社保基金违规的制度分析与改革思路 郑秉文 【摘要】文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制 度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保资金 违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目 前中国社保资金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本 社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使其能够提高统筹 层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率：三是要尽快立法， 以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。 【关键词】社保制度改革社保资金投资社保审计资本市场 【作者】郑秉文中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员。 中国社保资金违规日益成为全社会关注的焦点，然而，纵观发达经济体上百年的历史，即 使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP只有几千美元的历史阶段，也鲜有震动全 社会的社保资金违规记录。 2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果①显示，有71.35亿元社保资金违规；目 前国家审计署已开始对县市级5项社保基金进行全面审计，按预定计划，到2007年底之前即 可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计结果乐观，因为这次审计的对象 比2006年的统筹层级低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹 为主，这是在相当程度上决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。 本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探寻其深层的制度根源，找出 社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。 一、中国社保资金违规操作的主要类型 “社保基金”这个概念从广义上，即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性 的基本社会保险制度的“五险”资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保 制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企 业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少。2004年在劳 动社会保障部发布《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》之前基本没有什么限 ①国家审计署对29个省份和5个计划单列市（青岛、厦门，宁波、深圳、大连）的养老、医疗和失业三项基金 进行了审计。本文所用的相关数据引自国家审计署2006年第6号公告（总第18号）：《企业职工基本养老 保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》（以下简称审计结果）。 。2· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社保基金违规的制度分析与改革思路 郑 秉 文 【摘 要 】 文章通 过透 视 社 保 基 金 的不 同违 规 情况 , 对 中国社 保 制 度存 在 的制 度缺 陷进 行 分 析 。 文章认 为 , 社 保 制度 设 计 的不 科 学 与存在 的 问题 是 导致 社保 资金 违 规 的根 本 原 因 , 主 要表 现 为社 保 统 筹层 次 太 低 , 投 资制度 不 合 理 , 立 法缺 位 等 。 目 前 中国社保 资金 面 临 的主要 是 管理 风 险和 制 度 风 险 风 险控 制 的关键 在 于 改革基 本 社 保 制度 的 大框 架 一 是 要大 幅调 整和 改造 统账 结合 的制度结构 , 使 其 能够 提 高统 筹 层 次 二 是 要尽 快 改革基 金 投 资制度 , 以提 高账 户资金 投 资收益 率 三 是 要 尽 快立 法 , 以规 范社 保 制度 运 行 管理 成本 及 其机构运 行 的行 为 。 【关 键 词 】 社保 制度 改革 社保 资金 投资 社 保 审计 资本 市场 【作 者 】 郑 秉 文 中国社 会 科 学院拉 丁 美 洲研 究所 所长 、 研 究员 。 中国社保资金 违规 日益 成为全社会关 注 的焦点 , 然而 , 纵 观发 达 经 济体上 百 年 的历 史 , 即 使在其社保制度 “ 不成熟 ” 的初期 , 或在其人 均 只有 几 千 美元 的历史 阶段 , 也 鲜有 震 动 全 社 会 的社保 资金 违规记 录 。 年 月 审计署 对 省级社保 资金 审计 的结 果 ①显 示 , 有 亿元社保 资金 违 规 目 前 国家审计署 已 开始对县 市级 项 社 保基 金 进 行 全 面 审计 , 按 预 定计划 , 到 年 底 之前 即 可 完成 按照规律推测 , 这 次审计结果肯定不 比 年 的审计结果乐观 , 因为这 次审计 的对 象 比 年 的统筹层级低 , 审计 的 险种 多 , 范 围 大 。 鉴 于 目前 中 国社保统筹 主要 以 县 市级 统 筹 为 主 , 这 是 在 相 当程度上 决定这 次 审计结 果 不 容乐 观 的一 个 基 本 根据 , 它 带 有相 当的必 然 性 。 本文试 图通 过 对审计报告暴露 的违 规 资金 进 行分 门别类地分析 , 探寻其深层 的制度根 源 , 找 出 社保 资金 违 规案 的某 种必 然 性 , 进 而 给 出规避违规风 险的制度改革思路 。 一 、 中国社保资金违规操作 的主要类型 “ 社 保基 金 ”这 个 概 念从 广 义 上 , 即从 “ 大 社 保 ”概 念 上 看 , 可 分 为 个部 分 一 是指 强 制性 的基 本社 会保 险制度 的 “ 五 险 ”资金 , 即养老 、 医 疗 、 失 业 、 工 伤 和 生 育 保 险资金 , 这 是 中国社 保 制度 中的第 一 支柱 , 其投 资限制非 常严格 , 只 能协 议存款或购买 国债 。 二 是 指第二 支柱 , 即企 业 补充 养老 与补 充 医疗保险的 资金 , 这 是 自愿 型 的保 险计划 , 其 投 资 限制较 少 。 年在 劳 动社 会保 障部发 布《企业 年金 试行办 法 》 、《企 业 年 金 基 金 管理试 行办法 》之 前基本 没 有什么 限 ① 国家审计署 对 个 省份和 个计划 单列 市 青 岛 、 厦 门 、 宁 波 、 深 圳 、 大 连 的养老 、 医 疗 和 失业 三 项 基 金 进 行 了审计 。 本文所用 的相关数据引 自国家审计署 年第 号公告 总第 号 《企业职工 基本养老 保险基金 、 城镇 职 工 基 本医 疗保险基金 和 失业保险基金 审计结果 以下 简称审计结果