13 地方干预因素多 因应行政管理体制大部制改革及建设 境政策制定、环评审批与排污许可管 干扰环境执法的土政策屡禁难 法治政府的趋势，应遵循行政决策 理、污染防治计划与编制生态保护规 止，未批先建、未验先投、超标准超 行政执行一行政监督适度分离与衔接 划等行政活动。环境执法则重在微观 总量排污等严重环境违法案件以及 协调的原则，厘清环境保护部门“统 行政执行，行使“统一监督权”，对 “腾格里沙漠”等严重环境污染事件 监督管理”法定职责的内涵，将“统 排污者履行环境行政义务情况实施检 的背后，往往都能够找到地方保护 管理权”与“统一监督权”分立， 在监督，包括环境执法、排污收费 人为干预的端倪。从地方干预的情形 有序整合生态环境缅域的行政管理资 环境信访、环境风险控制等且体监在 看，中西部经济欠发达地区负向、消 源和执法资源，构建绿色发展背景下 权能。 极干预多，环境执法禁区多，环境违 环培保护管理的体制和执法体制。 环保监利监家执法主休 法成本低、守法成本高成为普遍现 环境执法体制政革与环境管理传 所谓“环保监测监察执法 象，以括牲生态环境为代价谋求经济 制改革相向而行 其涵义包括环境监测、环境监察执法 发展成为一些落后地区的政策选项。 生态环境领域行玫管理体制是 两个方面。实践线中，其职责分属环保 机构建制不规范 项复杂的系统工程。中共中央《生态 部门所辖环境监测机构和环境监察 环境执法机构建制不仅止步区 文明体制改革总体方案》提出构建由 机构。 县，各省、市、区执法机构在事业单 白然资资产产权制度、环培治理 环培监训句括环培质量监泄 位改革中多数归人公登一类单位：执 系等八项制度构成的产权清晰、 多元 污染源监督性监测以及基于民事委托 法编制有的纳入公务员或行政执法专 参与、激励与约束并重、系统完整的 的服务型监测。环境质量监测是评价 编，更多是参公管理的事业编制。新 生态文明制度体系。按照所有者和监 定区域、流域水、大气、噪声等 环保法虽是唯一以立法形式规定执法 管者分开的原则，整合分散的自然贸 环境质量状况的准据，也是评估、修 队伍名称的法律，但由于各地环境执 源资产所有者职责，组建统一行使所 正环境决策的科学依据，更是考核评 法机构分属不同层级政府，迄今名利 有权的机构，将分散的用管职责逐步 价地方各级人民政府环境保护目标责 多样，既不规范，也不统 统一到 个部门：改革环境保护管理 任制落实情况以及认定生态环境损害 法治济源闲置 制度，建立和完善严格监管所有污染 责任的基本依据。污染源监督性监测 新环保法及相关环境政策等边 物排放的环境保护管理制度，将分散 则是评价排污者环境行为合法性并 治资源利用率不高。全国人大授权制 在各部门的环境保护职责调整到一个 以查处违法排污，追究其行政责任 定排污许可证管理办法已经十数年 部， 逐步实行城乡环保工作由一个 民事责任及刑事责任的证据来源。在 但迄今依然是立法空白。作为污染总 部门统一监管和行政执法 法律属性上，环境监测行为系技术 量控制、排污权交易及排污企业环境 环境保护管理制度改革与自然资 为，具有瞬时性、不可道、不可诉等 义务的载体，排污许可证不仅覆盖面 源管理制度改革的，总体路径趋同，都 特征。环境监测以遵循样品标准、方 窄，而且与环评制度缺乏有机衔接。 是通过整合职能、整合机构、整合机 法标准所确定的采样、分析等技术导 无证排污问题普遍存在。从全国范 制，实现管理要素从分散到集中，通 则为基础，以数据的规范、合法、 围看，2015年 8月实施连续按日计 过体制重构使环境行政管理的决策与 学、真实为价值取向，重在求真。而 罚的案件405件，查封扣押案件2400 执子、监督相对分离。这与行政管理 环墙执法则是行政行为，可复议、可 件，限产停产案件1524件，成绩固然 体制大部制改革的思路一脉相承。可 诉论。环境执法以依法行政为准则 可喜，但新环保法效力尚未很好发 见，环境保护管理体制改革的顶层设 以现场调在、取证为基本手段，以严 挥。如某省同期适用新环保法查处 计已经明渐。因此，环境监督执法省 格执法、公平公正适用法律为价值导 的案件仅618件，其中其省会城市7 以下垂直管理体制与地级市环境保扩 重在合法。 件，还不到环境案件查处总量的3% 行政管理机构派出， 双重领子体的 相对而言，环境监测受到地方 改革同步相向 干预和人为影响的可能性较小，数据 环境执法体制政革的法治分析 环境行政管理重在宏观行政 造假现象完全可以通过技术手段予以 围绕政善环境质量的核心任务， 策，行使“统一管理权”主要包括环 排除。但是，环保监测监察执法受人 1904-2018 China Academic lournal Electronic Publishino House All riohts res wvww enki net 13 ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 43 No. 23 2015 地方干预因素多 干扰环境执法的土政策屡禁难 止，未批先建、未验先投、超标准超 总量排污等严重环境违法案件以及 “腾格里沙漠”等严重环境污染事件 的背后，往往都能够找到地方保护、 人为干预的端倪。从地方干预的情形 看，中西部经济欠发达地区负向、消 极干预多，环境执法禁区多，环境违 法成本低、守法成本高成为普遍现 象，以牺牲生态环境为代价谋求经济 发展成为一些落后地区的政策选项。 机构建制不规范 环境执法机构建制不仅止步区 县，各省、市、区执法机构在事业单 位改革中多数归入公益一类单位；执 法编制有的纳入公务员或行政执法专 编，更多是参公管理的事业编制。新 环保法虽是唯一以立法形式规定执法 队伍名称的法律，但由于各地环境执 法机构分属不同层级政府，迄今名称 多样，既不规范，也不统一。 法治资源闲置 新环保法及相关环境政策等法 治资源利用率不高。全国人大授权制 定排污许可证管理办法已经十数年， 但迄今依然是立法空白。作为污染总 量控制、排污权交易及排污企业环境 义务的载体，排污许可证不仅覆盖面 窄，而且与环评制度缺乏有机衔接。 无证排污问题普遍存在。从全国范 围看，2015年1—8月实施连续按日计 罚的案件405件，查封扣押案件2400 件，限产停产案件1524件，成绩固然 可喜，但新环保法效力尚未很好发 挥。如某省同期适用新环保法查处 的案件仅618件，其中其省会城市75 件，还不到环境案件查处总量的3%。 环境执法体制改革的法治分析 围绕改善环境质量的核心任务， 因应行政管理体制大部制改革及建设 法治政府的趋势，应遵循行政决策— 行政执行—行政监督适度分离与衔接 协调的原则，厘清环境保护部门“统 一监督管理”法定职责的内涵，将“统 一管理权”与“统一监督权”分立， 有序整合生态环境领域的行政管理资 源和执法资源，构建绿色发展背景下 环境保护管理的体制和执法体制。 环境执法体制改革与环境管理体 制改革相向而行 生态环境领域行政管理体制是一 项复杂的系统工程。中共中央《生态 文明体制改革总体方案》提出构建由 自然资源资产产权制度、环境治理体 系等八项制度构成的产权清晰、多元 参与、激励与约束并重、系统完整的 生态文明制度体系。按照所有者和监 管者分开的原则，整合分散的自然资 源资产所有者职责，组建统一行使所 有权的机构，将分散的用管职责逐步 统一到一个部门；改革环境保护管理 制度，建立和完善严格监管所有污染 物排放的环境保护管理制度，将分散 在各部门的环境保护职责调整到一个 部门，逐步实行城乡环保工作由一个 部门统一监管和行政执法。 环境保护管理制度改革与自然资 源管理制度改革的总体路径趋同，都 是通过整合职能、整合机构、整合机 制，实现管理要素从分散到集中，通 过体制重构使环境行政管理的决策与 执行、监督相对分离。这与行政管理 体制大部制改革的思路一脉相承。可 见，环境保护管理体制改革的顶层设 计已经明晰。因此，环境监督执法省 以下垂直管理体制与地级市环境保护 行政管理机构派出、双重领导体制的 改革同步相向。 环境行政管理重在宏观行政决 策，行使“统一管理权”主要包括环 境政策制定、环评审批与排污许可管 理、污染防治计划与编制生态保护规 划等行政活动。环境执法则重在微观 行政执行，行使“统一监督权”，对 排污者履行环境行政义务情况实施检 查监督，包括环境执法、排污收费、 环境信访、环境风险控制等具体监督 权能。 环保监测监察执法主体 所谓“环保监测监察执法”， 其涵义包括环境监测、环境监察执法 两个方面。实践中，其职责分属环保 部门所辖环境监测机构和环境监察 机构。 环境监测包括环境质量监测、 污染源监督性监测以及基于民事委托 的服务型监测。环境质量监测是评价 一定区域、流域水、大气、噪声等 环境质量状况的准据，也是评估、修 正环境决策的科学依据，更是考核评 价地方各级人民政府环境保护目标责 任制落实情况以及认定生态环境损害 责任的基本依据。污染源监督性监测 则是评价排污者环境行为合法性并据 以查处违法排污，追究其行政责任、 民事责任及刑事责任的证据来源。在 法律属性上，环境监测行为系技术行 为，具有瞬时性、不可逆、不可诉等 特征。环境监测以遵循样品标准、方 法标准所确定的采样、分析等技术导 则为基础，以数据的规范、合法、科 学、真实为价值取向，重在求真。而 环境执法则是行政行为，可复议、可 诉讼。环境执法以依法行政为准则， 以现场调查、取证为基本手段，以严 格执法、公平公正适用法律为价值导 向，重在合法。 相对而言，环境监测受到地方 干预和人为影响的可能性较小，数据 造假现象完全可以通过技术手段予以 排除。但是，环保监测监察执法受人