事 权、财权对地方环保部门的影响更大。环保 分级管理体制的客观现实是,中央政府以及 组织人事管到 中央环保部门对于地方环保部门的影响和控 制相对弱于地方政府,这就在客观上造成中 央环保政策和法令的贯彻实施受到地方政府 财政经费管理 制约,中央权威弱化 横向结构上,环保职能分割。环境保 护的行政管理是综合性的系统管理活动,需 要多个相关职能部门共同实施。环保行政管 组织人事管廷 理的一个核心问题是如何妥善处理部门分工 市级环保部门 与协作关系。政府部门实行职能分工的目的 财政经费管理 在于提高职能部门的行政效率。部门协作是 专业分工的必然结果,也是实现组织管理目 标的必要手段。 《环境保护法》规定,国务院环境保护 行政主管部门,对全国环境保护工作实施统 组织人事管理 一监督管理。县级以上地方人民政府环境保 县级环保部 护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作 财政经费管理 实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门 港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护 部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部 图2我国环保分级管理体制结构 门,依照有关法律的规定对环境污染防治实 施监督管理。县级以上人民政府的士地、矿 部门围绕共同目标,可以通过完成各自职责 产、林业、农业、水利行政主管部门,依照 实现整体工作绩效的改进。 有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。 目前,我国已经形成污染防治与资源 (二)我国环保行政管理体制运行中 保护二元分割管理,有关部门分工负责的运 的主要问题 行体制。这种体制一方面是建国以来我国环 环保行政管理横纵关系较为复杂,也带 境行政管理的历史长期形成的结果,另一方 来了职能不清、碎片化以及职能交叉重叠等 面,对于复杂公共事务进行分类、分部门管 问颗。环保体制问颗题始终是影响环境保护工 理也是出于环境管理工作的实际需要,多个 作的核心和关键性问题。现以大气和水环保 115 1994-2018 China academic lournal electronic publishing House all rights reserved http://www.cnkinet
115 一条是来自于同级政府的水平权力线,另一 条是来自上级环保部门的垂直权力线。当地 方政府与上级环保部门发出的指示或命令不 一致时,地方环保部门就会处于矛盾境地而 无所适从。 一般情况下,地方环保部门倾向于服 从本级政府指令,因为地方政府掌握的人事 权、财权对地方环保部门的影响更大。环保 分级管理体制的客观现实是,中央政府以及 中央环保部门对于地方环保部门的影响和控 制相对弱于地方政府,这就在客观上造成中 央环保政策和法令的贯彻实施受到地方政府 制约,中央权威弱化。 横向结构上,环保职能分割。环境保 护的行政管理是综合性的系统管理活动,需 要多个相关职能部门共同实施。环保行政管 理的一个核心问题是如何妥善处理部门分工 与协作关系。政府部门实行职能分工的目的 在于提高职能部门的行政效率。部门协作是 专业分工的必然结果,也是实现组织管理目 标的必要手段。 《环境保护法》规定,国务院环境保护 行政主管部门,对全国环境保护工作实施统 一监督管理。县级以上地方人民政府环境保 护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作 实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、 港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护 部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部 门,依照有关法律的规定对环境污染防治实 施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿 产、林业、农业、水利行政主管部门,依照 有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。 目前,我国已经形成污染防治与资源 保护二元分割管理,有关部门分工负责的运 行体制。这种体制一方面是建国以来我国环 境行政管理的历史长期形成的结果,另一方 面,对于复杂公共事务进行分类、分部门管 理也是出于环境管理工作的实际需要,多个 社会观察 Social Observation 图2 我国环保分级管理体制结构 政府绩效考核政府绩效考核政府绩效考核 组织人事管理 组织人事管理 组织人事管理 组织人事管理 财政经费管理 财政经费管理 财政经费管理 财政经费管理 环境保护部 省级环保部门 市级环保部门 县级环保部门 国务院 省级政府 市级政府 县级政府 业务监督指导业务监督指导业务监督指导 部门围绕共同目标,可以通过完成各自职责 实现整体工作绩效的改进。 (二)我国环保行政管理体制运行中 的主要问题 环保行政管理横纵关系较为复杂,也带 来了职能不清、碎片化以及职能交叉重叠等 问题,环保体制问题始终是影响环境保护工 作的核心和关键性问题。现以大气和水环保
社会治程 2017年第1期(总第11用 监管中的体制问题为例进行阐述。 在职能交叉,工作思路不一致,相关工作推 大气环境污染监管体制问题。第一,大 进受到影响。此外,国家发改委主要负责节 气治理环保监管职责碎片化问题突出,部门 能,节能与环保之间协调性不够,一些项目 协调配合尚待加强。我国雾霾等大气污染问 存在节能不环保、环保不节能现象」 题成因十分复杂,工业企业排污、燃煤、城 第五,一些领域存在监管真空点。如恶 市扬尘、机动车尾气等都是造成大气污染的 臭、光污染以及无组织排放等方面中无明确 主要来源。由于管理职能交叉等问题,使得 监管部门,存在职能空白和职责不清问题 具体治理讨程中各部门缺乏有效协调,产 水环境污染监管体制问题。第一,多龙 生“碎片化”现象。对现阶段大气污染防治 治水局面没有改变。我国对水实行资源与环 工作进行梳理,初步总结出127项管理职能, 境分部门管理体制。在水行政管理领域,表 这些管理职能分散在近20个行政管理部门, 现为水资源与水环境分别由水利行政部门 部门协调难度大。 和环境保护部门管理,其他部分在各自的领 第二,机动车污染防治方面职能交叉、 域内协同管理。这种行政分割管理不适应水 监管缺位突出。机动车污染防治主要涉及 作为一个整体生态系统的内在要求,水资原 工信、公安、 发改、质检、交通运输等部 的生态价值和经济价值不能有效兼顾, 导致 门,在6个方面职能交叉严重,包括:油品 水环境质量下降,水资源枯竭。从实际执行 质量监督检查:机动车强制报废,淘汰黄标 来看,己出现功能重叠、重复设置、协调不 车和老旧车辆:新生产车辆准入管理,打击 足、部门利益冲突的问题,如环境保护部门 生产、销售环保不达标车辆的违法行为:在 与水利部门在水环境管理职贵上(如水污染 用机动车环保监管:工程机械等非道路移动 断面监测)存在一些交叉、“打架”的问题 机械和船舶的污染控制:低速汽车节能环保 其对污染状况的发布、标准等也存在差异 相关产业和产品技术升级换代等。对于一些 导致水环境保护和污染防治工作协调性差, 非环保部门来说,大气污染防治并不是其主 管理有效性不足。 体职能,有些只是一个附带职贵,缺乏力量 第二,水污染防治与水资源利用二元分 投入和专业化监管能力,许多方面存在监督 割,水环境质量保护薄弱。 一方面,水污染 不到位情况,例如大量车辆环保检测流于形 防治主要是“以地方行政区域管理为中心 式,许多地方油品质量根本达不到国Ⅳ以上 的分割管理。例如,主要污染物减排的约束 标准等,部门协调难度大,致使机动车环境 性指标是按省区分解的,并未分解到各流 监管步屈维艰 域。这种忽视流域的污染指标分解方法科学 第三,工业企业污染治理方面部门配合 性不足,无法有效地将水污染减排与流域环 不紧密,政策衔接不到位。国家发改委、工 境质量的改善建立联系,容易形成各行政风 信部、商务部负责制定产业准入和进出口政 污染贵任不清,相互推诿贵任,导致严重的 策,推讲淘汰落后产能,环保部主要负责配 跨界水污染问颗。另一方面,水资源管理主 合,由于环保部门参与程度低 一些产业政 要包括水资源合理利用、防治水害两个方面 策与污染减排关系不够紧密。 的内容,两者的结合点是水资源合理利用 第四,清洁生产方面部门工作不协调 长期以来,我国水资源管理部门主要任务是 难以形成合力。国家发改委、工信部、环保 兴修水利工程,进行水量调配等。在水资源 部分别推进强制性清洁生产审核, 三部委存 开发利用过程中,较少考虑水资源的保护 1994201g116 Academic Journal Electronic Publishing House All rights www.cnki.ne
116 2017年第1期(总第11期) 116 2017年第1期(总第11期) 监管中的体制问题为例进行阐述。 大气环境污染监管体制问题。第一,大 气治理环保监管职责碎片化问题突出,部门 协调配合尚待加强。我国雾霾等大气污染问 题成因十分复杂,工业企业排污、燃煤、城 市扬尘、机动车尾气等都是造成大气污染的 主要来源。由于管理职能交叉等问题,使得 具体治理过程中各部门缺乏有效协调,产 生“碎片化”现象。对现阶段大气污染防治 工作进行梳理,初步总结出127项管理职能, 这些管理职能分散在近 20个行政管理部门, 部门协调难度大。 第二,机动车污染防治方面职能交叉、 监管缺位突出。机动车污染防治主要涉及 工信、公安、发改、质检、交通运输等部 门,在6个方面职能交叉严重,包括:油品 质量监督检查;机动车强制报废,淘汰黄标 车和老旧车辆;新生产车辆准入管理,打击 生产、销售环保不达标车辆的违法行为;在 用机动车环保监管;工程机械等非道路移动 机械和船舶的污染控制;低速汽车节能环保 相关产业和产品技术升级换代等。对于一些 非环保部门来说,大气污染防治并不是其主 体职能,有些只是一个附带职责,缺乏力量 投入和专业化监管能力,许多方面存在监督 不到位情况,例如大量车辆环保检测流于形 式,许多地方油品质量根本达不到国IV以上 标准等,部门协调难度大,致使机动车环境 监管步履维艰。 第三,工业企业污染治理方面部门配合 不紧密,政策衔接不到位。国家发改委、工 信部、商务部负责制定产业准入和进出口政 策,推进淘汰落后产能,环保部主要负责配 合,由于环保部门参与程度低,一些产业政 策与污染减排关系不够紧密。 第四,清洁生产方面部门工作不协调、 难以形成合力。国家发改委、工信部、环保 部分别推进强制性清洁生产审核,三部委存 在职能交叉,工作思路不一致,相关工作推 进受到影响。此外,国家发改委主要负责节 能,节能与环保之间协调性不够,一些项目 存在节能不环保、环保不节能现象。 第五,一些领域存在监管真空点。如恶 臭、光污染以及无组织排放等方面中无明确 监管部门,存在职能空白和职责不清问题。 水环境污染监管体制问题。第一,多龙 治水局面没有改变。我国对水实行资源与环 境分部门管理体制。在水行政管理领域,表 现为水资源与水环境分别由水利行政部门 和环境保护部门管理,其他部分在各自的领 域内协同管理。这种行政分割管理不适应水 作为一个整体生态系统的内在要求,水资源 的生态价值和经济价值不能有效兼顾,导致 水环境质量下降,水资源枯竭。从实际执行 来看,已出现功能重叠、重复设置、协调不 足、部门利益冲突的问题,如环境保护部门 与水利部门在水环境管理职责上(如水污染 断面监测)存在一些交叉、“打架”的问题, 其对污染状况的发布、标准等也存在差异, 导致水环境保护和污染防治工作协调性差, 管理有效性不足。 第二,水污染防治与水资源利用二元分 割,水环境质量保护薄弱。一方面,水污染 防治主要是“以地方行政区域管理为中心” 的分割管理。例如,主要污染物减排的约束 性指标是按省区分解的,并未分解到各流 域。这种忽视流域的污染指标分解方法科学 性不足,无法有效地将水污染减排与流域环 境质量的改善建立联系,容易形成各行政区 污染责任不清,相互推诿责任,导致严重的 跨界水污染问题。另一方面,水资源管理主 要包括水资源合理利用、防治水害两个方面 的内容,两者的结合点是水资源合理利用。 长期以来,我国水资源管理部门主要任务是 兴修水利工程,进行水量调配等。在水资源 开发利用过程中,较少考虑水资源的保护
Q 社会观察 Social Observation 忽视生态环境保护指施,导致很多河流成 源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用 为“断流河”“排污沟”,流域生态环境遭到 和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理 毁灭性破坏,制约了水资源的可持续利用。 和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考 水资源管理部门在水利工程的建设、水资源 核和责任追究制度等八项制度构成的产权清 开发利用与水环境保护监督管理中既是运动 晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 员,又当裁判员,会带来明显弊端。由于水 生态文明制度体系。同时提出,要完善环境 资源开发与保护存在现实的矛盾,在实际丁 保护管理制度。建立和完善严格监管所有污 作中,当环境保护与开发利用发生矛盾时, 染物排放的环境保护管理制度,将分散在各 管理部门往往偏重于水资源的开发利用,而 部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步 忽视环境保护。 实行城乡环墙保护工作由一个部门讲行统 第三,流域水环境综合管理困难重重 监管和行政执法的体制。有序整合不同领 首先,流域管理体制与风域管理体制不能形 域、不同部门、不同层次的监管力量,建立 成有机结合。虽然《水污染防治法》强调了 权威统一的环境执法体制,充实执法队伍 水污染防治中流域管理的重要性,但实践中 赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。 水污染防治主要是“以地方行政区域管理为 完善行政执法和环境司法的衔接机制。 中心”的分割管理。同时,水质监控的间接 性可能无法有效控制排污行为,最终也将导 (二)强化区域统筹、横向配合的体 致流域管理的失效。其次,在流域管理上, 制结合是环境质量改善的重要保障 水资源和水环境的双重管理体制运行不畅, 《生态文明体制改革总体方案》提出六 流域管理机构缺少权威。 大生态文明理念之一就是“山水林田湖是 个生命共同体”理今,指出“按照生态系统 三、我国环保行政管理体制的新的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑 发展 自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆 地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系 “十三五”是我国全面建成小康社会的 统修复、综合治理,增强生态系统循环能 关键时期,是深化改革开放、加快转变经济 力,维护生态平衡” 发展方式的攻坚时期,中央提出生态文明建 当前,我国环保目标是要实现环境质量 设五位一体总体战略目标和要求,环保行政 全面改善,这必须要从区域、流域层面进行 管理体制改革势在必行。当前,我国环保行 统筹,要与其他相关部门协调配合。 政管理体制改革的总体要求体现在以下三个 2013年以来,国务院先后印发了《大气 方面。 污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》 和《士壤污染防治行动计划》,明确了当前 (一)生态文明体制改革总体方案明 及未来一段时期环境保护的重点任务。这三 确了环保管理体制发展的重要方向 大计划最突出的特点是任务明确、责任明 2015年9月,中共中央、国务院印发了 确、分工明确,并且建立了区域统筹和部门 《生态文明体制改革总体方案》,明确提出到 协调机制。 2020年,构建起由自然资源资产产权制度、 以大气十条为例,该计划从十个方面提 国土空间开发保护制度、空间规划体系、资 出了35项具体措施,有近20个国家部委参与 117 1994-2018 China Academic Journal Electronie Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
117 忽视生态环境保护措施,导致很多河流成 为“断流河”“排污沟”,流域生态环境遭到 毁灭性破坏,制约了水资源的可持续利用。 水资源管理部门在水利工程的建设、水资源 开发利用与水环境保护监督管理中既是运动 员,又当裁判员,会带来明显弊端。由于水 资源开发与保护存在现实的矛盾,在实际工 作中,当环境保护与开发利用发生矛盾时, 管理部门往往偏重于水资源的开发利用,而 忽视环境保护。 第三,流域水环境综合管理困难重重。 首先,流域管理体制与区域管理体制不能形 成有机结合。虽然《水污染防治法》强调了 水污染防治中流域管理的重要性,但实践中 水污染防治主要是“以地方行政区域管理为 中心”的分割管理。同时,水质监控的间接 性可能无法有效控制排污行为,最终也将导 致流域管理的失效。其次,在流域管理上, 水资源和水环境的双重管理体制运行不畅, 流域管理机构缺少权威。 三、我国环保行政管理体制的新 发展 “十三五”是我国全面建成小康社会的 关键时期,是深化改革开放、加快转变经济 发展方式的攻坚时期,中央提出生态文明建 设五位一体总体战略目标和要求,环保行政 管理体制改革势在必行。当前,我国环保行 政管理体制改革的总体要求体现在以下三个 方面。 (一)生态文明体制改革总体方案明 确了环保管理体制发展的重要方向 2015年 9月,中共中央、国务院印发了 《生态文明体制改革总体方案》,明确提出到 2020年,构建起由自然资源资产产权制度、 国土空间开发保护制度、空间规划体系、资 源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用 和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理 和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考 核和责任追究制度等八项制度构成的产权清 晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 生态文明制度体系。同时提出,要完善环境 保护管理制度。建立和完善严格监管所有污 染物排放的环境保护管理制度,将分散在各 部门的环境保护职责调整到一个部门,逐步 实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一 监管和行政执法的体制。有序整合不同领 域、不同部门、不同层次的监管力量,建立 权威统一的环境执法体制,充实执法队伍, 赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。 完善行政执法和环境司法的衔接机制。 (二)强化区域统筹、横向配合的体 制结合是环境质量改善的重要保障 《生态文明体制改革总体方案》提出六 大生态文明理念之一就是“山水林田湖是一 个生命共同体”理念,指出“按照生态系统 的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑 自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆 地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系 统修复、综合治理,增强生态系统循环能 力,维护生态平衡”。 当前,我国环保目标是要实现环境质量 全面改善,这必须要从区域、流域层面进行 统筹,要与其他相关部门协调配合。 2013年以来,国务院先后印发了《大气 污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》 和《土壤污染防治行动计划》,明确了当前 及未来一段时期环境保护的重点任务。这三 大计划最突出的特点是任务明确、责任明 确、分工明确,并且建立了区域统筹和部门 协调机制。 以大气十条为例,该计划从十个方面提 出了35项具体措施,有近20个国家部委参与 社会观察 Social Observation
社会治理 2017年第1期(总第11用 其中,并承担相应职责和任务。在任务分工 监测、调查评价和考核工作由省级环保部门 中,各部门是牵头还是参与都得到细化,保 统一负责,实行生态环境质量省级监测、考 证部门责任清晰和任务落地。同时,建立并 核,现有县级环境监测机构主要职能调整为 实施了大气污染风域联防联控机制。针对大 执法监测,随县级环保局一并上收到市级。 气污染区域性特点,2010年,环保部等九部 同时,指导意见明确要强化地方党委和政府 委共同制定了《关于推进大气污染联防联控 及其相关部门的环境保护责任。 工作改善区域空气质量的指导意见》,提出 当前,这项改革面临一些挑战和难点, “解决风域大气污染问顺,必须尽早采取风 下一步需要重点明确和解决好以下问题: 域联防联控措施”的思路,其核心就是建立 是垂直管理与县级政府环保履责问题。《环 统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、 境保护法》规定,地方人民政府对当地环境 统一协调的区域大气污染联防联控工作机制, 质量负责,这可以理解为县以上地方人民政 府为保证当地环境质量,必须要对保护环境 (三)环保监测监察垂直管理是环保 提供必要的人、财、物。省以下环保监测监 体制改革的重要探索 察执法实施垂直管理后,县级环保局将改为 党的十八届五中全会提出,实行最严格 市级环保局派出机构, 人、财、物由市级承 的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤 担。县级人民政府没有了专业化的环保管理 污染防治行动计划,实行省以下环保机构监 力量,仍要对当地环境质量负责并接受上 测监察执法垂直管理制度。这是当前我国环 级环保监督,这对县级政府来说是一个难 保行政管理体制的一次根本性重大改革和重 题:二是垂直管理与省市两级政府财政负担 要探素,改革尚在进行中。 问期。垂直管理后,意味若省市级人民政府 这项改革的核心目标在于,通过将市县 要为上收的监测和监察执法职能提供所需求 级环境监测和监察权力上收,从根本上破除 的人、财保证,这对省市级政府来说是一笔 地方保护主义干扰问题,解决环保监测数据 新增财政开支:三是垂直管理与市级环保能 不直实、环保执法不独立等长期困扰环保监 力。垂直管理后,市级环保部门不仅要承担 管的难题。 本市环保管理工作,还要统筹管理作为其派 2016年9月,中共中央办公厅和国务院 出机构的各区县环保局,由于各区县数量 办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察 多、差异大,这种集约化管理体制,对各 执法垂直管理制度改革试点工作的指导意 市级环保局统筹管理能力是一种考验和锈 见》,试式占省份环培监、监和执法体制 战:四是垂直管理与人事管理问题。垂直管 将进行调整和改革:一是试点省份将市县两 理后,原来属于市、县级的环保监测、监督 级环保部门的环墙监察职能上收,由省级环 执法人员将成为省或市级环保部门的派出机 保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派 构人员,但仍在当地工作,与地方有千丝万 驻等形式实施环墙监察:二是试点省份县级 缕的联系,其工作也很难完全独立于属地政 环保局调整为市级环保局的派出分局,由市 府。上述问题是当前环保行政管理体制改革 级环保局直接管理,市级环保局统一管理、 中的关键问题,需要进一步研究和探索。墨 统一指挥本行政区域内县级环境执法力量, 由市级承担人员和工作经费:三是本省(自 (责任编辑:杨婷) 治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量 19942018718 Academic Joural Electronie Publishing House. All rights reserved http:/ www.cnki.ne
118 2017年第1期(总第11期) 118 2017年第1期(总第11期) 其中,并承担相应职责和任务。在任务分工 中,各部门是牵头还是参与都得到细化,保 证部门责任清晰和任务落地。同时,建立并 实施了大气污染区域联防联控机制。针对大 气污染区域性特点,2010年,环保部等九部 委共同制定了《关于推进大气污染联防联控 工作改善区域空气质量的指导意见》,提出 “解决区域大气污染问题,必须尽早采取区 域联防联控措施”的思路,其核心就是建立 统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、 统一协调的区域大气污染联防联控工作机制。 (三)环保监测监察垂直管理是环保 体制改革的重要探索 党的十八届五中全会提出,实行最严格 的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤 污染防治行动计划,实行省以下环保机构监 测监察执法垂直管理制度。这是当前我国环 保行政管理体制的一次根本性重大改革和重 要探索,改革尚在进行中。 这项改革的核心目标在于,通过将市县 级环境监测和监察权力上收,从根本上破除 地方保护主义干扰问题,解决环保监测数据 不真实、环保执法不独立等长期困扰环保监 管的难题。 2016年 9月,中共中央办公厅和国务院 办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察 执法垂直管理制度改革试点工作的指导意 见》,试点省份环境监察、监测和执法体制 将进行调整和改革:一是试点省份将市县两 级环保部门的环境监察职能上收,由省级环 保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派 驻等形式实施环境监察;二是试点省份县级 环保局调整为市级环保局的派出分局,由市 级环保局直接管理,市级环保局统一管理、 统一指挥本行政区域内县级环境执法力量, 由市级承担人员和工作经费;三是本省(自 治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量 监测、调查评价和考核工作由省级环保部门 统一负责,实行生态环境质量省级监测、考 核,现有县级环境监测机构主要职能调整为 执法监测,随县级环保局一并上收到市级。 同时,指导意见明确要强化地方党委和政府 及其相关部门的环境保护责任。 当前,这项改革面临一些挑战和难点, 下一步需要重点明确和解决好以下问题:一 是垂直管理与县级政府环保履责问题。《环 境保护法》规定,地方人民政府对当地环境 质量负责,这可以理解为县以上地方人民政 府为保证当地环境质量,必须要对保护环境 提供必要的人、财、物。省以下环保监测监 察执法实施垂直管理后,县级环保局将改为 市级环保局派出机构,人、财、物由市级承 担。县级人民政府没有了专业化的环保管理 力量,仍要对当地环境质量负责并接受上 级环保监督,这对县级政府来说是一个难 题;二是垂直管理与省市两级政府财政负担 问题。垂直管理后,意味着省市级人民政府 要为上收的监测和监察执法职能提供所需求 的人、财保证,这对省市级政府来说是一笔 新增财政开支;三是垂直管理与市级环保能 力。垂直管理后,市级环保部门不仅要承担 本市环保管理工作,还要统筹管理作为其派 出机构的各区县环保局,由于各区县数量 多、差异大,这种集约化管理体制,对各 市级环保局统筹管理能力是一种考验和挑 战;四是垂直管理与人事管理问题。垂直管 理后,原来属于市、县级的环保监测、监督 执法人员将成为省或市级环保部门的派出机 构人员,但仍在当地工作,与地方有千丝万 缕的联系,其工作也很难完全独立于属地政 府。上述问题是当前环保行政管理体制改革 中的关键问题,需要进一步研究和探索。 (责任编辑:杨 婷)