12」政策」政策解读 D0L10.14026.cmki0253-9705.2015.23.001 论绿色发展理念下环境执法垂直 管理体制的改革与构建 Study on the Reform and Construction of Environmental Law Enforcement Vertical Management System Under the Green Development Concept 摘要 现行环境执法的体制局限入手，对环保部门“统一监管管理”的法定职责进行分析，提出了“铁 权”分立的主张，并对垂直管理体制的利弊作了较为深入的分析。 关键词绿色发展：环境执法：垂直管理：体制改革 ■文/王树义郑则文 近十年来，生态文明建设的战 保护主管部门的职能、职责和组织结 逐层递减， 而具体任务则逐级递增 略地位和极端重要性日益凸显，加强 构。本次的改革措施，无疑是四十多 形成两个反向的金字塔结构，责任 对生态环境的保护已成为当前经济社 年来环保体制方面最重大的举措。改 权力、能力不相匹配。以南方某省为 会发属年常本下最重要的合项之一 革环境行政管理体和环境监测监察 例，22个地级市环境执法人员的编制 新《环墙保护法》创新了环墙管理 执法体，必将有效扭转地方干预、 平均为41,7人。108个区具的环墙执 度，为新时期环保工作提供了强有力 执法不严，违法不究、数据造假等诸 法编制平均16.3人：全省330台执沙 的法律保障。然而，由于受到体 多沉狗积弊，进一步推动形成政府 车辆的三分 集中在省、市环境 机制乃至相关领城法制匹配性不足等 企业、公众共治的环境治理体系。 法机构，区、县平均2台车，其中21 因素的影响。环境保护作为生态文明 个区、县没有环境执法车辆； 建设的主阵地和主力军并未发挥应有 现行环境执法的体制性局限 描向上执法范围时莎 的作用，资源约束挡竖、环境污染四 各级环保部门统一监极管理和 从行业类型看，包括工业企业 康 相关行及主管部门分工负责。是1 餐饮点、建筑随工企业：从污 的短 (环境保护法》确立的环境保护 特征看，既包括周定潮 流动福 中共中央十八届五中全会关于 理体制。但这一体制在实践中并未得 以及农业面源污染，又包括废水、废 制定国民经济和社会发展第十三个五 到认真落实。环境保护统一监督管理 气、环境躁声、固体废物、放射辐 年规划的建议提出了创新、协调、绿 的职击往往被误认为由环保部门一家 等污染：从排污行为特征看，还包括 色、开放、共享的发展理念，要求以 负责。而环保部门又没有足以支撑其 提高环境质量为核心， 实行最严 格的 担负这 许多权力被分 就具体排污企业而言，从项目环 境保护制度，改革环境治理的基 散到其他相关部门，从而导致权力分 米 同时 ”监管，到试生产阶段 制度，实行省以下环保监测监察执法 撒，执法力量分散，形成环境执法的 设施运行和竣工验收。而正式投产阶 垂直管理，地市级环保局实行以省级 醉片化。从地方环保的情况来看，环 段则囊括了污染物排放、总量减排、 环保厅局为主的双重管理体制，县级 境执法的体制性局限还表现在以下几 排污费核定征收、应急管理、清洁生 环保局作为地市环保局的派出机构， 个方面。 产、环境信用监管省至违法本处，可 不再单设。回顾过去， 以往历次改 纵向上资源配置失衡 谓无所不包。环境执法不仅线长 面 中在国家最高行政架构层的 从省、市到区、县三级环保部 广、跨度 ,而且相关部门之间的 调整或加强，很少涉及地方各级环境 门人员编制、业务素质、装备水平等 责边界不清请、互相扯皮推凌 2018 China Academi al Electronic Publishing House.All rights http://www.12 政策 近十年来，生态文明建设的战 略地位和极端重要性日益凸显，加强 对生态环境的保护已成为当前经济社 会发展新常态下最重要的命题之一。 新《环境保护法》创新了环境管理制 度，为新时期环保工作提供了强有力 的法律保障。然而，由于受到体制、 机制乃至相关领域法制匹配性不足等 因素的影响，环境保护作为生态文明 建设的主阵地和主力军并未发挥应有 的作用，资源约束趋紧、环境污染严 重、生态退化趋势加剧等问题仍然是 全面实现小康社会战略目标的短板。 中共中央十八届五中全会关于 制定国民经济和社会发展第十三个五 年规划的建议提出了创新、协调、绿 色、开放、共享的发展理念，要求以 提高环境质量为核心，实行最严格的 环境保护制度，改革环境治理的基础 制度，实行省以下环保监测监察执法 垂直管理，地市级环保局实行以省级 环保厅局为主的双重管理体制，县级 环保局作为地市环保局的派出机构， 不再单设。回顾过去，以往历次改革 主要集中在国家最高行政架构层的 调整或加强，很少涉及地方各级环境 保护主管部门的职能、职责和组织结 构。本次的改革措施，无疑是四十多 年来环保体制方面最重大的举措。改 革环境行政管理体制和环境监测监察 执法体制，必将有效扭转地方干预、 执法不严、违法不究、数据造假等诸 多沉疴积弊，进一步推动形成政府、 企业、公众共治的环境治理体系。 现行环境执法的体制性局限 各级环保部门统一监督管理和 相关行政主管部门分工负责，是1989 年《环境保护法》确立的环境保护管 理体制。但这一体制在实践中并未得 到认真落实。环境保护统一监督管理 的职责往往被误认为由环保部门一家 负责。而环保部门又没有足以支撑其 担负这一职责的权力。许多权力被分 散到其他相关部门，从而导致权力分 散，执法力量分散，形成环境执法的 碎片化。从地方环保的情况来看，环 境执法的体制性局限还表现在以下几 个方面。 纵向上资源配置失衡 从省、市到区、县三级环保部 门人员编制、业务素质、装备水平等 逐层递减，而具体任务则逐级递增， 形成两个反向的金字塔结构，责任、 权力、能力不相匹配。以南方某省为 例，22个地级市环境执法人员的编制 平均为41.7人。108个区县的环境执 法编制平均16.3人；全省330台执法 车辆的三分之一集中在省、市环境执 法机构，区、县平均2台车，其中21 个区、县没有环境执法车辆。 横向上执法范围过泛 从行业类型看，包括工业企业、 餐饮点档、建筑施工企业；从污染 源特征看，既包括固定源、流动源 以及农业面源污染，又包括废水、废 气、环境噪声、固体废物、放射辐射 等污染；从排污行为特征看，还包括 了露天烧烤、秸秆焚烧和畜禽养殖污 染。就具体排污企业而言，从项目环 评“三同时”监管，到试生产阶段的 设施运行和竣工验收。而正式投产阶 段则囊括了污染物排放、总量减排、 排污费核定征收、应急管理、清洁生 产、环境信用监管直至违法查处，可 谓无所不包。环境执法不仅线长、面 广、跨度大，而且相关部门之间的职 责边界不清、互相扯皮推诿。 ■文 / 王树义 郑则文 Study on the Reform and Construction of Environmental Law Enforcement Vertical Management System Under the Green Development Concept 摘 要 中共中央提出绿色发展新理念，“十三五”期间以提高环境质量为核心，改革环境治理基础制度，实行省以下环 保监测监察执法垂直管理制度，这是我国环境保护工作体制的重大变革，对推进生态文明建设意义深远。本文从检视我国 现行环境执法的体制局限入手，对环保部门“统一监督管理”的法定职责进行分析，提出了“统一管理权”与“统一监督 权”分立的主张，并对垂直管理体制的利弊作了较为深入的分析。 关键词 绿色发展 ；环境执法 ；垂直管理 ；体制改革 论绿色发展理念下环境执法垂直 管理体制的改革与构建 政策解读 DOI:10.14026/j.cnki.0253-9705.2015.23.001