《环境染防治》创刊30周年纪念特刊第31卷第2期209年12月 新形势下改革和加强中国环境保护管理 体制的思考 马中石 (中国人民大学环境学院.北京100872) 第一作者：马中，男.1954年生，经济学博士，中国人民大学环境 学院院长，国家面点学科人口、密源与环境经济学青任教授、博士生 导师：现为环境保护部科技原问委员会委员、中国环境科半学会 客理率、中华环保联合会理率：《Sustainability scenc》、《中国环境 科学》.《自然资源学报》等期刊编委，主要研究领城为环境政策和 环境管理的经济手段，环境和自燃资源经济评价，先后主持和参与 国家科技重大专项水体污染控制与治理：水环境保护价格与税 示研究课，“新时期环境管理职能转和体制创新”，“中 国总量排放控制与排放交易研究”“中国黑龙江省三江平原自然资 源综合管理项目”，“中国黄河流域水环境综合管理项目”，“饮用才 源地环境管理体制及机制研究”，“中国环境资源定价与税收研究”，“典型生态限务功能及其价值评价方法研究 “准河流域水污染防治规划评估”，“准河流域水污染防治规划评估”，“实现2010污染物减排目标的环境保护投资研 究等一系列国内外重大课题研究先后出版著作，学术文章80余篇。主持环境与资源经济学》课程获得200 年北京高等学校市级精品课程，主编的《环境与资源经济学概论》教材获205年度国家级教学咸果奖等奖。 摘要中田现行的环境保护管理体制已无法适应日益复杂化的环境问题改革利强化环境保护管理体制已迫在眉睫。分析 了中国讲行环墙保护管理体制成基的必题性，提出了政革和程化体制的总体目标和基本用路.讲而从管理体系，法律体系，运行机制 和能力建设等方面论述了改革和强化环境保护管理体制的建议对策 关键词环境保护管理体制改革新形势 在中国的环境保护事业30多年的发展历程中， 境安全的保障，人民安居乐业的依赖 环境保护管理体制从无到有，从小到大，已经发展成 1改革和加强中国环境保护管理体制的必要性 为环境保护的中坚力量。但是，经济的高速增长，工 业化进程的不断推进，随之而来的就是环境问题的 现行的中国环境保护管理体制的职能、机构、能 不断加剧和复杂，加之错综复杂的行政管理体制，这 力仍然不是完备和健全的，存在缺，分、弱、乱的状 些都对中国现有的环境保护管理体制提出了严峻的 况。中国的地质环境保护基本处于无人监督管理的 状态，在中国。利用地质环境处置工业污水和放 挑战。与此同时，社会各界对环境保护的高度重 性废物己经有10年以上的历史，虽然2003年制定 视，迅速增强的政府财力、政府管理体制的改革，也 了《放射性污染防治法》，但只是针对放射性污染物 为中国环境保护管理体制改革创造了难得的机 的地质环境处置。对利用地质环境处置其他污染物 遇。冷静分析挑战带来的困难，紧紧抓住历史机 没有法律效力，地质环境保护的监督管理在法律和 遇环境保护管理体制就能够脱颖而出，成为中国环 管理体制上基本还是一个空白。气候变化没有纳入 018China Academie Joural Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.enki.net
＊国家科技重大专项“水体污染控制与治理:水环境保护价格与财税政策示范研究课题”(N o.2008ZX07633-02);环境保护部与能源基金 会基金资助项目(No .G-0812-10589)。 新形势下改革和加强中国环境保护管理 体制的思考＊ 马 中 石 磊 (中国人民大学环境学院, 北京 100872) 第一作者:马中, 男, 1954 年生, 经济学博士, 中国人民大学环境 学院院长, 国家重点学科人口、资源与环境经济学责任教授、博士生 导师;现为环境保护部科技顾问委员会委员、中国环境科学学会常 务理事、中华环保联合会理事;《Sustainability Science》 、《中国环境 科学》 、《自然资源学报》等期刊编委。 主要研究领域为环境政策和 环境管理的经济手段、环境和自然资源经济评价。 先后主持和参与 国家科技重大专项“ 水体污染控制与治理:水环境保护价格与税费 政策示范研究课题” 、“ 新时期环境管理职能转变和体制创新” 、“ 中 国总量排放控制与排放交易研究” 、“中国黑龙江省三江平原自然资 源综合管理项目” 、“ 中国黄河流域水环境综合管理项目” 、“ 饮用水 源地环境管理体制及机制研究” , “ 中国环境资源定价与税收研究” 、“ 典型生态服务功能及其价值评价方法研究” 、 “ 淮河流域水污染防治规划评估” 、“ 淮河流域水污染防治规划评估” 、“ 实现 2010 污染物减排目标的环境保护投资研 究” 等一系列国内外重大课题研究。 先后出版著作 、学术文章 80 余篇。 主持的《环境与资源经济学》课程获得 2004 年北京高等学校市级精品课程、主编的《环境与资源经济学概论》教材获 2005 年度国家级教学成果奖一等奖。 摘要 中国现行的环境保护管理体制已无法适应日益复杂化的环境问题, 改革和强化环境保护管理体制已迫在眉睫。 分析 了中国进行环境保护管理体制改革的必要性, 提出了改革和强化体制的总体目标和基本思路, 进而从管理体系、法律体系、运行机制 和能力建设等方面论述了改革和强化环境保护管理体制的建议对策。 关键词 环境保护 管理体制 改革 新形势 在中国的环境保护事业 30 多年的发展历程中, 环境保护管理体制从无到有, 从小到大 ,已经发展成 为环境保护的中坚力量。但是 ,经济的高速增长 ,工 业化进程的不断推进 , 随之而来的就是环境问题的 不断加剧和复杂 ,加之错综复杂的行政管理体制 ,这 些都对中国现有的环境保护管理体制提出了严峻的 挑战 [ 1] 。与此同时 ,社会各界对环境保护的高度重 视、迅速增强的政府财力、政府管理体制的改革, 也 为中国环境保护管理体制改革创造了难得的机 遇[ 2] 。冷静分析挑战带来的困难, 紧紧抓住历史机 遇,环境保护管理体制就能够脱颖而出 ,成为中国环 境安全的保障, 人民安居乐业的依赖。 1 改革和加强中国环境保护管理体制的必要性 现行的中国环境保护管理体制的职能 、机构 、能 力仍然不是完备和健全的 , 存在缺 、分 、弱、乱的状 况。中国的地质环境保护基本处于无人监督管理的 状态 。在中国, 利用地质环境处置工业污水和放射 性废物已经有 10 年以上的历史。虽然 2003 年制定 了《放射性污染防治法》 , 但只是针对放射性污染物 的地质环境处置 。对利用地质环境处置其他污染物 没有法律效力, 地质环境保护的监督管理在法律和 管理体制上基本还是一个空白 。气候变化没有纳入 · 18 · 《环境污染与防治》创刊 30 周年纪念特刊 第 31 卷 第 12 期 2009 年 12 月 DOI :10.15985/j .cnki .1001 -3865.2009.12.004
马中等新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考 环境保护统一监管的范围。气候问题是发展问题、 资源与环境问题仍是我国需要面临的巨大挑战。同 经济问题和国际政治问题，但首先是环境问题。气 时，我国尚有8亿人居住在农村.当城市和工业环 候变化不仅是全球问题，也与当地环境保护紧密相 境问题受到重视并得到一定程度的遏制和缓解时， 关。但是无论是法律还是最新颁布的国务院机构职 农村的环境问题及其影响越来越严重，而农村环境 能方案气候变化都没有成为环境保护行政主管部 保护监管能力的薄弱，又在很大程度上加剧了农村 门的主要职能。此外占中国国土面积15%以上的 环境的恶化，中国区域间的巨大差异进一步加 自然保护区的环境保护没有得到有效监管，随着工 了环境保护的复杂性。中国经济地理格局是西贫 业化和城市化的扩张，以及农村面源污染的加剧，自 东富，东部与中，西部人均GDP的差距，从1990年 然保护区的环境质量已经开始受到亚重威肋胁。虽然 的1.55、1.83倍.分别上升至2007年的2.112.47 自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负贵， 倍，但就资源而言，则中西部地区明显优于东部 但是对于自然保护区的环境质量，环境保护行政主 地区，但是中西部的环境保护能力却远远落后于 管部门甚至没有掌握基本的本底信息，自然保护区 东部。随着污染企业的西迁和经济建设的深入，中 的环境保护工作没有被有效监管。 西部极有可能重蹈东部当年“先污染，后治理：先破 在中国经济长期周期性波动中高速增长的背景 坏后恢复”的覆辙。经济地理区位与环境地理区 下，稳定而强有力的环境保护管理体制是生态环境 位的亚重不对称以及还在扩大的发展差距.已经 得到有效保护的重要保障。仅以“节能减排”目标为 对中国的坏境和发展安全构成亚重威胁，强化区域 例，经济高速增长的2006年，我国的节能减排”日 环境管理体制已迫在眉睫。 标并未完成：而“金融危机”爆发所引发的经济增长 社会高度重视、法制建设日趋完善、行政管理体 放缓，似乎又有利于“节能减排”目标的完成。面 制改革不断深化政府财政能力迅速加强，为强化环 对大起大落的经济局面迅速调整的宏观经济政策 境保护管理体制提供了有利时机。近年来环境保 环境保护工作如何作为？经济过热时，环境保护目 护在党和国家议事日程的重要性大大提高。从对唯 标往往会受到冲击：当经济衰退时，环境问题是否会 GDP增长摸式的否定，认识到“经济增长的资源环 不治而愈，环境管理可以松一口气？对于长期以来 境代价过大”是国家经济社会发展进程中面临的首 己经习惯了经济高速增长的中国环境保护行政主管 要困难和问题，到提出发展循环经济强调人与自然 部门来说，这是一个需要认真思考的课题。环境保 和谐，把建设资源节约和环境友好型社会写进党章 护与经济增长之间存在极其强烈的相互作用关系。 总纲，把建设生态文明作为全面建设小康社会的面 环境保护主管部门必须准确判断经济现状和发展趋 要内容.表明环境保护已经成为国家现代化建设中 势，并应对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和 急需解决的紧迫任务。到2008年，中国制定的涉及 不可逆性有充分认识和准备。面对长期高速增长而 环境资源保护的国家法律己已经达到26部。同时，伴 且周期性波动的经济运行，环境保护主管部门要保 随者2004年国务院颁布全面推进依法行政实施 持稳定持重的监管能力。也正是由于中国经济增长 纲要》.中国政府行政管理体制改革正在全面推讲 的长期高速和不稳定这样两个基本态势所决定的复 财政收入的快速增长，为环境保护提供了大量的资 杂局面，要求中国的环境保护管理体制必须与时俱 金。2008年1一11月.全国财政支出45825亿元 进不断改革和加强 增长23.6%.其中环境保护支出830亿元增长 中国以第二产业为主的产业结构、城乡差距和 42.9%,表明环境保护已经纳入公共财政的基本相 区域环境经济区位的不对称要求必须加强环境保护 架，且具有强大的发展潜力。政府财力，尤其是中央 管理体制。未来相当长的一段时间内，我国以第 政府财力的快谏增长，为推讲环境保护管理体制改 产业为主的产业结构难以发生变化工业化进程中 革创造了有利时机。 21994-2018 China Academic lournal electronic Publishing House.all rights sreserved.http://www
环境保护统一监管的范围。气候问题是发展问题、 经济问题和国际政治问题, 但首先是环境问题。气 候变化不仅是全球问题 , 也与当地环境保护紧密相 关。但是无论是法律还是最新颁布的国务院机构职 能方案,气候变化都没有成为环境保护行政主管部 门的主要职能。此外, 占中国国土面积 15 %以上的 自然保护区的环境保护没有得到有效监管, 随着工 业化和城市化的扩张 ,以及农村面源污染的加剧 ,自 然保护区的环境质量已经开始受到严重威胁 。虽然 自然保护区的管理是由多个部门和地方政府负责, 但是对于自然保护区的环境质量, 环境保护行政主 管部门甚至没有掌握基本的本底信息, 自然保护区 的环境保护工作没有被有效监管。 在中国经济长期周期性波动中高速增长的背景 下,稳定而强有力的环境保护管理体制是生态环境 得到有效保护的重要保障 。仅以“节能减排”目标为 例,经济高速增长的 2006 年, 我国的“节能减排”目 标并未完成;而“金融危机” 爆发所引发的经济增长 放缓 ,似乎又有利于“节能减排” 目标的完成 [ 3] 。面 对大起大落的经济局面, 迅速调整的宏观经济政策, 环境保护工作如何作为? 经济过热时, 环境保护目 标往往会受到冲击;当经济衰退时 ,环境问题是否会 不治而愈 ,环境管理可以松一口气? 对于长期以来 已经习惯了经济高速增长的中国环境保护行政主管 部门来说 ,这是一个需要认真思考的课题。环境保 护与经济增长之间存在极其强烈的相互作用关系, 环境保护主管部门必须准确判断经济现状和发展趋 势,并应对环境问题的滞后性、长期性、不确定性和 不可逆性有充分认识和准备。面对长期高速增长而 且周期性波动的经济运行 ,环境保护主管部门要保 持稳定持重的监管能力。也正是由于中国经济增长 的长期高速和不稳定这样两个基本态势所决定的复 杂局面,要求中国的环境保护管理体制必须与时俱 进,不断改革和加强 。 中国以第二产业为主的产业结构、城乡差距和 区域环境经济区位的不对称要求必须加强环境保护 管理体制 。未来相当长的一段时间内, 我国以第二 产业为主的产业结构难以发生变化, 工业化进程中 资源与环境问题仍是我国需要面临的巨大挑战。同 时,我国尚有 8 亿人居住在农村。当城市和工业环 境问题受到重视并得到一定程度的遏制和缓解时, 农村的环境问题及其影响越来越严重, 而农村环境 保护监管能力的薄弱 , 又在很大程度上加剧了农村 环境的恶化。中国区域间的巨大差异进一步加剧 了环境保护的复杂性 。中国经济地理格局是西贫 东富 , 东部与中 、西部人均 GDP 的差距 ,从 1990 年 的1 .55 、1 .83倍, 分别上升至 2007 年的2 .11 、2 .47 倍 [ 4] 。但就资源而言 , 则中西部地区明显优于东部 地区 。但是中西部的环境保护能力却远远落后于 东部 。随着污染企业的西迁和经济建设的深入 , 中 西部极有可能重蹈东部当年“先污染 ,后治理;先破 坏, 后恢复”的覆辙 。经济地理区位与环境地理区 位的严重不对称, 以及还在扩大的发展差距 , 已经 对中国的环境和发展安全构成严重威胁 ,强化区域 环境管理体制已迫在眉睫 。 社会高度重视、法制建设日趋完善 、行政管理体 制改革不断深化 、政府财政能力迅速加强 ,为强化环 境保护管理体制提供了有利时机 。近年来, 环境保 护在党和国家议事日程的重要性大大提高 。从对唯 GDP 增长模式的否定 , 认识到“ 经济增长的资源环 境代价过大”是国家经济社会发展进程中面临的首 要困难和问题, 到提出发展循环经济, 强调人与自然 和谐 ,把建设资源节约和环境友好型社会写进党章 总纲 ,把建设生态文明作为全面建设小康社会的重 要内容,表明环境保护已经成为国家现代化建设中 急需解决的紧迫任务 。到 2008 年 ,中国制定的涉及 环境资源保护的国家法律已经达到 26 部 。同时 ,伴 随着 2004 年国务院颁布的《全面推进依法行政实施 纲要》 ,中国政府行政管理体制改革正在全面推进。 财政收入的快速增长 , 为环境保护提供了大量的资 金。2008 年 1 ～ 11 月 , 全国财政支出 45 825 亿元, 增长 23 .6 %。其中环境保护支出 830 亿元, 增长 42 .9 %,表明环境保护已经纳入公共财政的基本框 架,且具有强大的发展潜力。政府财力 、尤其是中央 政府财力的快速增长 , 为推进环境保护管理体制改 革创造了有利时机。 · 19 · 马 中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考
《环境污染与防治》创刊30周年纪念特刊第31卷第12期2009年12月 改革和加强中国环境保护管理体制的总体目标 部门内部的体制改革应该率先垂范特别是内部机 构的重组和职能的优化，国家和地方环境保护行以 与基本思路 主管部门的关系改进，区域分局职能的加强信息资 2.1总体目柄 源的共享和使用，人力资源的结构调整和质量提升 加强国家环境保护决策的权威性，统一国家对 这些都是主要依托环境保护行政主管部门自身的力 环境保护工作的监督管理，提高环境保护管理工作 量就可以完成的改革。因此在管理体制改革工作 的效率，明确相关行政主管部门，行业主管部门在环 中，环境保护行政主管部门应当反求诸己，从自身做 境保护中的职贵，强化各级地方政府环境保护的责 起以实际行动加速推动中国环境保护管理体制的 任和调动其环培保护的积极性 改革进程 2.2基本思路 3改革和加强中国环境保护管理体制的总体建议 整体推进。环境保护管理体制改革的主要任务 是健全机构设置和优化职能配置。其中职能的优化 3.1建立“统一监督，分工负责”的管理体系 更是体制改革的核心。然而，体制是由制度决定的 通过法律和国务院法规明确规定，只有环境保 环境保护管理体制的改革需要得到不断完善的法律 护行政主管部门具有统一监督管理环境保护工作的 和政策制度体系的支持.同时，体制的职能需要具 职能：其他行政主管部门具有防治污染和保护环境 备高效的运行机制和强大的管理和执行能力。只有 的责任和职能但没有监督管理环境保护工作的耶 制度，体制和机制作为一个整体全面改进和加强，环 能。并要接受环境保护行政主管部门的监督和管理 境保护管理体制的改革才有可能实现。因此推进 地方政府的环境保护行政主管部门负责本地环境保 环境保护管理体制的改革，不应仅仅局限于机构和 护工作的统一监督管理，并接受上级政府环境保扩 职能这一狭窄的领域，而应将上述三方面综合考虑 行政主管部门的监督。同时，在国务院决策层面，为 整体推进，才有助于环境保护管理体制改革的顺利 了保证环境保护决策的权威性和统一性，建立隶属 完成」 于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构，直 因时制宜。3个重要背景决定着中国环境保护 接对国务院总理负责。人员，财务、职能独立。为国 管理体制改革的成功。第一是中国政府行政管理体 家重大环境保护决策提供咨询支持， 制的改革进程；第二是中国依法行政的进程：第三是 环境保护管理体制的机构设置和职能确立必勿 中国法制建设的进程。环境保护管理体制的改革不 有国家法律和国务院的行改授权，因此.在近期，完 可能单兵突进。以上3个背景及其进程共同决定了 善环境保护管理体制的机构设置、职能优化和能力加 中国环境保护管理体制政革的可能性和可行性。环 强的工作可以主要通过国务院的行政授权完成。但 境保护管理体制改革如果背离这些基本背景，就将 从公共行政管理的基本原侧看，环境保护管理体制在 失去支持、失去动力，必将一事无成 机构、积能和能力上的完善和加强必须有法律的传 从易到难。中国环境保护管理体制的改革任务 因此管理体制革离不开法律的完善和改革 繁杂，头绪众多，但改革的成本和可能性却存在很大 3.2 改进究益现有环造保护法律体系 差异。应当从总体上分析和把握改革进程审时度 惜鉴美国环境保护立法的经验，改变目前主要 势，循序渐进，分清事务和问愿的轻重缓急和简繁难 依据污染防治立法的做法，主要根据保护环境要素 易先从最容易实现的改革做起改一点就会好 立法 在中国的环境保护法律体系中，应当明确规 些，确保政革的成功，有步骤地推进体制改革 定只有《环墙保护法》为上位法，下位法应当为环墙 反求诸己。体制改革涉及众多部门，需要改变 要素保护法包括水环境保护法、大气环境保护法 和调整各种利益关系。但是改革不只是针对其他部 土壤环境保护法，地质环境保护法，海洋环墙保护 门和外部关系，同样也包括环境保护行政主管部门 法、自然保护区法、野生动物保护法、野生植物保护 内部的政革，从某种意义上说环境保护行政主管 法等。除特殊情况外，下位法中不应出现以控制污 Academie Joural Electronic Publishing House.All rights reserved.hutp://www.cnki.net
2 改革和加强中国环境保护管理体制的总体目标 与基本思路 2 .1 总体目标 加强国家环境保护决策的权威性, 统一国家对 环境保护工作的监督管理 ,提高环境保护管理工作 的效率,明确相关行政主管部门、行业主管部门在环 境保护中的职责, 强化各级地方政府环境保护的责 任和调动其环境保护的积极性 。 2 .2 基本思路 整体推进。环境保护管理体制改革的主要任务 是健全机构设置和优化职能配置。其中职能的优化 更是体制改革的核心 。然而, 体制是由制度决定的, 环境保护管理体制的改革需要得到不断完善的法律 和政策制度体系的支持。同时, 体制的职能需要具 备高效的运行机制和强大的管理和执行能力 。只有 制度 、体制和机制作为一个整体全面改进和加强 ,环 境保护管理体制的改革才有可能实现 。因此, 推进 环境保护管理体制的改革 ,不应仅仅局限于机构和 职能这一狭窄的领域 ,而应将上述三方面综合考虑, 整体推进 ,才有助于环境保护管理体制改革的顺利 完成 。 因时制宜。 3 个重要背景决定着中国环境保护 管理体制改革的成功 。第一是中国政府行政管理体 制的改革进程;第二是中国依法行政的进程;第三是 中国法制建设的进程 。环境保护管理体制的改革不 可能单兵突进。以上 3 个背景及其进程共同决定了 中国环境保护管理体制改革的可能性和可行性。环 境保护管理体制改革如果背离这些基本背景, 就将 失去支持 、失去动力 ,必将一事无成 。 从易到难。中国环境保护管理体制的改革任务 繁杂 ,头绪众多 ,但改革的成本和可能性却存在很大 差异 。应当从总体上分析和把握改革进程, 审时度 势,循序渐进,分清事务和问题的轻重缓急和简繁难 易,先从最容易实现的改革做起, 改一点就会好一 些,确保改革的成功 ,有步骤地推进体制改革 。 反求诸己 。体制改革涉及众多部门, 需要改变 和调整各种利益关系 。但是改革不只是针对其他部 门和外部关系, 同样也包括环境保护行政主管部门 内部的改革。从某种意义上说, 环境保护行政主管 部门内部的体制改革应该率先垂范, 特别是内部机 构的重组和职能的优化 , 国家和地方环境保护行政 主管部门的关系改进 ,区域分局职能的加强, 信息资 源的共享和使用 ,人力资源的结构调整和质量提升。 这些都是主要依托环境保护行政主管部门自身的力 量就可以完成的改革。因此, 在管理体制改革工作 中,环境保护行政主管部门应当反求诸己 ,从自身做 起,以实际行动加速推动中国环境保护管理体制的 改革进程。 3 改革和加强中国环境保护管理体制的总体建议 3 .1 建立“统一监督 、分工负责”的管理体系 通过法律和国务院法规明确规定, 只有环境保 护行政主管部门具有统一监督管理环境保护工作的 职能 ;其他行政主管部门具有防治污染和保护环境 的责任和职能, 但没有监督管理环境保护工作的职 能,并要接受环境保护行政主管部门的监督和管理。 地方政府的环境保护行政主管部门负责本地环境保 护工作的统一监督管理 , 并接受上级政府环境保护 行政主管部门的监督 。同时, 在国务院决策层面 ,为 了保证环境保护决策的权威性和统一性, 建立隶属 于国务院的国家环境保护顾问委员会常设机构, 直 接对国务院总理负责, 人员 、财务 、职能独立。为国 家重大环境保护决策提供咨询支持 。 环境保护管理体制的机构设置和职能确立必须 有国家法律和国务院的行政授权。因此, 在近期,完 善环境保护管理体制的机构设置 、职能优化和能力加 强的工作可以主要通过国务院的行政授权完成。但 从公共行政管理的基本原则看,环境保护管理体制在 机构、职能和能力上的完善和加强必须有法律的依 据。因此,管理体制改革离不开法律的完善和改革。 3 .2 改进完善现有环境保护法律体系 借鉴美国环境保护立法的经验 ,改变目前主要 依据污染防治立法的做法 , 主要根据保护环境要素 立法 。在中国的环境保护法律体系中 ,应当明确规 定只有《环境保护法》为上位法 ,下位法应当为环境 要素保护法, 包括水环境保护法 、大气环境保护法 、 土壤环境保护法、地质环境保护法 、海洋环境保护 法、自然保护区法、野生动物保护法、野生植物保护 法等 。除特殊情况外, 下位法中不应出现以控制污 · 20 · 《环境污染与防治》创刊 30 周年纪念特刊 第 31 卷 第 12 期 2009 年 12 月
马中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考 染和保护环境行为为目标的法律以免给管理体制 也是最容易采取的行动。结合政府推进的政务公开 建设造成混乱。法律应明确规定环境保护行政主 和信息公开化在城市环境质量公开发布和污染源 管部门的职能责任和其他相关行政主管部门的职 兽查的基础上，有2项工作可以着手推进：一是以城 能责任。每部法律应有明确具体的由国务院颁布 市为单位。向社会权威公布污染源排放名录：二是在 的执行细则，法规、以及环境保护行政主管部门和 环境保护部和地方环境保护局内部，整合来自环境 其他部门制定的行政规章 统计，污染源申报，环境影响评价和污收费的环境 3.3改进运行机制和加强能力建设 质量和污染物排放信息，建立统一动态的环境质量 运行机制和能力建设是改革与强化我国环境保 和污染源排放数据库。 护管理体制近期可以重点实现的领域。重点涉及以 公众参与是确保环培决策和管理的重要保障多 下4个方面：加强和完善环境保护的资金机制，优化 件之一，这同时也与我国目前推进的民主政治建设 人力资源结构和提升人力资源质量，改进环境保护 相吻合。因此环境保护部应充分借助国家推进民 信息机制和建设加强公众参与机制， 主政治这一背景，完善公众参与的法规建设、明确参 环境保护资金是公共财政的主要构成中国目 与的对象、程序，同时建立公众参与的保障机制从 前公共财政支出中用于环境保护的资金虽具有高增 而调动全社会力量推进环境保护工作。 长率，但实际金额仍明显不足，这表明中国政府对于 4结语 环境保护日益重视。环境保护管理体制政革应抓住 这一历史时机争取更多财政资金支持，通过设立专 管理体制强与不强，是决定环境保护工作成题 项资金，实施财政转移支付、发行债券、完善环境保 的关键。当前，中国的环境形势已呈现新老问题并 护投融资机制等一系列措施，建立和健全环境保护 存的复杂局面，成为影响社会和谐发展的重要因素 资金机制， 一，现有的环境保护管理体制已经不能胜任新形 相对于中国复杂艰百的环境保护工作，目前中 势下环境保护的紧重任务，改进和强化这一体制已 国从事环境保护管理工作的人力资源总量显然是严 经势在必行 重不足的，仅以国家层面环保系统为例，2007年其 但体制改革不可能一赋而就，应本若整体推动 工作人员仅为2266人，远低于美国，英国、加拿大 循序渐进的原则，在国家行政管理体制改革的大背 等国家。由于人力资源缺乏，行政管理人员忙于 景下，建立“统一监督、分工负责”的环境管理体系 应付眼前问题无暇顾及涉及环境保护的深层次问 改讲现有的环境保护法律体系，强化运行机制和能 颗，必然浩成政府行政管理的短期行为，这与环境保 力建设，实现环境保护管理体制与环境保护实际工 护管理体制必须考虑国家的长期和整体利益的原则 作需求相活应的新局面 相违背，同时，我国环境管理能力建设较环保形势 参考文献 品著潘后，不少基层环保局缺乏必需的监管设名，人 员素质相对不高。基于以上现状强化人力资源应 【】马中，吴健，论环境保护管理体制的改革与创新刀，环境保拼 2004(3:1315. 首先通过法律和相关法规，根据环境保护管理职能 配备工作人员，增加人员编制.从而保证人员数最与 phur dioxide abaternent in Chinal nl.International journal o amdP。1uim.200835(1).42-57. 环境保护形势相话应：其次，通讨系统培，结合环 石系马电，程格格村书能碰排目标的理解和再国老和，开 境监管能力硬件建设，提升人员综合业务素质，确保 京，中国环境科学出版社.2009.7279 环墙管理有效怖 统计局」 00 年中国统计年幽N 北京：中国统计出 信息缺乏、不对称和不准确直接影响了环境保 护决策的准确、及时性。影响污染防治的执行效果 宋盈.中国环 理 单女时 基于新制度经济学 的视角D.北京：中国人民大学，200例 在一定程度上，信息失真失灵是体制障碍造成的 加强环境保护信息机制是目前环境保护部亟待采取 第样.陈泽军（修改鹅收到日期.200909-27】 All righ
染和保护环境行为为目标的法律, 以免给管理体制 建设造成混乱 。法律应明确规定环境保护行政主 管部门的职能责任和其他相关行政主管部门的职 能责任 。每部法律应有明确具体的由国务院颁布 的执行细则、法规 、以及环境保护行政主管部门和 其他部门制定的行政规章 。 3 .3 改进运行机制和加强能力建设 运行机制和能力建设是改革与强化我国环境保 护管理体制近期可以重点实现的领域 。重点涉及以 下 4 个方面:加强和完善环境保护的资金机制 、优化 人力资源结构和提升人力资源质量、改进环境保护 信息机制和建设加强公众参与机制 。 环境保护资金是公共财政的主要构成, 中国目 前公共财政支出中用于环境保护的资金虽具有高增 长率 ,但实际金额仍明显不足 ,这表明中国政府对于 环境保护日益重视。环境保护管理体制改革应抓住 这一历史时机, 争取更多财政资金支持 ,通过设立专 项资金、实施财政转移支付、发行债券、完善环境保 护投融资机制等一系列措施 ,建立和健全环境保护 资金机制 。 相对于中国复杂艰巨的环境保护工作, 目前中 国从事环境保护管理工作的人力资源总量显然是严 重不足的 。仅以国家层面环保系统为例 , 2007 年其 工作人员仅为 2 266 人 , 远低于美国 、英国、加拿大 等国家[ 5] 。由于人力资源缺乏, 行政管理人员忙于 应付眼前问题, 无暇顾及涉及环境保护的深层次问 题,必然造成政府行政管理的短期行为 ,这与环境保 护管理体制必须考虑国家的长期和整体利益的原则 相违背。同时, 我国环境管理能力建设较环保形势 显著滞后 ,不少基层环保局缺乏必需的监管设备 ,人 员素质相对不高。基于以上现状, 强化人力资源应 首先通过法律和相关法规 ,根据环境保护管理职能 配备工作人员, 增加人员编制 ,从而保证人员数量与 环境保护形势相适应 ;其次, 通过系统培训, 结合环 境监管能力硬件建设 ,提升人员综合业务素质 ,确保 环境管理有效实施。 信息缺乏、不对称和不准确直接影响了环境保 护决策的准确、及时性, 影响污染防治的执行效果。 在一定程度上 , 信息失真失灵是体制障碍造成的。 加强环境保护信息机制是目前环境保护部亟待采取 也是最容易采取的行动。结合政府推进的政务公开 和信息公开化, 在城市环境质量公开发布和污染源 普查的基础上, 有 2 项工作可以着手推进 :一是以城 市为单位, 向社会权威公布污染源排放名录;二是在 环境保护部和地方环境保护局内部, 整合来自环境 统计 、污染源申报、环境影响评价和排污收费的环境 质量和污染物排放信息 , 建立统一动态的环境质量 和污染源排放数据库 。 公众参与是确保环境决策和管理的重要保障条 件之一,这同时也与我国目前推进的民主政治建设 相吻合。因此, 环境保护部应充分借助国家推进民 主政治这一背景 ,完善公众参与的法规建设、明确参 与的对象、程序 ,同时建立公众参与的保障机制, 从 而调动全社会力量推进环境保护工作。 4 结 语 管理体制强与不强 ,是决定环境保护工作成败 的关键。当前, 中国的环境形势已呈现新老问题并 存的复杂局面, 成为影响社会和谐发展的重要因素 之一 。现有的环境保护管理体制已经不能胜任新形 势下环境保护的繁重任务 ,改进和强化这一体制已 经势在必行 。 但体制改革不可能一蹴而就, 应本着整体推动、 循序渐进的原则, 在国家行政管理体制改革的大背 景下 ,建立“统一监督、分工负责”的环境管理体系, 改进现有的环境保护法律体系, 强化运行机制和能 力建设,实现环境保护管理体制与环境保护实际工 作需求相适应的新局面。 参考文献: [ 1] 马中, 吴健.论环境保护管理体制的改革与创新[ J] .环境保护, 2004(3):13-15. [ 2] S HI Lei, XING Lu , LU Gen fa , et al .Evaluation of rational sulphu r dioxide abat ement in C hina[ J] .Int ernational Journal of En vironmen t and Pollu ti on , 2008 , 35(1):42-57. [ 3] 石磊, 马中, 崔格格.对节能减排目标的理解和再思考[ M] .北 京:中国环境科学出版社, 2009:72-79. [ 4] 国家统计局.2008 年中国统计年鉴[ M] .北京:中国统计出版 社, 2008. [ 5] 宋鹭.中国环境保护管理体制改革研究———基于新制度经济学 的视角[ D] .北京:中国人民大学, 2009. 编辑:陈泽军 (修改稿收到日期:2009-09-27) · 21 · 马 中等 新形势下改革和加强中国环境保护管理体制的思考