环境与可持续发展 2016年第2期 ENVIRONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT Na.2.2016 中国环境管理体制改革的回顾与反思 殷培红 (环境保护部环境与经济政策研究中心，北京100029) 【摘要】1974年-2008年，中国环境管理行政体制的七次改苹基本遵福着渐进改苹和强化镜一监管的改苹逻样，不 断提升环境保护行致主管部门行政级别，但较少调垫部门间的事权关系和行政运行机制。随着政府职能转变和资源 环境约来趋紧，行业部门分数管理猴式不断强化，部门职能交叉、权限冲突严重，多头执法、监管不独立，政出多 门影响政府公信力的现象时有发生。进一步孜苹需要超越传统改苹路径，运用系统论的思想与方法，从职能整合、 组织再造以及蛋化青权统一、手段配套等多种追径改苹中国环境管理体制。 【关提词】环境管理行致体制：致府机构改革：回顾与反思：中国 中图分类号： X2 文献标识码：A 文章编号：1673 -288X(2016)02-0007-05 公共管理理论认为。行政体制改革是随着政治情 调整环境保护行政主管部门领导来属关系。环境管理行 势、社会期望和技术进步对政府的结构功能、权力结构 政主管部门从不上编制的临时机构。到1988年成为国 和行为导向进行再造的过程。新的社会问题的出现，公 务院直属局，十年一个台阶逐步升格为环保总局、环保 金对政府的诉求和新的技术进步都可能对政府的结功 感。成为国务院组成部门。由止带动了地方环保机构 能、权力配置和行为向产生影响，要求组织变革和过 建立和地位提升，全国几平所有县级以上政府都已经议 程变革来适应新的制度环境（克里斯托弗和海尔特 了 模 环培理机 些地方政府 成立 部门的组织 环保部 委员、 相关职能配置 重新设计制度，进行政府部门管理过程和运行机制的优 1.2以强化统 监管为主线，环境保护行政主管部门 化。行政体制的过程变革必然带米相应的组织变革，以 职责不断丰富 适应新的管理战略目标与任务要求，而组织变革却不 中国环境保护机构诞生之时，受20世纪70年代国 定件随着管理过程的变革。 际环境运动影刚，主要针对工业污朵治理，当时中国以 2013年党的十八届三中全会以米.在加快建设生 府的工业主管部门多达十余个，工业环境管理是一个跨 态文明的背录下，以生态文明制度建设与完善为重点 行业的系统工程，既需要“分工合作、各负其责”，又 国家做出了一系列深化生态文明体制改革的战略部署 再右统一监管、统第协调。其中监管职能在1979年 这预示着中国新一轮环境管理行政体制改革将以过程变 环境保护法试行)》中子以确立，并随着机构改革扣 革为主线。带动环培管理细织休系的谓整与斯量。改革 进，环境监督管理范围不断扩大。1989年《环境保折 任务的深度、广度和难度都将超过以往历次环境管理行 法修刀》进一步明确提出统一标准、统一环境监测 政体制改革。从改革的继承性角度，总结和回以往环 和信息发有、统一提制、统一项目)环培些响评价、 境管理体制改革的经验与教训，对明确未来改革的切入 一执法检查的“五统一”监督管理职能。1998年， 点，提高改革建议的针对性具有重要意义 。统一监 1以往中国环境管理行政体制改革的基本特征 范围逐 重大经 开发 的规划环 发与辐射安全出 1.】环境行政体制改苹以行政主管部门机构升格为主 动车污染防治 不境保 与中 府 政体制改革相呼应，1974年 环境安全等方 案增 「两项重 要监督 2008年蝴的七次环境管理行政体制改革基本遵循着 理职能 一是战略环 “受国务院委托对重大经济 渐进调适的改革策略和组织变革的逻辑（见表），不断 技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境 引用文献格式：般场女中图环境管理体制在平的四顾与反丛们.环境与了持埃复展.2016.1(2：7-山 1994-2018 China Academie Joural Eleetronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
书 项目资助: 环保公益项目 “生态系统管理方式下的环境管理体制研究”( 项目号 201209054) 资助 作者简介: 殷培红，研究员，法规体制研究部副主任，主要从事生态与农村、气候变化环境公共政策与管理研究。 引用文献格式: 殷培红． 中国环境管理体制改革的回顾与反思 ［J］． 环境与可持续发展，2016，41( 2) : 7 － 11． 中国环境管理体制改革的回顾与反思 殷培红 ( 环境保护部环境与经济政策研究中心，北京 100029) 【摘要】1974 年 － 2008 年，中国环境管理行政体制的七次改革基本遵循着渐进改革和强化统一监管的改革逻辑，不 断提升环境保护行政主管部门行政级别，但较少调整部门间的事权关系和行政运行机制。随着政府职能转变和资源 环境约束趋紧，行业部门分散管理模式不断强化，部门职能交叉、权限冲突严重，多头执法、监管不独立，政出多 门影响政府公信力的现象时有发生。进一步改革需要超越传统改革路径，运用系统论的思想与方法，从职能整合、 组织再造以及强化责权统一、手段配套等多种途径改革中国环境管理体制。 【关键词】 环境管理行政体制; 政府机构改革; 回顾与反思; 中国 中图分类号: X21 文献标识码: A 文章编号: 1673 － 288X( 2016) 02 － 0007 － 05 公共管理理论认为，行政体制改革是随着政治情 势、社会期望和技术进步对政府的结构功能、权力结构 和行为导向进行再造的过程。新的社会问题的出现，公 众对政府的诉求和新的技术进步都可能对政府的结构功 能、权力配置和行为导向产生影响，要求组织变革和过 程变革来适应新的制度环境( 克里斯托弗和海尔 特， 2003) 。行政体制的组织变革是指对政府部门的组织再 造过程，包括机构的设立或撤销、合并或拆分、领导隶 属关系调整，以及相关职能配置变化等; 过程变革是指 重新设计制度，进行政府部门管理过程和运行机制的优 化。行政体制的过程变革必然带来相应的组织变革，以 适应新的管理战略目标与任务要求，而组织变革却不一 定伴随着管理过程的变革。 2013 年党的十八届三中全会以来，在加快建设生 态文明的背景下，以生态文明制度建设与完善为重点， 国家做出了一系列深化生态文明体制改革的战略部署， 这预示着中国新一轮环境管理行政体制改革将以过程变 革为主线，带动环境管理组织体系的调整与改革。改革 任务的深度、广度和难度都将超过以往历次环境管理行 政体制改革。从改革的继承性角度，总结和回顾以往环 境管理体制改革的经验与教训，对明确未来改革的切入 点，提高改革建议的针对性具有重要意义。 1 以往中国环境管理行政体制改革的基本特征 1. 1 环境行政体制改革以行政主管部门机构升格为主 与中国历次政府行政体制改革相呼应，1974 年 － 2008 年期间的七次环境管理行政体制改革基本遵循着 渐进调适的改革策略和组织变革的逻辑( 见表 1) ，不断 调整环境保护行政主管部门领导隶属关系，环境管理行 政主管部门从不上编制的临时机构，到 1988 年成为国 务院直属局，十年一个台阶逐步升格为环保总局、环保 部，成为国务院组成部门。由此带动了地方环保机构的 建立和地位提升，全国几乎所有县级以上政府都已经设 置了不同规模的环境管理机构。一些地方政府还成立了 分管行政领导任组长，环保部门一把手任副组长的环境 质量委员、生态创建/生态文明建设领导小组等的协调 机构。 1. 2 以强化统一监管为主线，环境保护行政主管部门 职责不断丰富 中国环境保护机构诞生之时，受 20 世纪 70 年代国 际环境运动影响，主要针对工业污染治理，当时中国政 府的工业主管部门多达十余个，工业环境管理是一个跨 行业的系统工程，既需要 “分工合作、各负其责”，又 要有统一 监 管、统 筹 协 调。其中监管职能在 1979 年 《环境保护法( 试行) 》中予以确立，并随着机构改革推 进，环境监督管理范围不断扩大。1989 年 《环境保护 法( 修订) 》进一步明确提出统一标准、统一环境监测 和信息发布、统一规划、统一( 项目) 环境影响评价、统 一执法检查的 “五统一”监督管理职能。1998 年，国 家环境保护局升格为国家环境保护总局以后，统一监管 范围逐步扩展到对重大经济和技术政策、发展规划以及 重大经济开发计划的规划环评、核与辐射安全监管、机 动车污染防治监督管理、农村生态环境保护、生物技术 环境安全等方面。“三定”方案增加了两项重要监督管 理职能: 一是战略环评， “受国务院委托对重大经济和 技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影 2016 年第 2 期 环境与可持续发展 ENVIＲONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT No. 2，2016
8 环境与可持续发展 2016年第2期 响评价。 二是核与辐射安全管理。此次国务院机构改 保护局。因其部门级别较低，协调各部门的职能以 革几乎撒销了所有的工业专业经济部门(10个) 行。家认识到这 “不足后 于1984平设立了因务 污染原末益管相对得到了果中和统 。自2006年起 环境保护委员会，履行跨部门的协调职能 作为其办 国家环境保护总局陆续设立了6个区城环境督查派出机 城多建设与境保护部环保同开格为国家环境保 构和6个核与辐射安全监督派出机构，加强了对地方环 但在1998 国务院大幅精简机构和人员 又 境保护工作的统一监督管理： 销了国务院环境保护委员会，其统筹协调职能由升 国家环保总局升格为政府组成部门时 剧部级的国家环境保护总局承担 为 其中污染物排放总量控 不境治理和生态保护的统 月力度 ,组建环境保 更多发 促进 时更多地考虑环境问， 量控 强化 2对历次中国环境管理体制改革的反思 行业 建因以后 中政 1生立要 但“对中央与各 为依 的专业化理的品 级环地保护之间的关系、环境保护部与其他环境管 政府管理组织架构为中国环境管理组织体系起步之 理相关职能部门之的关系调整较少 （齐晔.2008 初， 按照“分工合作、各负其责 构建打下了 只管环墙保护法》 了环保 一轻的胆台 在国 还是国务院三定方案中都 简、如快政府职能转变、实施政企分开的政革背景下 对监管权力按照管理对象进一步进行了部门分解，监 计划经济时代的行业管理部门职能莲步菱缩而降格撒 权力事实上进行了分散配置。这种情况尤其体现在水 销，并随着资源环境约束趋紧，保留下来的林业、因 境管理和自然保护方面。林、 草原、海洋、水资源 资源、水利等资源管理部门，其管理职能越来越多的体 水生动物、陆生动物等分属不同行业部门监管。水体污 现出环墙保护的功能。但品。中国环墙行政休制苗 移动按通丁且特征分屈干渔业、流洋、水运管 直以机构升格为主较少调整部门关系。2008年以大部 部门踏管，监和技法竿脂管手段也相应讲行了部门分 门制改革为目标的国务院机构改革也未能在横向上理顺 解。即使是对企业监管，环境监管也主要集中在末端 与传络的林业、水利、国十济酒管弹门之间环墙保料 产业政筋和涤源有效用的酒头的，为汰落后立能 的职声关系。与比固时，随若农业、交通领过环暗句预 企业清洁生产、工业园区循环轻济等生产过程环墙监起 日益突出，这些驾门都嫩加了环培保护方面的机包和绵 权分属于发改、财政、工信等部门，环保仅参与其中 制，行业部门分散管理模式不断被强化。 小部分。2008年，环保部的国务院三定方案56项职的 1.4统筹协调职能配置摇摆于高层委员会和部门协调 中，只有14顶专属事权，其中6项属于生态环境质量 机制之间 监测、评估、信息发布类：12项“制定拟定”权力 中国环境管理组织体系一直按照“分工合作、各贷 中，只有5项为专属事权。主要为部门规章、环境监测 其责”的思路进行构建，但是在分部门的环境管理体制 制度和规范，环境功能区划、总量控制和排污许可， 运行条件下，究竞需要 ·个什么样的部门或者机来头 与辐射安全：17项监督权中，只有审批环评文件、出 现宏观调控、统筹协调环境管理事务方面 困家的改 督总量控制、核与辐射安全3项专属事权，统一监管职 思路是摇摆不定的。 30多年的改单历程中，间或赋 能形同 环境管理行玫主管机构综合 协调职能（如1994年 2环保部门统筹协调职能授权不足，生态环境保护 期间也选择过委员会行政的协调机制代替部门协 工作各目为，也难以杭化经济发用 宏观调 统筹协调是现代 成部门的 1974年成立国务院环境保护领导小组，由国家计 而解决环境问腿的复 综合性尤其需要加强环境管理行政 主管部门的统 水、卫生等有天部 明能·问样是分部门的环境管理体 日有 护领导小组，组建城乡建设与 了国务院 1994-2018 China Academic Journal Elee etronic Publishing House All rights reserved. http://www.cnki.net
响评价。”二是核与辐射安全管理。此次国务院机构改 革几乎撤销了所有的工业专业经济部门( 10 个) ，工业 污染源末端监管相对得到了集中和统一。自 2006 年起， 国家环境保护总局陆续设立了 6 个区域环境督查派出机 构和 6 个核与辐射安全监督派出机构，加强了对地方环 境保护工作的统一监督管理。 2008 年，国家环保总局升格为政府组成部门时，新 组建的五个司局级内设机构，其中污染物排放总量控制 司、环境影响评价司、环境监测司、环境监察局( 前身为 监督管理司) 四个业务司局与统一监管职能密切相关，并 赋予了更多的监管手段，如总量控制、区域限批、强化 环评等。这些举措的实施已经在社会形成一定影响力。 1. 3 政府职能转变和资源环境约束趋紧背景下，行业 部门分散管理模式不断强化 建国以后，计划经济体制下，中央政府以生产要素 为依据，大量设置分工很细的专业化管理的部委局。这 一政府管理组织架构为中国环境管理组织体系起步之 初，按照 “分工合作、各负其责”构建打下了深刻的时 代烙印。20 世纪 80 年代以来，在国家政府机构不断精 简、加快政府职能转变、实施政企分开的改革背景下， 计划经济时代的行业管理部门职能逐步萎缩而降格或撤 销，并随着资源环境约束趋紧，保留下来的林业、国土 资源、水利等资源管理部门，其管理职能越来越多的体 现出环境保护的功能。但是，中国环境行政体制改革一 直以机构升格为主，较少调整部门关系，2008 年以大部 门制改革为目标的国务院机构改革也未能在横向上理顺 与传统的林业、水利、国土资源管理部门之间环境保护 的职责关系。与此同时，随着农业、交通领域环境问题 日益突出，这些部门都增加了环境保护方面的机构和编 制，行业部门分散管理模式不断被强化。 1. 4 统筹协调职能配置摇摆于高层委员会和部门协调 机制之间 中国环境管理组织体系一直按照 “分工合作、各负 其责”的思路进行构建，但是在分部门的环境管理体制 运行条件下，究竟需要一个什么样的部门或者机制来实 现宏观调控、统筹协调环境管理事务方面，国家的改革 思路是摇摆不定的。30 多年的改革历程中，间或赋予 环境管理行政主管机构综合、协调职能( 如 1994 年改 革) ，期间也选择过委员会行政的协调机制代替部门协 调机制 ( 如 1984 年 至 1998 年 期 间) ，并 取 得 了 一 定 成效。 1974 年成立国务院环境保护领导小组，由国家计 委、工业、农业、交通、水利、卫生等有关部委领导人 组成，旨在履行统筹协调职能。1982 年，国务院机构改 革精简 40% 左右的机构和编制，撤销了国务院环境保 护领导小组，组建城乡建设与环境保护部，部内设环境 保护局。因其部门级别较低，协调各部门的职能难以履 行。国家认识到这一不足后，于 1984 年设立了国务院 环境保护委员会，履行跨部门的协调职能，作为其办公 室，城乡建设与环境保护部环保局升格为国家环境保护 局。但在 1998 年，国务院大幅精简机构和人员，又撤 销了国务院环境保护委员会，其统筹协调职能由升格为 副部级的国家环境保护总局承担。2008 年 “为了加大 环境治理和生态保护的统筹协调力度，组建环境保护 部”纳入政府组成部门，使之有更多发言权，促进国务 院在制定全国性政策时更多地考虑环境问题。 2 对历次中国环境管理体制改革的反思 2. 1 强化主管部门监管责任的同时未调整分散配置的 监管权力，导致统一监管职能虚置 虽然环保行政主管部门不断升格，但 “对中央与各 级环境保护部门之间的关系、环境保护部与其他环境管 理相关职能部门之间的关系调整较少”( 齐晔，2008) 。 尽管 《环境保护法》赋予了环保部统一监督的职能，但 无论在其他相关环境法规中，还是国务院三定方案中都 对监管权力按照管理对象进一步进行了部门分解，监督 权力事实上进行了分散配置。这种情况尤其体现在水环 境管理和自然保护方面。森林、草原、海洋、水资源、 水生动物、陆生动物等分属不同行业部门监管。水体污 染移动源按照交通工具特征分属于渔业、海洋、水运管 部门监管。监测和执法等监管手段也相应进行了部门分 解。即使是对企业监管，环境监管也主要集中在末端， 产业政策和资源有效利用的源头控制，淘汰落后产能、 企业清洁生产、工业园区循环经济等生产过程环境监督 权分属于发改、财政、工信等部门，环保仅参与其中一 小部分。2008 年，环保部的国务院三定方案 56 项职能 中，只有 14 项专属事权，其中 6 项属于生态环境质量 监测、评估、信息发布类; 12 项 “制定/拟定”权力 中，只有 5 项为专属事权，主要为部门规章、环境监测 制度和规范、环境功能区划、总量控制和排污许可，核 与辐射安全; 17 项监督权中，只有审批环评文件、监 督总量控制、核与辐射安全 3 项专属事权，统一监管职 能形同虚设。 2. 2 环保部门统筹协调职能授权不足，生态环境保护 工作各自为政，也难以优化经济发展 公共管理理论认为，宏观调节、统筹协调是现代政 府组成部门的基本职能之一。而解决环境问题的复杂 性、综合性尤其需要加强环境管理行政主管部门的统筹 协调职能。同样是分部门的环境管理体制，美国、日本 两国的环境管理行政主管部门都能通过统一规划，并具 有分配环境治理项目和规划预算的行政资源调配权，统 筹协调其他相关部门、地方、企业的环境保护行动。 ·8· 环境与可持续发展 2016 年第 2 期
般培红：中国环境管理体制革的回顾与反思 表1中国环境保护行政主管机构改革要点与背景分析简表 时何机构属性 职能定位 管理业务范围 经济社会、环境背景 府体制改革背 972年发生的大连清污 7年人类环境会 1974 工业“三废”治理 恢复可 临时机 水促的征光 整。恢复。出 制环境保护 改兽市环 9年环境保护法{ 精简机与人员铜刻国务院工 982 保 设环境保护 境保护工 治食品污污 的国家 经济体制革和对外开放 市共机关减缩20 保 成自然 提出建立有计划的商品经济 十五换污染 同环 实行政职责分开。 调和检直工 政策、环境料 境保护是基本 督检查 。啪如组织 淮河污染事件江苏段 ,政事，党政分开，精问 和自 的缘合 原退化，天 不境保护为 督管 年里约环发大】 明确环 家环境保 年各工业 .编制24 其中 防治和 构和几平所 项眼能：新增战 通制 生态环境时 济部 国际 撒销环委会 综合管 保产 《清清 全球 积能有机 一的大 2008 复合型、压缩型的特点 49个部门 年订 2014年，大范用雾量 最 2014年中共十八届三中全会提 执行 0年以来 1 生态文明制 职或 保 方案两年 方案》出台 强化国土空 级环的 提出 能 、下華直官于 1994-2018 China Academie Joural Electronie Publishing House.All rights reserved. http:/www.cnki.net
表 1 中国环境保护行政主管机构改革要点与背景分析简表 时间 机构属性 职能定位 管理业务范围 经济社会、环境背景 政府体制改革背景 1974 国务 院 环 境 保 护领导小组( 无 编制临时机构) 工业 “三废”治理 1972 年发生的大连湾污染 事 件、蓟 运 河 污 染 事 件、 北京官厅水库鱼污染事件， 以及松花江出现类似日本 水俣病的征兆 1972 年《联合国人类环境会议宣 言》和《行动计划》发布。国家 开始拨乱反正，国民经济恢复调 整，恢复、增设政府机构 1982 撤销 国 务 院 环 境保 护 领 导 小 组，城 乡 建 设 环境 保 护 部 内 设环境保护局 编制 环 境 保 护 规 划; 组 织 环 境保 护 工 作 的 协 调; 监 督 环 境保护工作 控制和治理工业污 染，改善城市环境， 治理 水 域 污 染，防 治食品污染 1979 年 《环 境 保 护 法( 试 行) 》; 1980 年代初中国成 为世界上工业 “三废”排 放最多的国家之一; 开 始 经济体制改革和对外开放 精简机构与人员编制( 国务院工 作部门从 1981 年的 100 个减为 61 个，人员编制从 5. 1 万减至 3 万，省级机关减编 6 万余人， 市县机关减编 20% ) 1984 国务 院 环 境 保 护委员会( 无编 制临时机构) 宏 观 决 策、统 筹协调 更名 国 家 环 境 保护局( 环资委 的办 事 机 构) ， 编制 120 执行委员决议、 具 体 组 织、协 调和检查工作 水、大 气、自 然 环 境保护，放射环境、 固体 废，开 发 建 设 环境 管 理、环 境 监 测、环 境 规 划 标 准 政策、环境科技 乡镇企业崛起; 不合 理 土 地利用破坏生态、土 地 退 化问题、“十五小”导致环 境急剧恶化，环境污 染 由 点到 面、由 轻 到 重; 第 二 次全国环保大会，提 出 环 境保护是基本国策 提出建立有计划的商品经济体 制; 明确政府的经济管理职能 定位，实行政 企 职 责 分 开，简 政放权 1988 成立 国 家 环 境 保护局( 直属国 务 院 ) ， 编 制 321 监 督 检 查、宏 观 调 控。去 掉 了污 染 和 自 然 环 境 保 护、保 护区 的 综 合 管 理职能 12 项职能，增加组织 区域、项目环评，参 与国家经济、国土开 发 规 划、城 总 规 编 制、综合管理海陆、 水气土等环保 淮河污染事件、江苏 段 京 杭 大 运 河、黄 浦 江 黑 臭; 酸雨问题日益严重; 森 林 面积逐年减少，水土 流 失 面积 增 大，草 原 退 化，天 然水面在急剧缩小 政企、政 事、党 政 分 开，精 简 行业部门，国务院工作部门减 为 60 个，减 编 9700 人; 强 化 宏观调 控 和 监 督、简 政 放 权; 确认环境保护为一项独立政府 职能 1994 国家 环 境 保 护 局 ( 直 属 国 务 院) ，编制 240 统一 监 督 管 理 ( 环境标准、监 测和信息发布、 规 划、环 境 影 响 评 价、执 法 检查 的 “五 统 一”) 、宏 观 调 控 41 项职能; 增 加 环 保产 业 监 管、管 理 全国环境管理体系 和 环 境 标 志 认 证、 环保资质认可制度、 指导生态农业 1989 年 修 订 《环 境 保 护 法》 明 确 环 境 监 督 管 理 “五统一”; 城市环境污染 加剧，并 向 农 村 蔓 延，生 态 破 坏 范 围 仍 在 扩 大; 1996 年第四次全国环保大 会提出坚持污染防治和生 态保护并重 1992 年里约环发大会通过 《里 约宣言》、 《21 世 纪 议 程》。 1993 年各工业主管部门改为行 业协会，强化宏观调控。国 务 院工作部门减到 59 个，其中政 府组 成 部 门 41 个，减 编 7400 ( 20% ) ; 1994 年地方财政包干 改为分税制 1998 撤 销 环 委 会， 成立 国 家 环 保 总局( 直属副部 级) ，编制 200 划入 原 环 委 会 的环 保 政 策 制 定、统 筹 协 调 职 能，未 恢 复 污染 和 自 然 环 境 保 护、保 护 区的 综 合 管 理 职能 52 项职能; 新 增 战 略 环 评 和 核 安 全、 国际 履 约、机 动 车 污染、农 村 生 态 环 境保 护、生 物 技 术 环境 安 全; 划 出 主 管环 保 产 业、环 境 管理体系和环保认 证等职能 污染蔓延趋势没有得到有效 遏制、生态环境破坏程度加 剧、资源耗竭与浪费问题相 当 突 出; 1998 年 大 洪 水， 天然林禁采，促使林业部门 转向生态保护与建设; 2002 年 发 布 《环 境 影 响 评 价 法》、 《清洁生产促进法》; 自 2006 年起陆续组建了 6 个区域督查中心、6 个核与 辐射安全监督站 撤销国务院临时机构和几乎所 有的工业经济部，经济部门改 组为宏观调控部门，加强公共 服务和执法监管部门; 国务院 减为 29 个部，共计 52 个部门， 减编 1. 53 万( 47. 8% ) 全国各级 减少行政编制 115 万，环保总 局是人员机构减少最少的部门 之一。2003 年，深化国有资产 管理、金融监 管、流 通 体 制 改 革、加强食品、安监 2008 组建 环 境 保 护 部，编制 311 强化宏观调控、 统 筹 协 调、监 督执 法 和 公 共 服务职能 56 项职能; 划 出 审 核城总体规的环保 内容、指 导 生 态 农 业 中国 经 济 规 模 全 球 第 三; 环境问题在中国近 20 多年 来集中出现，呈现结构型、 复合型、压缩型的特点 探索实行职能有机统一的大部 门体制，加强能源环境管理机 构; 国务院减为 27 个部，共计 49 个部门 2008 年 以 来 强化 监 管 独 立 性、权威性 2011 年修订 《自然 保护 区 管 理 条 例》 明确了环保部负责 全国自然保护区的 综 合 管 理 职 责; 2015 新增参加中央 环保 督 察 组，开 展 省级环保督察的职 能 2014 年，大 范 围 雾 霾; 最 高人民法院环境资源审判 庭成立; 2015 年新环保法 生效，发布修订的 《大 气 污染防治法》、 《水污染防 治行动计划》、6 个生态环 境保护改革方案。两 年 中 发布 三 项 环 境 司 法 解 释。 提出环境监测监察实行省 以下垂直管理 2014 年中共十八届三中全会提 出优化政府组织结构，完善决 策权、执行权、监 督 权 既 相 互 制约又相互协调的行政运行机 制，加快 生 态 文 明 制 度 建 设; 2015 年 《生态文明体制改革总 体方案》 出台，强化国土空间 优化、自然资 源 资 产 管 理、生 态环境 问 责 和 污 染 损 害 赔 偿， 提出党政同责 殷培红: 中国环境管理体制改革的回顾与反思 ·9·
10 环境与可持续发展 2016年第2期 然而，我国环保部2008年的三定方案中 15项统 济树种，引发林区病虫害，导致大量使用农药、污染 筹协调职能没 一项为专属事权，其中具有组织、 破坏当地生物链：引进外来物种威胁地方生物安全 权力的事项6项 主要涉及重大污染事故和生态破坏事 等等。很多自然保护区中大量出现旅游资源开发过度 履约和宜教等方面 环境保护 业务没有统筹甘 游客超我现象 湿地或被疏干开发、 或成为过度排污 调的专属职能 但是1 《国家环境保 5 或者变为人 ,往往与相 划重点工作 门分 中85 主管部门批准或默许有 属于林业 68.249 只能处罚违反林业行政主管部门批准权限的违法行 2为 以部门弈为依掘 在进环与济发展一休化方面 1004年我国 从科学性角度 事权划分不合理，适 环保部门机构政革时赋子的 成权限冲突的 的管理手段，后来却逐渐划转到经济管理部门，环保 定部门职能的事权刻分违背了生 门的管理手段除了环评以外，越来越缩小在末端治理 态系统整体性规律，制裂了生态要素的生态功能关联 ,加100年买程总成立时将“定环培保 知空间叠加属性。侧如，制裂了物种与其栖息地环境 护产业政策和发展规划”的职能交给国家经济贸易委员 况，水士保持、湿地保护与面源污染物坡面迁移等的生 会，国家环境保护总局改为参与有关工作。划出管理全 车功能关罪性：河口润验举的物种、西质米动物的跨众 围环增管理体系和环境标志认证，建立和组织实施环境 质分布，森林、草原、湖泊等各种生境题块状镶嵌分 保护格质认可制度。交给国家认证认监委。008年升环 布，以及查林草原、海岸带、湿地等不同自然要素景观 保部时，又将审核域市总体规别的环保内容、指导生态 过波带，按要素分部门管理这些对象直接导致同一行政 农业建设等职能取消。我围环境经济政策制定权主要集 区域内的事权重叠、管理冲突和重复投入。从而出现 中在经济管理部门，环保部的经济统筹能力！ 阳湖的一个县内聚集着林业主管的2个国家级湿地白然 五”期间环境经济政策出台部门及数量，环保部出台的 保护区，农业主管的4个省级水生物种保护区的奇怪现 不境经济政策仅为财政部的17，发改委的16，排在 象。 信部、国税总局之 又如，农村的山水林田士是 一个完整的生态系统 资源开发与保护监管职能配置在 一部门，权力 农业饮用水安全保晚 生态保护 污染防治、衣村 制衡不足 弱化了生态环境保护职 资源利用和农业生产 式转变之 紧相 虽然19%年国务院 召开的第四次全国环境保护 业、水利、 卫生 、住建、环保等众多部门按照不同要 各自投入和管理农村环境整治经药 官理流程和要水 裁判员身 不相同，既造成一定程度上的投入重复，也增大了基 态保护的职能赋 E其 管理连续相倚性 在资开发的在。 边缘 组0设计原。 过程中存在重资源开发、 了充分 表，低 L I 必须要有高 层级的机构进行 资源，我国主要河流水坝林立 流水体片段化 化，河流自净能力大大低影响水而改善 海河 的排污管理系统就是一个典型连续相倚性工作事项。 河、淮河、黄河水资源利用远远超过国际公认的 污水排放管理涉及排污源、排污口、排水管网、污水 些河流基本径流难以保障甚至几近消 处理及水污染事故应急处置等多个环节，环保、水利 失，流域生态环境恶化。 非建、农业、卫生、发香、丁信多个都门参与时 由于对生态建设的环境影响监管等方面缺乏国家和 撼管理，阳沿右个驾门被授权村整个挂污系装讲行 法律的明确授权，环境监管存在真空地带。 一些生本建 落协调和监督。金业如按规定讲行排污口设置及挂放污 设项日和资罩利用明品违背自然规律。破坏环境的现象 水，申情排污许可找环保，想接入市政挂污管网需要邦 时有发生，却也无法有效遏制。例如，非宜林区种树效 生建部门。如要入河设置排污口得找水利部门，这种因 果差、成本高，甚至造成资金浪费和土地荒漠化速度加 化管理不仅大大降低企业守法积极性，也不利于执法检 快：在植树造（经济）林的利益驱动下，大量种植单一经 21994-2018 China Academic Journal Elec tronic Publishing House.All rights reserved. http://www.cnki.net
然而，我国环保部 2008 年的三定方案中，15 项统 筹协调职能没有一项为专属事权，其中具有组织、牵头 权力的事项 6 项，主要涉及重大污染事故和生态破坏事 件、履约和宣教等方面，环境保护核心业务没有统筹协 调的专属职能。但是在 《国家环境保护 “十二五”规 划重点工作部门分工方案》中 85 个具体事项中，需要 环保部门牵头的占 68. 24% ; 93% 需要 3 个及以上职能 部门协调完成，平均每个事项需要将近 6 个部门协作才 能完成。如果不强化牵头部门的统筹协调能力，实施 “十二五”规划难免陷入各自为战的局面。 在促进环境与经济发展一体化方面，1994 年我国 环保部门机构改革时赋予的，一些国外环境部普遍拥有 的管理手段，后来却逐渐划转到经济管理部门，环保部 门的管理手段除了环评以外，越来越缩小在末端治理 上。例如，1998 年环保总局成立时，将 “制定环境保 护产业政策和发展规划”的职能交给国家经济贸易委员 会，国家环境保护总局改为参与有关工作。划出管理全 国环境管理体系和环境标志认证，建立和组织实施环境 保护资质认可制度，交给国家认证认监委。2008 年升环 保部时，又将审核城市总体规划的环保内容、指导生态 农业建设等职能取消。我国环境经济政策制定权主要集 中在经济管理部门，环保部的经济统筹能力弱。 “十二 五”期间环境经济政策出台部门及数量，环保部出台的 环境经济政策仅为财政部的 1 /7，发改委的 1 /6，排在 工信部、国税总局之后。 2. 3 资源开发与保护监管职能配置在同一部门，权力 制衡不足，弱化了生态环境保护职能 虽然 1996 年国务院召开的第四次全国环境保护会 议提出 “环境保护工作要坚持防治污染和保护生态并 重”，但是由于长期以来形成的运动员与裁判员身兼一 职的体制惯性，监督资源开发部门生态保护的职能赋予 了资源开发部门，在缺乏其他有效制度约束情况下，自 我约束和监督的内在动力不足，使得生态环境保护工作 在资源开发部门中一直处于边缘化状态，自然资源管理 过程中存在重资源开发、轻资源和生态保护的倾向，生 态安全问题日益突出。例如，为了充分开发河流的水利 资源，我国主要河流水坝林立，河流水体片段化、静止 化，河流自净能力大大降低，影响水质改善; 海河、辽 河、淮河、黄河水资源利用率远远超过国际公认的 40% 安全线，一些河流基本径流难以保障甚至几近消 失，流域生态环境恶化。 由于对生态建设的环境影响监管等方面缺乏国家和 法律的明确授权，环境监管存在真空地带。一些生态建 设项目和资源利用明显违背自然规律，破坏环境的现象 时有发生，却也无法有效遏制。例如，非宜林区种树效 果差、成本高，甚至造成资金浪费和土地荒漠化速度加 快; 在植树造( 经济) 林的利益驱动下，大量种植单一经 济树种，引发林区病虫害，导致大量使用农药、污染环 境、破坏当地生物链; 引进外来物种威胁地方生物安全 等等。很多自然保护区中大量出现旅游资源开发过度、 游客超载现象，湿地或被疏干开发、或成为过度排污的 纳污场所，或者变为人工养殖场所等问题，往往与相关 主管部门批准或默许有关，而隶属于林业部门的森林公 安只能处罚违反林业行政主管部门批准权限的违法行 为。 2. 4 部门事权划分缺乏顶层设计，以部门博弈为依据， 导致职权交叉、责任边界模糊 从科学性角度考察，环境保护事权划分不合理，造 成权限冲突的主要表现在以下三方面。 ( 1) 一是分要素界定部门职能的事权划分违背了生 态系统整体性规律，割裂了生态要素的生态功能关联性 和空间叠加属性。例如，割裂了物种与其栖息地环境状 况，水土保持、湿地保护与面源污染物坡面迁移等的生 态功能关联性; 河口洄游类的物种、两栖类动物的跨介 质分布，森林、草原、湖泊等各种生境斑块状镶嵌分 布，以及森林草原、海岸带、湿地等不同自然要素景观 过渡带，按要素分部门管理这些对象直接导致同一行政 区域内的事权重叠、管理冲突和重复投入。从而出现鄱 阳湖的一个县内聚集着林业主管的 2 个国家级湿地自然 保护区，农业主管的 4 个省级水生物种保护区的奇怪现 象。 又如，农村的山水林田土是一个完整的生态系统， 农业饮用水安全保障、生态保护、污染防治、农村能源 资源利用和农业生产方式转变之间紧密相连，发改、农 业、水利、卫生、住建、环保等众多部门按照不同要素 各自投入和管理农村环境整治经费，管理流程和要求各 不相同，既造成一定程度上的投入重复，也增大了基层 政府管理的压力和难度。 ( 2 ) 二是分散管理连续相倚性 ( sequential interdependencies) 工作事项，违背其一体化管理要求的 组织设计原则。连续相依性事项的各个环节或部分之间 的工作就像生产流失线一样，依据固定的顺序和时间 表，依次连续工作，必须要有高一层级的机构进行整体 调控，这样才能保证行动的一致性。例如，环境领域中 的排污管理系统就是一个典型连续相倚性工作事项。企 业污水排放管理涉及排污源、排污口、排水管网、污水 处理及水污染事故应急处置等多个环节，环保、水利、 住建、农业、卫生、发改委、工信部等多个部门参与监 督管理，但没有一个部门被授权对整个排污系统进行统 筹协调和监督。企业如按规定进行排污口设置及排放污 水，申请排污许可找环保，想接入市政排污管网需要找 住建部门，如要入河设置排污口得找水利部门，这种碎 化管理不仅大大降低企业守法积极性，也不利于执法检 查。 ·10· 环境与可持续发展 2016 年第 2 期
般培红：中国环境登理体制致革的回硬与反思 ·11 (3)三是环境管理事权划分复杂程度导致公众部门 等方面还远远没有建立起相应有效的管理制度、组织体 职责认知偏差，进一步影响外部监督有效性。本课题组 系及其运行机制.环境与发展的矛盾还比较突出。以环 对清华、北大、人大、北师大和政法大学等5所高校硕 境保护主管都门权力升格和机构独立为核心的环境管理 士和博士学历的师生40？份问卷调查显示：高知人群对 行政体制改革方式，始终无法破解管理职能交叉、部 环境关注度总体较高，但对中国现行环境管理体制部门 协调因难等体市制难遂，环境管理统筹协调权力授权 分工的总体处于非常不了解状态（正确率11%-13%）。 足、监督权方配置碎片化·责任边界不清的局面改善 师生之间、博士硕士之间、 不同专业之间的差异不显 微。政出多门、多头执法影响政府公信力的现象时有艺 著：对环境管理部门之间的职责认知与法定职责之间存 生进 改需要超趣传统改单路径位， 强环境管 在较大的偏 观赋权和主观赋责 体制的顶层设计 运用系统论的思想与方法 环保部最容易混淆 的是发改委 其次是住建 组织再造以及强化部 门授权 手段配套等多种途 门（杨志云，殷培红等 205 这种公众部「职贡状 改革，提高中国环境管理的整体行 、协同性。这是当前 既不利于公众判断和监督具体事务的政 优化中国环境管理结构的必然选择 也助长了管理部 真正的责 正部门得 参考文献： 不到有效的监 义增 了公众办事难和监督而 3研究小结 综上所述，回顾中国过去40年的环境管理历程 家几 是管理大制变 1世纪 程) 还主要外 管 会共管理或 整。在资源环境可特续管理、环境经济政策一休化管理 Retrospective Analysis on the Reform for the Environmental Administrative System in China YIN Peihone (Policy Researcb Center for env ent and Eoonoey.MEP.Beiiing 100029) Abstract:From 1974 to2008 (EAS)in Ch nified of EAS mainly foo with litle a and ramly In the context of trar and tightening of r nts.the dee tralized and fra ted administrative functions of industrial and sectoral authorities ha strength The eredibility of the erlapped respo tional restructuring o FAS and st t and r Keywords:environmental administrative system:institutional reform of the government:retrospective analysis:China 994-2018 China Academie Joural Eleetronic Publishing House.All rights reserved.htp://www.cnki.ne
( 3) 三是环境管理事权划分复杂程度导致公众部门 职责认知偏差，进一步影响外部监督有效性。本课题组 对清华、北大、人大、北师大和政法大学等 5 所高校硕 士和博士学历的师生 407 份问卷调查显示: 高知人群对 环境关注度总体较高，但对中国现行环境管理体制部门 分工的总体处于非常不了解状态( 正确率 11% ～ 13% ) 。 师生之间、博士硕士之间、不同专业之间的差异不显 著; 对环境管理部门之间的职责认知与法定职责之间存 在较大的偏差， “主观赋权和主观赋责”情形突出。与 环保部最容易混淆职责分工的是发改委，其次是住建部 门( 杨志云，殷培红等，2015) 。这种公众部门职责状 况，既不利于公众判断和监督具体事务的政府责任主 体，也助长了管理部门的推诿扯皮，真正的责任部门得 不到有效的监督，又增加了公众办事难和监督难。 3 研究小结 综上所述，回顾中国过去 40 年的环境管理历程， 虽然我国环境管理机构与世界代表国家几乎同时起步， 组织管理体系不断发展壮大，也是世界上第一个发布 《21 世纪议程》的国家，但就其实际履职情况看，目前 还主要处于以技术和命令控制为导向的现代环境管理早 期的末端污染治理阶段，主要环境管理制度未做大的调 整。在资源环境可持续管理、环境经济政策一体化管理 等方面还远远没有建立起相应有效的管理制度、组织体 系及其运行机制，环境与发展的矛盾还比较突出。以环 境保护主管部门权力升格和机构独立为核心的环境管理 行政体制改革方式，始终无法破解管理职能交叉、部门 协调困难等体制难题。环境管理统筹协调权力授权不 足、监督权力配置碎片化、责任边界不清的局面改善甚 微。政出多门、多头执法影响政府公信力的现象时有发 生。进一步改革需要超越传统改革路径，加强环境管理 体制的顶层设计，运用系统论的思想与方法，从职能整 合、组织再造以及强化部门授权、手段配套等多种途径 改革，提高中国环境管理的整体性、协同性。这是当前 优化中国环境管理结构的必然选择。 参考文献: ［1］《改革开放中的中国环境保护事业 30 年》编委员． 改革开放中的中国环境保 护事业 30 年 ［M］． 北京: 中国环境科学出版社，2010． ［2］ 国家统计局． 改革开放 30 年以来我国环境保护事业取得积极进展． 中央政府 门户网站: www． gov． cn． 2008 － 11 － 14． ［3］ 齐晔． 中国环境监管体制研究 ［M］． 上海: 上海三联书店，2008: 36． ［4］ 王清军，Tseming Yang． 中国环境管理大部制变革的回顾与反思 ［J］． 武汉理 工大学学报( 社会科学版) ，2010( 12) ． ［5］ 王扬祖． 环保机构 30 年变迁 ［J］． 环境保护，2008． 11A: 12． ［6］ 杨志云，殷培红，和夏冰，兰德华． 政府部门职责分工和职责交叉的公众感 知: 基于环境管理领域的统计分析 ［J］． 中国行政管理，2015( 6) ． ［7］［英国］ 克里斯托弗·波利特， ［比利时］ 海尔特·鲍克尔特． 公共管理改革 ———比较分析 ［M］． 上海: 上海译文出版社，2003: 3． Ｒetrospective Analysis on the Ｒeform for the Environmental Administrative System in China YIN Peihong ( Policy Ｒesearch Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029) Abstract: From 1974 to 2008，seven reforms of the environmental administrative system ( EAS) in China were undertaken， following a strategy of incremental expansion，and strengthening the unified supervision． The reform of EAS mainly focuses on institutional upgrading，with little adjustment of the relationship between departments，and rarely adjusts the administrative operation logics and mechanisms． In the context of transformation of government functions and tightening of resources and environmental constraints，the decentralized and fragmented administrative functions of industrial and sectoral authorities has been strengthened continuously． The credibility of the government is declined by overlapped responsibilities and law enforcement，ambiguity，lack independent supervision and dispersed decision making． Thus，it is essential to go beyond the previous administrative reform strategy to further adjust and innovate the current China’s EAS，via utilizing system theories and practicing variety of ways，such as integrating functions of relevant government departments，organizational restructuring of EAS，and strengthening the authorization of administrative competent department to integrate its power and responsibilities． Keywords: environmental administrative system; institutional reform of the government; retrospective analysis; China 殷培红: 中国环境管理体制改革的回顾与反思 ·11·