ER STORY 封面故事 美国环境管理体制对中国的启示 Enlightenment of US environmental management system to China ■文/李瑞娟李丽平 1970年12月，美国环保局正式成立，这是美国历 规执行方面发挥了巨大作用，各区域办公室的局长在 史上最大的环境管理体制改革，在这之前，联邦没有 辖区内代表关国环保局局长，区域办公室有监督、管 专门的环境管理部门，也没有强硬的联邦环境法律 理、审批、许可和执法等权利，保障联邦法律法规和环 法规，环境管理的职责主要在各州，20世纪初期到中 保项目能够得到有效的执行和落实，相当于“小的到 期，美国重视经济发展，对环境的保护力度不够，环境 国环保局”。此外，美国环保局还在全美设有十余所实 质量急刚恶化，出现了拉夫运河和洛杉矶烟雾等严重 验室，自成立之日起，美国环保局就在美国环保管理 的污染事件：而且各州的环境标准不一样，严重影响 体制中占据了首要地位，美国环保局的职员人数已经 了各州之间的贸易公平。为满足社会公众日益增长的 从成立之初的5000多名发展到了18000多名，财政预 对清洁的水，空气和土地的需求，修复被污染的自然 算约80亿美元/年】 环境，建立新规则，引导美国人民创造更清洁的环境 美国环保局成立以后，美国很快须布了《清洁空 1970年关国总统尼克松向国会提交了第3号机构重组 气法》、《清洁水法》和《安全饮用水法》等多部重要联 计划，硅议组建美国环保局。当年，第3号机构重组计 邦法律，通过法律明确规定了美国环保局的工作职 划得到国会通过，迎来了美国环境保护的新征程，本 责 文对关国环保局成立后的关国环境管理体制进行概 述，为中国完善环境管理体制提供参考。 二，美国环保局区域办公室的设立背景和主要 职责 一、美国环保局的职能和机制设置 (一)设立背景 根据1970年第3号机构重组计划，美国环保局归 1970年12月16日，在美国环保局成立2周后，考虑 集和继承了当时由内政部，健康管理机构、教育与福 到当时各州的环保水平不均、工作能力不足，环境立 利机构，农业部门，原子能委员会、联邦辐射言理委员 法多受到还冰目标的型时，关国环保局首任局长威 会以及环境质量委员会等众多部门所承担的多项职 廉·拉克尔肖斯正式宜布设立区域办公室，以期加强 能，美环保局的主要职责是协调并采取有效的政府 与州和地方、私营部门在环境问上的合作，促进公 管理措施，系统地控制环境污染，保护环境，具体包 众参与，在参考关国环保局前身联邦水质管理局(9个 括：研究、监测、制定标准和污染控制执法活动等，此 区域)和环境与健康局(10个区域)区域办公室设置的 外，协调，支持州和地方的环保工作，加强联邦部门间 基础上，按照联邦管理与预算.办公室1969年建议的标 的环境相关问题协调也是关国环保局的重要职责。 准区域(OMB Circular A-1O5).关国环保局设立了 目前，美国环保局的主要组成部门包括总部13个 10个区域办公室。 办公室（含局长办公室）、10个区城办公室，组织结构 (二)主要职责 见图1，美国环保局总部的机构设置除了按照环境介 区域办公室局长在辖区内对美图环保局局长负 质设置了管理水，气、土地办公室外，还设有专门的 责，执行环保局的区城规划和其他指定的职责。区域 法、研发、环境信息法律项问、监察长、财务官、国同 办公室局长作为辖区内环保局局长的首要代表，与联 事务等办公室。10个区域办公室在联邦环保法律法 邦、州、跨州和地方四个层面的机构、行业、科研院所、 249
24 WORLD ENVIRONMENT 2016年第2期 总第159期 封面故事 COVER STORY 美国环境管理体制对中国的启示 Enlightenment of US environmental management system to China ■文/李瑞娟 李丽平 1970年12月，美国环保局正式成立，这是美国历 史上最大的环境管理体制改革。在这之前，联邦没有 专门的环境管理部门，也没有强硬的联邦环境法律 法规，环境管理的职责主要在各州。20世纪初期到中 期，美国重视经济发展，对环境的保护力度不够，环境 质量急剧恶化，出现了拉夫运河和洛杉矶烟雾等严重 的污染事件 ；而且各州的环境标准不一样，严重影响 了各州之间的贸易公平。为满足社会公众日益增长的 对清洁的水、空气和土地的需求，修复被污染的自然 环境，建立新规则，引导美国人民创造更清洁的环境， 1970年美国总统尼克松向国会提交了第3号机构重组 计划，建议组建美国环保局。当年，第3号机构重组计 划得到国会通过，迎来了美国环境保护的新征程。本 文对美国环保局成立后的美国环境管理体制进行概 述，为中国完善环境管理体制提供参考。 一、美国环保局的职能和机制设置 根据1970年第3号机构重组计划，美国环保局归 集和继承了当时由内政部、健康管理机构、教育与福 利机构、农业部门、原子能委员会、联邦辐射管理委员 会以及环境质量委员会等众多部门所承担的多项职 能。美国环保局的主要职责是协调并采取有效的政府 管理措施，系统地控制环境污染，保护环境，具体包 括 ：研究、监测、制定标准和污染控制执法活动等。此 外，协调、支持州和地方的环保工作，加强联邦部门间 的环境相关问题协调也是美国环保局的重要职责。 目前，美国环保局的主要组成部门包括总部13个 办公室（含局长办公室）、10个区域办公室，组织结构 见图1。美国环保局总部的机构设置除了按照环境介 质设置了管理水、气、土地办公室外，还设有专门的执 法、研发、环境信息、法律顾问、监察长、财务官、国际 事务等办公室。10个区域办公室在联邦环保法律法 规执行方面发挥了巨大作用，各区域办公室的局长在 辖区内代表美国环保局局长，区域办公室有监督、管 理、审批、许可和执法等权利，保障联邦法律法规和环 保项目能够得到有效的执行和落实，相当于“小的美 国环保局”。此外，美国环保局还在全美设有十余所实 验室。自成立之日起，美国环保局就在美国环保管理 体制中占据了首要地位，美国环保局的职员人数已经 从成立之初的5000多名发展到了18000多名 ；财政预 算约80亿美元/年。 美国环保局成立以后，美国很快颁布了《清洁空 气法》、《清洁水法》和《安全饮用水法》等多部重要联 邦法律，通过法律明确规定了美国环保局的工作职 责。 二、美国环保局区域办公室的设立背景和主要 职责 (一) 设立背景 1970年12月16日，在美国环保局成立2周后，考虑 到当时各州的环保水平不均、工作能力不足，环境立 法多受到经济目标的掣肘，美国环保局首任局长威 廉·拉克尔肖斯正式宣布设立区域办公室，以期加强 与州和地方、私营部门在环境问题上的合作，促进公 众参与。在参考美国环保局前身联邦水质管理局（9个 区域）和环境与健康局（10个区域）区域办公室设置的 基础上，按照联邦管理与预算办公室1969年建议的标 准区域（OMB Circular A-105），美国环保局设立了 10个区域办公室。 (二) 主要职责 区域办公室局长在辖区内对美国环保局局长负 责，执行环保局的区域规划和其他指定的职责。区域 办公室局长作为辖区内环保局局长的首要代表，与联 邦、州、跨州和地方四个层面的机构、行业、科研院所
局长办公室 百纵务白 监黎长办公室 研发办公室 水办公室 五区办公 六区办公 办公客 含室 国美国国家环保局组织结构 其他公立和私立组织联系区城办公室局长的职责包 三，美国环保局与州的关系 括，(1)在挂区内完成国家趣目标，这些目标由环 在环培芦理中，羊国环保局与冬个州之间是伙华 保局局长副局长助甲局长副局长总都行政九公 关系，而不是上下级的领导和被领导关系，美国环保 室的主任设定(2)制定，提出和执行批准的区域项 局通过区域办公室监督各州对联邦环保法律法规的 目：根据总部提供的导则，对辖区开展全面资源言理： 执行和落实情况，并向各州提供技术支持和资金援助 (3)在辖区实施有效的执法和守法项目，(4)将总部 等。各州是环保法律法规的具体实施者，根据联邦法 相关部门制定的技术项目转化成区城层面可操作的 律法规的要求制定本州的环境保护计划，比如，根据 项目，并确保此类项目有效实施：(5)对州提议的环 《清洁空气法》第110条规定各州对本州的空气质量负 境标准和执行方案行使审批权，(6)对区域项目进行 责，制定并向美国环保局提交州执行计划，但是，如果 全面和专项评价，包括环保局内部和州的活动. 某个州没有能力制定州执行计划或者实施某个项目 风域办公岁的工作可概括为四个方面，一是音 根据有关规定，转由联邦代为制定和执行，比如，《清 理美国环保局对各州的拨款及拨款项目，二是监管 洁水法》允许美国环保局授权州政府执行国家污染 州的环保项目，确保其符合联邦的相关法律法规及标 物排放消除制度(NPDES)许可证项目.目前有46 准：三是为解决州区域和跨界环境问题提供技术指 州和弗吉尼亚群岛获得授权，负责本地区全部或部分 导评估意贝和对第建议，四是代韦羊国环保局.协 NPDES许可证的核发，对干未得兰国环保局授权 调处理与州及当地政府和公众的关系。 的州，NPDESE的核发由美国环保局区域办公室负责。 25
2529 局长办公室 环境信息 办公室 执法与守法保障 办公室 行政与资源管理 办公室 首席财务官 办公室 化学品安全与污染 预防办公室 空气与辐射 办公室 总法律顾问 办公室 监察长办公室 水办公室 土地和应急管理 办公室 研发办公室 国际与部落事务 办公室 六区办公室 （达拉斯） 五区办公室 （芝加哥） 一区办公室 （波士顿） 四区办公室 （亚特兰大） 三区办公室 （费城） 二区办公室 （纽约） 七区办公室 （堪萨斯城） 八区办公室 （丹佛） 十区办公室 （西雅图） 九区办公室 （旧金山） 总 部 办 公 室 区 域 办 公 室 图 1 美国环保局组织结构图 美国环保局成立以后，美国很快颁布了《清洁空气法》、《清洁水法》和《安全饮用水法》 等多部重要联邦法律，通过法律明确规定了美国环保局的工作职责。 二、 美国环保局区域办公室的设立背景和主要职责 (一) 设立背景 1970 年 12 月 16 日，在美国环保局成立 2 周后，考虑到当时各州的环保水平不均、工 作能力不足，环境立法多受到经济目标的掣肘，美国环保局首任局长威廉•拉克尔肖斯正式 宣布设立区域办公室，以期加强与州和地方、私营部门在环境问题上的合作，促进公众参与。 在参考美国环保局前身联邦水质管理局（9 个区域）和环境与健康局（10 个区域）区域办公 室设置的基础上，按照联邦管理与预算办公室 1969 年建议的标准区域（OMB Circular A-105）， 美国环保局设立了 10 个区域办公室。 (二) 主要职责 区域办公室局长在辖区内对美国环保局局长负责，执行环保局的区域规划和其他指定的 图1美国国家环保局组织结构图 其他公立和私立组织联系。区域办公室局长的职责包 括 ：（1）在辖区内完成国家规划目标，这些目标由环 保局局长、副局长、助理局长、副局长、总部行政办公 室的主任设定 ；（2）制定、提出和执行批准的区域项 目；根据总部提供的导则，对辖区开展全面资源管理； （3）在辖区实施有效的执法和守法项目 ；（4）将总部 相关部门制定的技术项目转化成区域层面可操作的 项目，并确保此类项目有效实施 ；（5）对州提议的环 境标准和执行方案行使审批权 ；（6）对区域项目进行 全面和专项评价，包括环保局内部和州的活动。 区域办公室的工作可概括为四个方面 ：一是管 理美国环保局对各州的拨款及拨款项目 ；二是监管 州的环保项目，确保其符合联邦的相关法律法规及标 准 ；三是为解决州、区域和跨界环境问题提供技术指 导、评估意见和对策建议 ；四是代表美国环保局，协 调处理与州及当地政府和公众的关系。 三、美国环保局与州的关系 在环境管理中，美国环保局与各个州之间是伙伴 关系，而不是上下级的领导和被领导关系。美国环保 局通过区域办公室监督各州对联邦环保法律法规的 执行和落实情况，并向各州提供技术支持和资金援助 等。各州是环保法律法规的具体实施者，根据联邦法 律法规的要求制定本州的环境保护计划，比如，根据 《清洁空气法》第110条规定各州对本州的空气质量负 责，制定并向美国环保局提交州执行计划。但是，如果 某个州没有能力制定州执行计划或者实施某个项目， 根据有关规定，转由联邦代为制定和执行。比如，《清 洁水法》允许美国环保局授权州政府执行国家污染 物排放消除制度（NPDES）许可证项目。目前有46个 州和弗吉尼亚群岛获得授权，负责本地区全部或部分 NPDES许可证的核发。对于未得到美国环保局授权 的州，NPDES的核发由美国环保局区域办公室负责
VER STORY 封面故事 四、美国环保局在控制区域大气污染中的作用 州和俄玄锻州（共12个州）的环侯都口或农业部门参 羊国环保局在控制区域大气环墙污垫何题时 与言普养化工作组由主国环保品水九公宝下设的温 主要是通过制定联邦的专项管理条例对相关州提出 地，海洋和流域办公室具体牵头负责。2001年，富营 减排要求。例如.《区域霜条例(1999年)》、《州际清 养化工作组发布了2001行动计划，制定了减少器西哥 洁空气条例(2005年)》、《跨州空气污染条例(2011 湾缺氧区域的国家战略，并于2008年发布了修订后的 年)》.199年，美国环保局颁布了《区域程条例》.要 行动计划，富营养化工作组在完善密西西比河/愿西 求各州与美国环保局、国家公园管理局、美国鱼类及 哥湾流域的水质监测和营养物质减排方面发挥了重 野生生物管理局、美国林业局等其他有关部门一起制 要作用。 定并实施空气质量保护计划，减少使能见度降低 污染物排放。《州际清洁空气条例(2005年)》和《跨州 六、美国环境管理体制对中国的启示 空气污染条例(2011年)》主菱是装求上风向各州控制 目前，我国面临严重的区域大气污染同题和流 NO(臭氧和PM2.5的前体)和SO(PM2.5的前体 域水质向题.2016年3月，国家 十三五”规划纲要第 的排放，减少对下风向冬州的影咱. 四十四章提出，探素建立跨地区环保机构，推行全流 0世幻90年代，羊国环保品将全国分为5人区域 域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式，美田的环 并提供资金支掉5个区域规划机构开展与区域霾相关 境管理体制对探索完善中国的环境管理体制有重要 的研究，为各州制定区域程控制计划提供技术支撑。 参考价值， 第一，加强跨地区环保机构的建设至关重要。目 五、美国环保局在流域水环境保护中的作用 前，我国没有设立像美国一样职能强大的跨地区环境 流域水环培保护诵常涉及多个联邦部门和多个州 管理机构，环保部督查中心的职能相对较弱而且督 的职责和利益。为了加强流域水环境管理，1991年美 查中心的人员编制少，随着环境问题的复杂化和对环 国环保局制定了《流域保护方法框架》，于1996年由兰 境管理要求的提高，亟需加强跨地区的环保机构的建 时的局长Carol M.Browner?签发，由水办公室负责实 设，加强中央环保部门在跨地区环保事务上的协调、 施。该框架强调通过跨学科，跨部门力量的联合，社区 监管和技术支持能力。 和社区之间的合作，流城和流城之间的合作来治理水 ,加强跨地区的大气污染防治法律法规制定 污染，关国环保局倡导的流域管理方法突出强调多方 非常重要，跨地区的大气污染问题涉及部门多，协调 参与，科学划定流域管理范围，基于流域保护优先问题 难度大，制定针对性的管理法规和政策是解决跨界环 制定和实施管理计划等20世纪90年代起，美国环保 境问题的有效途径.目前，我建立了京津黛，长三角 局将流域音理方法运用到了许多具体项目实施中，比 和珠三角等骑界大气污染协用机制，但协调机制不完 如，美国环保局于1996年颂布了《清洁水州周转基金资 善，相关方的积极性存在差距，亟需通过制定针对跨 助框架》，要求各州在对清洁水州周转基金优先资助项 地区大气污染防治制定相关法律法规，强化跨地区的 目筛选过程中整体考虑流域水环境问题，以使有限的 大气污体防治工作 资金投入到对水质改善作用最大的项目上 第三，完流城水环境管理协调机制非常重要 除了制定联邦政策，幸头和参与流域协调机制的 目前，我国还没有跨部门和地区的流域水环境保护协 速立是半国环保局解决流域水环境问颗的另一重要 调机构，流域管理的协调机制不健全，地方决策缺乏 措施。比如，鉴于密西西比河/墨西哥湾流域的富营养 流域整体思维，重点流域水环境面临严峻形势。为了 化向题非常严重，为加强联邦部门及密西西比河流域 加强流域水环境保护，亟需从流域保护角度出发，建 名州间的协用合作。1997年，由美国环保局克头成立 立流域水环境保护协调机制，加强中央相关部门和流 了西西河/黑西哥湾养物质工作组（富营养化 城内客地区相关政府都门工业企业农民环保社团 工作组).该工作组由包括美国环保局、农业部、内政 和普通公众的合作，提高流域水环境管理的效率。 部商多部和陆军工程乒团在内的5个联邦部■和购 作者单位：环境保护邮环境与经济政策研究中 西而什河沿堂的10个州及俄像河流域的印第安纳 269
26 WORLD ENVIRONMENT 2016年第2期 总第159期 封面故事 COVER STORY 四、美国环保局在控制区域大气污染中的作用 美国环保局在控制区域大气环境污染问题时， 主要是通过制定联邦的专项管理条例对相关州提出 减排要求。例如，《区域霾条例（1999年）》、《州际清 洁空气条例（2005年）》、《跨州空气污染条例（2011 年）》。1999年，美国环保局颁布了《区域霾条例》，要 求各州与美国环保局、国家公园管理局、美国鱼类及 野生生物管理局、美国林业局等其他有关部门一起制 定并实施空气质量保护计划，减少使能见度降低的 污染物排放。《州际清洁空气条例（2005年）》和《跨州 空气污染条例（2011年）》主要是要求上风向各州控制 NOX（臭氧和PM2.5的前体）和SO2（PM2.5的前体） 的排放，减少对下风向各州的影响。 20世纪90年代，美国环保局将全国分为5个区域， 并提供资金支撑5个区域规划机构开展与区域霾相关 的研究，为各州制定区域霾控制计划提供技术支撑。 五、美国环保局在流域水环境保护中的作用 流域水环境保护通常涉及多个联邦部门和多个州 的职责和利益。为了加强流域水环境管理，1991年美 国环保局制定了《流域保护方法框架》，于1996年由当 时的局长Carol M. Browner签发，由水办公室负责实 施。该框架强调通过跨学科、跨部门力量的联合，社区 和社区之间的合作，流域和流域之间的合作来治理水 污染。美国环保局倡导的流域管理方法突出强调多方 参与，科学划定流域管理范围，基于流域保护优先问题 制定和实施管理计划等。20世纪90年代起，美国环保 局将流域管理方法运用到了许多具体项目实施中，比 如，美国环保局于1996年颁布了《清洁水州周转基金资 助框架》，要求各州在对清洁水州周转基金优先资助项 目筛选过程中整体考虑流域水环境问题，以使有限的 资金投入到对水质改善作用最大的项目上。 除了制定联邦政策，牵头和参与流域协调机制的 建立是美国环保局解决流域水环境问题的另一重要 措施。比如，鉴于密西西比河/墨西哥湾流域的富营养 化问题非常严重，为加强联邦部门及密西西比河流域 各州间的协调合作，1997年，由美国环保局牵头成立 了密西西比河/墨西哥湾营养物质工作组（富营养化 工作组）。该工作组由包括美国环保局、农业部、内政 部、商务部和陆军工程兵团在内的5个联邦部门和密 西西比河沿岸的10个州及俄亥俄河流域的印第安纳 州和俄亥俄州（共12个州）的环保部门或农业部门参 与。富营养化工作组由美国环保局水办公室下设的湿 地、海洋和流域办公室具体牵头负责。2001年，富营 养化工作组发布了2001行动计划，制定了减少墨西哥 湾缺氧区域的国家战略，并于2008年发布了修订后的 行动计划。富营养化工作组在完善密西西比河/墨西 哥湾流域的水质监测和营养物质减排方面发挥了重 要作用。 六、美国环境管理体制对中国的启示 目前，我国面临严重的区域大气污染问题和流 域水质问题。2016年3月，国家“十三五”规划纲要第 四十四章提出，探索建立跨地区环保机构，推行全流 域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式。美国的环 境管理体制对探索完善中国的环境管理体制有重要 参考价值。 第一，加强跨地区环保机构的建设至关重要。目 前，我国没有设立像美国一样职能强大的跨地区环境 管理机构。环保部督查中心的职能相对较弱，而且督 查中心的人员编制少。随着环境问题的复杂化和对环 境管理要求的提高，亟需加强跨地区的环保机构的建 设，加强中央环保部门在跨地区环保事务上的协调、 监管和技术支持能力。 第二，加强跨地区的大气污染防治法律法规制定 非常重要。跨地区的大气污染问题涉及部门多，协调 难度大，制定针对性的管理法规和政策是解决跨界环 境问题的有效途径。目前，我国建立了京津冀、长三角 和珠三角等跨界大气污染协调机制，但协调机制不完 善，相关方的积极性存在差距，亟需通过制定针对跨 地区大气污染防治制定相关法律法规，强化跨地区的 大气污染防治工作。 第三，完善流域水环境管理协调机制非常重要。 目前，我国还没有跨部门和地区的流域水环境保护协 调机构，流域管理的协调机制不健全，地方决策缺乏 流域整体思维，重点流域水环境面临严峻形势。为了 加强流域水环境保护，亟需从流域保护角度出发，建 立流域水环境保护协调机制，加强中央相关部门和流 域内各地区相关政府部门、工业企业、农民、环保社团 和普通公众的合作，提高流域水环境管理的效率。 作者单位 ：环境保护部环境与经济政策研究中 心