生态文明体制改革总体方案 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强 生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。 一、生态文明体制改革的总体要求 (一)生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、 三中、四中全会精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导 深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署， 坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主 方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽 中国为目标，本篇文章来自资料管理下载。以正确处理人与自然关系为核心， 以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提 高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。 (仁)生态文明体制改革的理念。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理 念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须 放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过 程。 树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须 是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能 定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好 家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。 树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥 沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须 保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。 树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增 值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和 经济补偿。 树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人 口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量
生态文明体制改革总体方案 为加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设，增强 生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性，制定本方案。 一、生态文明体制改革的总体要求 (一)生态文明体制改革的指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届二中、 三中、四中全会精神，以邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导， 深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署， 坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主 方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽 中国为目标，本篇文章来自资料管理下载。以正确处理人与自然关系为核心， 以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提 高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。 (二)生态文明体制改革的理念。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理 念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须 放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过 程。 树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须 是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系，按照主体功能 定位控制开发强度，调整空间结构，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好 家园，实现发展与保护的内在统一、相互促进。 树立绿水青山就是金山银山的理念，清新空气、清洁水源、美丽山川、肥 沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境，坚持发展是第一要务，必须 保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。 树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增 值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和 经济补偿。 树立空间均衡的理念，把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展，人 口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量
树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统 性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋 以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能 力，维护生态平衡 (三)生态文明体制改革的原则。坚持正确改革方向，健全市场机制，更好 发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组 织和公众的参与和监督作用。 坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资 源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全 体人民分享全民所有自然资源资产收益。 坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加 大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加 大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利 益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损吉严惩、责任追究，形成对各 类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。 坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为， 同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设 有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际 责任。 坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下， 先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本 方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。 (四)生态文明体制政革的目标。 到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度 空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、 环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任 追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力 走向社会主义生态文明新时代
树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，按照生态系统的整体性、系统 性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋 以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统循环能 力，维护生态平衡。 (三)生态文明体制改革的原则。坚持正确改革方向，健全市场机制，更好 发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组 织和公众的参与和监督作用。 坚持自然资源资产的公有性质，创新产权制度，落实所有权，区分自然资 源资产所有者权利和管理者权力，合理划分中央地方事权和监管职责，保障全 体人民分享全民所有自然资源资产收益。 坚持城乡环境治理体系统一，继续加强城市环境保护和工业污染防治，加 大生态环境保护工作对农村地区的覆盖，建立健全农村环境治理体制机制，加 大对农村污染防治设施建设和资金投入力度。 坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利 益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、损害严惩、责任追究，形成对各 类市场主体的有效约束，逐步实现市场化、法治化、制度化。 坚持主动作为和国际合作相结合，加强生态环境保护是我们的自觉行为， 同时要深化国际交流和务实合作，充分借鉴国际上的先进技术和体制机制建设 有益经验，积极参与全球环境治理，承担并履行好同发展中大国相适应的国际 责任。 坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合，在党中央、国务院统一部署下， 先易后难、分步推进，成熟一项推出一项。支持各地区根据本方案确定的基本 方向，因地制宜，大胆探索、大胆试验。 (四)生态文明体制改革的目标。 到 2020 年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、 空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、 环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任 追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的 生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力 走向社会主义生态文明新时代
构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决 自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度， 若力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过 多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级 管理的空间规划体系，者力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地 方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着 力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿 使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低 于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理 体系，者力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低 等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市 场主体和市场体系发有滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和 贵任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、贵任落实不到位、损害责任追 究缺失等问题。 二、健全自然资源资产产权制度 (伍)建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部 国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之 间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所 有者的边界。推进确权登记法治化。 (六)建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源 产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集
构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决 自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。 构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度， 着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过 多、生态破坏、环境污染等问题。 构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级 管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地 方规划朝令夕改等问题。 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，着 力解决资源使用浪费严重、利用效率不高等问题。 构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿 使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低 于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。 构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理 体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低 等问题。 构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市 场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。 构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和 责任追究制度，着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追 究缺失等问题。 二、健全自然资源资产产权制度 (五)建立统一的确权登记系统。坚持资源公有、物权法定，清晰界定全部 国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、 滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之 间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所 有者的边界。推进确权登记法治化。 (六)建立权责明确的自然资源产权体系。制定权利清单，明确各类自然资源 产权主体权利。处理好所有权与使用权的关系，创新自然资源全民所有权和集
体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离， 明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、 转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有 者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度 严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。 (七)健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情 由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建 对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然 资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。 (八)探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不 同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政 府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中 央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。 中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大 湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部 分国家公园等直接行使所有权。 (九)开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等 水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权 使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。 三、建立国土空间开发保护制度 (什)完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体 功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同 定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环 境保护等政策。 (什一)健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调 整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区， 作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间， 划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红 线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化
体所有权的实现形式，除生态功能重要的外，可推动所有权和使用权相分离， 明确占有、使用、收益、处分等权利归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、 转让、出租、抵押、担保、入股等权能。明确国有农场、林场和牧场土地所有 者与使用者权能。全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度， 严禁无偿或低价出让。统筹规划，加强自然资源资产交易平台建设。 (七)健全国家自然资源资产管理体制。按照所有者和监管者分开和一件事情 由一个部门负责的原则，整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责，组建 对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然 资源统一行使所有权的机构，负责全民所有自然资源的出让等。 (八)探索建立分级行使所有权的体制。对全民所有的自然资源资产，按照不 同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政 府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一。分清全民所有中 央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。 中央政府主要对石油天然气、贵重稀有矿产资源、重点国有林区、大江大河大 湖和跨境河流、生态功能重要的湿地草原、海域滩涂、珍稀野生动植物种和部 分国家公园等直接行使所有权。 (九)开展水流和湿地产权确权试点。探索建立水权制度，开展水域、岸线等 水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、 使用权及使用量。在甘肃、宁夏等地开展湿地产权确权试点。 三、建立国土空间开发保护制度 (十)完善主体功能区制度。统筹国家和省级主体功能区规划，健全基于主体 功能区的区域政策，根据城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区的不同 定位，加快调整完善财政、产业、投资、人口流动、建设用地、资源开发、环 境保护等政策。 (十一)健全国土空间用途管制制度。简化自上而下的用地指标控制体系，调 整按行政区和用地基数分配指标的做法。将开发强度指标分解到各县级行政区， 作为约束性指标，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间， 划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红 线的破坏。完善覆盖全部国土空间的监测系统，动态监测国土空间变化
(什二)建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改苹各 部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园 等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实 行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研 教有旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整 性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总 体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。 (十三)完普自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步 统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。 四、建立空间规划体系 (什四)编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统 一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发 展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市 县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级。研究建立统一规范的空间规划编制 机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。 (什五)推进市县多规合一。支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划， 逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准， 根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间 明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、 河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市 县多规合一试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可 复制、能推广的经验。 (什六)创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序， 扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门 整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代 表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评 价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文 公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当 地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文
(十二)建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各 部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园 等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围。国家公园实 行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研 教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整 性。加强对国家公园试点的指导，在试点基础上研究制定建立国家公园体制总 体方案。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。 (十三)完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责，逐步 统一到一个部门，统一行使所有国土空间的用途管制职责。 四、建立空间规划体系 (十四)编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统 一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发 展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市 县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级。研究建立统一规范的空间规划编制 机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。 (十五)推进市县多规合一。支持市县推进多规合一，统一编制市县空间规划， 逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准， 根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间， 明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、 河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。加强对市 县多规合一试点的指导，研究制定市县空间规划编制指引和技术规范，形成可 复制、能推广的经验。 (十六)创新市县空间规划编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序， 扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度。鼓励试点地区进行规划编制部门 整合，由一个部门负责市县空间规划的编制，可成立由专业人员和有关方面代 表组成的规划评议委员会。规划编制前应当进行资源环境承载能力评价，以评 价结果作为规划的基本依据。规划编制过程中应当广泛征求各方面意见，全文 公布规划草案，充分听取当地居民意见。规划经评议委员会论证通过后，由当 地人民代表大会审议通过，并报上级政府部门备案。规划成果应当包括规划文
本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划 执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其 常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问 责。 五、完善资源总量管理和全面节约制度 (什七)完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田 保护制度，划定永久基本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改 变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国 家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量 等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对 新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、 占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约 束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。 (什八)完善最严格的水资源管理制度，按照节水优先、空间均衡、系统治理 两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流 域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。 建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划 和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用 水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水 地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护 和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管 理，建立促进非常规水源利用制度。 (什九)建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能耗强度控 制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能 单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更 新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能 源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。本篇文章来自资 料管理下载。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强 化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石
本和较高精度的规划图，并在网络和其他本地媒体公布。鼓励当地居民对规划 执行进行监督，对违反规划的开发建设行为进行举报。当地人民代表大会及其 常务委员会定期听取空间规划执行情况报告，对当地政府违反规划行为进行问 责。 五、完善资源总量管理和全面节约制度 (十七)完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善基本农田 保护制度，划定永久基本农田红线，按照面积不减少、质量不下降、用途不改 变的要求，将基本农田落地到户、上图入库，实行严格保护，除法律规定的国 家重点建设项目选址确实无法避让外，其他任何建设不得占用。加强耕地质量 等级评定与监测，强化耕地质量保护与提升建设。完善耕地占补平衡制度，对 新增建设用地占用耕地规模实行总量控制，严格实行耕地占一补一、先补后占、 占优补优。实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约 束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。 (十八)完善最严格的水资源管理制度。按照节水优先、空间均衡、系统治理、 两手发力的方针，健全用水总量控制制度，保障水安全。加快制定主要江河流 域水量分配方案，加强省级统筹，完善省市县三级取用水总量控制指标体系。 建立健全节约集约用水机制，促进水资源使用结构调整和优化配置。完善规划 和建设项目水资源论证制度。主要运用价格和税收手段，逐步建立农业灌溉用 水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。在严重缺水 地区建立用水定额准入门槛，严格控制高耗水项目建设。加强水产品产地保护 和环境修复，控制水产养殖，构建水生动植物保护机制。完善水功能区监督管 理，建立促进非常规水源利用制度。 (十九)建立能源消费总量管理和节约制度。坚持节约优先，强化能耗强度控 制，健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能 单位节能管理制度，探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系，及时更 新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。合理确定全国能 源消费总量目标，并分解落实到省级行政区和重点用能单位。本篇文章来自资 料管理下载。健全节能低碳产品和技术装备推广机制，定期发布技术目录。强 化节能评估审查和节能监察。加强对可再生能源发展的扶持，逐步取消对化石
能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立 增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。 (仁十)建立天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林 储备制度。逐步推进国有林区政企分开，完善以购买服务为主的田有林场公益 林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押 贷款和流转制度。 (仁十一)建立草原保护制度。稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包 地块、面积、合同、证书四到户，规范草原经营权流转。实行基本草原保护制 度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护 补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强对草原征用使用 审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。 (仁十二)建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用 国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保 护利用行为，建立湿地生态修复机制。 (仁十三)建立沙化土地封禁保护制度。将暂不具备治理条件的连片沙化土地 划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设， 加强沙化土地治理，增加植被，合理发展沙产业，完善以购买服务为主的管护 机制，探索开发与治理结合新机制。 (仁十四)健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主体功能区制度，确定近海 海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控 制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。 完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额 管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。 (二十五)健全矿产资源开发利用管理制度。建立矿产资源开发利用水平调查 评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集 约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采 回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水 平的经济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人黑 名单制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境 保护和土地复垦制度
能源的普遍性补贴。逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立 增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制，加强应对气候变化国际合作。 (二十)建立天然林保护制度。将所有天然林纳入保护范围。建立国家用材林 储备制度。逐步推进国有林区政企分开，完善以购买服务为主的国有林场公益 林管护机制。完善集体林权制度，稳定承包权，拓展经营权能，健全林权抵押 贷款和流转制度。 (二十一)建立草原保护制度。稳定和完善草原承包经营制度，实现草原承包 地块、面积、合同、证书四到户，规范草原经营权流转。实行基本草原保护制 度，确保基本草原面积不减少、质量不下降、用途不改变。健全草原生态保护 补奖机制，实施禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等制度。加强对草原征用使用 审核审批的监管，严格控制草原非牧使用。 (二十二)建立湿地保护制度。将所有湿地纳入保护范围，禁止擅自征用占用 国际重要湿地、国家重要湿地和湿地自然保护区。确定各类湿地功能，规范保 护利用行为，建立湿地生态修复机制。 (二十三)建立沙化土地封禁保护制度。将暂不具备治理条件的连片沙化土地 划为沙化土地封禁保护区。建立严格保护制度，加强封禁和管护基础设施建设， 加强沙化土地治理，增加植被，合理发展沙产业，完善以购买服务为主的管护 机制，探索开发与治理结合新机制。 (二十四)健全海洋资源开发保护制度。实施海洋主体功能区制度，确定近海 海域海岛主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为。实行围填海总量控 制制度，对围填海面积实行约束性指标管理。建立自然岸线保有率控制制度。 完善海洋渔业资源总量管理制度，严格执行休渔禁渔制度，推行近海捕捞限额 管理，控制近海和滩涂养殖规模。健全海洋督察制度。 (二十五)健全矿产资源开发利用管理制度。建立矿产资源开发利用水平调查 评估制度，加强矿产资源查明登记和有偿计时占用登记管理。建立矿产资源集 约开发机制，提高矿区企业集中度，鼓励规模化开发。完善重要矿产资源开采 回采率、选矿回收率、综合利用率等国家标准。健全鼓励提高矿产资源利用水 平的经济政策。建立矿山企业高效和综合利用信息公示制度，建立矿业权人黑 名单制度。完善重要矿产资源回收利用的产业化扶持机制。完善矿山地质环境 保护和土地复垦制度
(仁十六)完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产 者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃 物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类 制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行 强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使 用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次 性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。 制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。 六、健全资源有偿使用和生态补偿制度 (仁十七)加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则， 充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有 者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄 断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程 序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超 定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。 (仁十八)完普土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂 出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完 善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让 结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地 相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价 机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经 营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。 (仁十九)完普矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场 经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有 矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资 者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿 权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易 平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。 (仁十)完普海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准
(二十六)完善资源循环利用制度。建立健全资源产出率统计体系。实行生产 者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。建立种养业废弃 物资源化利用制度，实现种养业有机结合、循环发展。加快建立垃圾强制分类 制度。制定再生资源回收目录，对复合包装物、电池、农膜等低值废弃物实行 强制回收。加快制定资源分类回收利用标准。建立资源再生产品和原料推广使 用制度，相关原材料消耗企业要使用一定比例的资源再生产品。完善限制一次 性用品使用制度。落实并完善资源综合利用和促进循环经济发展的税收政策。 制定循环经济技术目录，实行政府优先采购、贷款贴息等政策。 六、健全资源有偿使用和生态补偿制度 (二十七)加快自然资源及其产品价格改革。按照成本、收益相统一的原则， 充分考虑社会可承受能力，建立自然资源开发使用成本评估机制，将资源所有 者权益和生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制。加强对自然垄 断环节的价格监管，建立定价成本监审制度和价格调整机制，完善价格决策程 序和信息公开制度。推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超 定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯价格制度。 (二十八)完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，扩大招拍挂 出让比例，减少非公益性用地划拨，国有土地出让收支纳入预算管理。改革完 善工业用地供应方式，探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让 结合供应。完善地价形成机制和评估制度，健全土地等级价体系，理顺与土地 相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价 机制，提高工业用地出让地价水平，降低工业用地比例。探索通过土地承包经 营、出租等方式，健全国有农用地有偿使用制度。 (二十九)完善矿产资源有偿使用制度。完善矿业权出让制度，建立符合市场 经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有 矿产资源出让收支纳入预算管理。理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资 者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿 权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易 平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。 (三十)完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准
调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。 (巨十一)加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各 自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源 税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革 试点。加快推进环境保护税立法。 (三十二)完善生态补偿机制。探素建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生 态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定 横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区开 展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、 广西广东九洲江、福建广东汀江韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域 水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。 (三十三)完普生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求， 完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道，在深入推进国士江河综合 整治的同时，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原川滇生态屏障、东北森林 带、北方防沙带、南方丘陵山地带等国家生态安全屏障的保护修复。 (仁十四)建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息 规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将25度以上不 适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还 草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修 复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。 七、建立健全环境治理体系 (仁十五)完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有 固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污， 禁止无证排污或不按许可证规定排污。 (仁十六)建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点 区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、 城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区开展环境 保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执 法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉
调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。 (三十一)加快资源环境税费改革。理顺自然资源及其产品税费关系，明确各 自功能，合理确定税收调控范围。加快推进资源税从价计征改革，逐步将资源 税扩展到占用各种自然生态空间，在华北部分地区开展地下水征收资源税改革 试点。加快推进环境保护税立法。 (三十二)完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生 态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。制定 横向生态补偿机制办法，以地方补偿为主，中央财政给予支持。鼓励各地区开 展生态补偿试点，继续推进新安江水环境补偿试点，推动在京津冀水源涵养区、 广西广东九洲江、福建广东汀江韩江等开展跨地区生态补偿试点，在长江流域 水环境敏感地区探索开展流域生态补偿试点。 (三十三)完善生态保护修复资金使用机制。按照山水林田湖系统治理的要求， 完善相关资金使用管理办法，整合现有政策和渠道，在深入推进国土江河综合 整治的同时，更多用于青藏高原生态屏障、黄土高原川滇生态屏障、东北森林 带、北方防沙带、南方丘陵山地带等国家生态安全屏障的保护修复。 (三十四)建立耕地草原河湖休养生息制度。编制耕地、草原、河湖休养生息 规划，调整严重污染和地下水严重超采地区的耕地用途，逐步将 25 度以上不 适宜耕种且有损生态的陡坡地退出基本农田。建立巩固退耕还林还草、退牧还 草成果长效机制。开展退田还湖还湿试点，推进长株潭地区土壤重金属污染修 复试点、华北地区地下水超采综合治理试点。 七、建立健全环境治理体系 (三十五)完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有 固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污， 禁止无证排污或不按许可证规定排污。 (三十六)建立污染防治区域联动机制。完善京津冀、长三角、珠三角等重点 区域大气污染防治联防联控协作机制，其他地方要结合地理特征、污染程度、 城市空间分布以及污染物输送规律，建立区域协作机制。在部分地区开展环境 保护管理体制创新试点，统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执 法。开展按流域设置环境监管和行政执法机构试点，构建各流域内相关省级涉
水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆 海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突发环境事 件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急 处置能力。 (三十七)建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向的农业补贴制 度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化 以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物 秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政 和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃 圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形 式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环 境保护职责，加强环境监管能力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农 业综合生产能力和防治农村污染。 (仁十八)健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污 单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息 公开机制。健全环境新闻发言人制度。引导人民群众树立环保意识，完善公众 参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平 台和举报制度，健全举报、听证、奥论监督等制度， (三十九)严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任， 大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机 制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚：对造成生态环境损苦的，以损吉 程度等因素依法确定赔偿额度：对造成严重后果的，依法追究刑事责任。 (四十)完善环境保护管理制度。建立和完普严格监管所有污染物排放的环境 保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城 乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领 域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执 法队伍，赋子环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法 的衔接机制。 八、健全环境治理和生态保护市场体系
水部门参加、多形式的流域水环境保护协作机制和风险预警防控体系。建立陆 海统筹的污染防治机制和重点海域污染物排海总量控制制度。完善突发环境事 件应急机制，提高与环境风险程度、污染物种类等相匹配的突发环境事件应急 处置能力。 (三十七)建立农村环境治理体制机制。建立以绿色生态为导向的农业补贴制 度，加快制定和完善相关技术标准和规范，加快推进化肥、农药、农膜减量化 以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化，鼓励生产使用可降解农膜。完善农作物 秸秆综合利用制度。健全化肥农药包装物、农膜回收贮运加工网络。采取财政 和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃 圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形 式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。强化县乡两级政府的环 境保护职责，加强环境监管能力建设。财政支农资金的使用要统筹考虑增强农 业综合生产能力和防治农村污染。 (三十八)健全环境信息公开制度。全面推进大气和水等环境信息公开、排污 单位环境信息公开、监管部门环境信息公开，健全建设项目环境影响评价信息 公开机制。健全环境新闻发言人制度。引导人民群众树立环保意识，完善公众 参与制度，保障人民群众依法有序行使环境监督权。建立环境保护网络举报平 台和举报制度，健全举报、听证、舆论监督等制度。 (三十九)严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任， 大幅度提高违法成本。健全环境损害赔偿方面的法律制度、评估方法和实施机 制，对违反环保法律法规的，依法严惩重罚；对造成生态环境损害的，以损害 程度等因素依法确定赔偿额度；对造成严重后果的，依法追究刑事责任。 (四十)完善环境保护管理制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境 保护管理制度，将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城 乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序整合不同领 域、不同部门、不同层次的监管力量，建立权威统一的环境执法体制，充实执 法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法 的衔接机制。 八、健全环境治理和生态保护市场体系