社保基金违规的制度分析与改革思路 郑秉文 【摘要】文章通过透视社保基金的不同违规情况，对中国社保制度存在的制 度缺陷进行分析。文章认为，社保制度设计的不科学与存在的问题是导致社保资金 违规的根本原因，主要表现为社保统筹层次太低，投资制度不合理，立法缺位等。目 前中国社保资金面临的主要是管理风险和制度风险；风险控制的关键在于改革基本 社保制度的大框架：一是要大幅调整和改造统账结合的制度结构，使其能够提高统筹 层次；二是要尽快改革基金投资制度，以提高账户资金投资收益率：三是要尽快立法， 以规范社保制度运行管理成本及其机构运行的行为。 【关键词】社保制度改革社保资金投资社保审计资本市场 【作者】郑秉文中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、研究员。 中国社保资金违规日益成为全社会关注的焦点，然而，纵观发达经济体上百年的历史，即 使在其社保制度“不成熟”的初期，或在其人均GDP只有几千美元的历史阶段，也鲜有震动全 社会的社保资金违规记录。 2006年11月审计署对省级社保资金审计的结果①显示，有71.35亿元社保资金违规；目 前国家审计署已开始对县市级5项社保基金进行全面审计，按预定计划，到2007年底之前即 可完成；按照规律推测，这次审计结果肯定不比2006年的审计结果乐观，因为这次审计的对象 比2006年的统筹层级低，审计的险种多，范围大。鉴于目前中国社保统筹主要以县市级统筹 为主，这是在相当程度上决定这次审计结果不容乐观的一个基本根据，它带有相当的必然性。 本文试图通过对审计报告暴露的违规资金进行分门别类地分析，探寻其深层的制度根源，找出 社保资金违规案的某种必然性，进而给出规避违规风险的制度改革思路。 一、中国社保资金违规操作的主要类型 “社保基金”这个概念从广义上，即从“大社保”概念上看，可分为3个部分：一是指强制性 的基本社会保险制度的“五险”资金，即养老、医疗、失业、工伤和生育保险资金，这是中国社保 制度中的第一支柱，其投资限制非常严格，只能协议存款或购买国债。二是指第二支柱，即企 业补充养老与补充医疗保险的资金，这是自愿型的保险计划，其投资限制较少。2004年在劳 动社会保障部发布《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》之前基本没有什么限 ①国家审计署对29个省份和5个计划单列市（青岛、厦门，宁波、深圳、大连）的养老、医疗和失业三项基金 进行了审计。本文所用的相关数据引自国家审计署2006年第6号公告（总第18号）：《企业职工基本养老 保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》（以下简称审计结果）。 。2· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社保基金违规的制度分析与改革思路 郑 秉 文 【摘 要 】 文章通 过透 视 社 保 基 金 的不 同违 规 情况 , 对 中国社 保 制 度存 在 的制 度缺 陷进 行 分 析 。 文章认 为 , 社 保 制度 设 计 的不 科 学 与存在 的 问题 是 导致 社保 资金 违 规 的根 本 原 因 , 主 要表 现 为社 保 统 筹层 次 太 低 , 投 资制度 不 合 理 , 立 法缺 位 等 。 目 前 中国社保 资金 面 临 的主要 是 管理 风 险和 制 度 风 险 风 险控 制 的关键 在 于 改革基 本 社 保 制度 的 大框 架 一 是 要大 幅调 整和 改造 统账 结合 的制度结构 , 使 其 能够 提 高统 筹 层 次 二 是 要尽 快 改革基 金 投 资制度 , 以提 高账 户资金 投 资收益 率 三 是 要 尽 快立 法 , 以规 范社 保 制度 运 行 管理 成本 及 其机构运 行 的行 为 。 【关 键 词 】 社保 制度 改革 社保 资金 投资 社 保 审计 资本 市场 【作 者 】 郑 秉 文 中国社 会 科 学院拉 丁 美 洲研 究所 所长 、 研 究员 。 中国社保资金 违规 日益 成为全社会关 注 的焦点 , 然而 , 纵 观发 达 经 济体上 百 年 的历 史 , 即 使在其社保制度 “ 不成熟 ” 的初期 , 或在其人 均 只有 几 千 美元 的历史 阶段 , 也 鲜有 震 动 全 社 会 的社保 资金 违规记 录 。 年 月 审计署 对 省级社保 资金 审计 的结 果 ①显 示 , 有 亿元社保 资金 违 规 目 前 国家审计署 已 开始对县 市级 项 社 保基 金 进 行 全 面 审计 , 按 预 定计划 , 到 年 底 之前 即 可 完成 按照规律推测 , 这 次审计结果肯定不 比 年 的审计结果乐观 , 因为这 次审计 的对 象 比 年 的统筹层级低 , 审计 的 险种 多 , 范 围 大 。 鉴 于 目前 中 国社保统筹 主要 以 县 市级 统 筹 为 主 , 这 是 在 相 当程度上 决定这 次 审计结 果 不 容乐 观 的一 个 基 本 根据 , 它 带 有相 当的必 然 性 。 本文试 图通 过 对审计报告暴露 的违 规 资金 进 行分 门别类地分析 , 探寻其深层 的制度根 源 , 找 出 社保 资金 违 规案 的某 种必 然 性 , 进 而 给 出规避违规风 险的制度改革思路 。 一 、 中国社保资金违规操作 的主要类型 “ 社 保基 金 ”这 个 概 念从 广 义 上 , 即从 “ 大 社 保 ”概 念 上 看 , 可 分 为 个部 分 一 是指 强 制性 的基 本社 会保 险制度 的 “ 五 险 ”资金 , 即养老 、 医 疗 、 失 业 、 工 伤 和 生 育 保 险资金 , 这 是 中国社 保 制度 中的第 一 支柱 , 其投 资限制非 常严格 , 只 能协 议存款或购买 国债 。 二 是 指第二 支柱 , 即企 业 补充 养老 与补 充 医疗保险的 资金 , 这 是 自愿 型 的保 险计划 , 其 投 资 限制较 少 。 年在 劳 动社 会保 障部发 布《企业 年金 试行办 法 》 、《企 业 年 金 基 金 管理试 行办法 》之 前基本 没 有什么 限 ① 国家审计署 对 个 省份和 个计划 单列 市 青 岛 、 厦 门 、 宁 波 、 深 圳 、 大 连 的养老 、 医 疗 和 失业 三 项 基 金 进 行 了审计 。 本文所用 的相关数据引 自国家审计署 年第 号公告 总第 号 《企业职工 基本养老 保险基金 、 城镇 职 工 基 本医 疗保险基金 和 失业保险基金 审计结果 以下 简称审计结果
社保基金违规的制度分析与改革思路 制，在此之后做了市场化信托制的规定；三是“全国社保基金”理事会管辖的近3000亿元，它 直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，日前既没有支 付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般人们说的社保资金不将其包括在内。从狭义 上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信 托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。 从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年 金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主 要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保“五险”资金与前者相比在风险管理中存在 的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于 资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是违规现象便逐渐由或然 趋向于必然。 审计结果显示，违规资金可为五大类：第一类是“没有实行专户管理”，占违规资金总额的 38.02%,共计27.13亿元（其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财 政专户)：第二类是“违规投资”，占27.32%，共计19.49元（其中对外投资11.48亿元、委托金 融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿 元)；第三类是用于弥补支付缺口，占23.39%，总计16.69亿元；第四类是用于构建办公用房和 弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍），占6.5%，为4.64亿元；第五类是由于管 理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5%，约3.4亿元（国家审计 署，2006)。 上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：(1)从违规资金比 例中看出，地方政府是违规的主体。前四类违规均属地方政府行为，占违规资金总量的95% 左右，而涉及管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量，大约 只占5%左右。(2)审计报告将1999年作为一个界限，在此之前发生的违规问题金额为23.47 亿元，占33%，此后是47.88亿元，占67%。这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金 如果主要被看做是历史遗留问题的话，2000年之后出现的违规则主要是制度缺陷造成的，因为在 1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值、增值的需要，委 托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。 这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一 个概括和映射。当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的 障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成 为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将其与国外社 保制度进行比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的最大制度根源，带有一定的必然性。 二、中国社保资金违规的若干制度原因 在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类则属于管 理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。 (一)社保统第层次太低 中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保 的个人账户资金除外)。早在1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ·3。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社 保 基 金 违 规 的制 度分 析 与改革思路 制 , 在此 之后 做 了市 场化信托制 的规 定 三 是 “ 全 国 社 保 基 金 ”理 事 会 管 辖 的 近 亿 元 , 它 直属 国务 院 , 另 有一 整 套资金融资渠 道 规 则 和 市 场 投 资规定 , 是 战 略储备 资金 , 目前 既 没 有 支 付的使命 , 又 与社保制度 运行 没 有 任何关 系 , 一 般人们说 的社保 资金不 将其包 括 在 内 。 从 狭 义 上讲 , 社保基 金 这个概念 甚 至也 经 常不包括 企业 年金 , 因 为企业 年金 实行 的也 是 完全市 场 化信 托投资制度 , 基本属 于 私人部 门 的事情 , 并且 规模较小 , 到 年底 为 亿元 。 从上 面 三 部分 资金 的投 资政策特点来 看 , “ 全 国社保 基金 ”和 年 以后 第二 支 柱 企业 年 金 市 场化投 资 的部分 , 面 临 的 主要 是 市场 风 险和 运 行风 险 , 而第一 支柱 “ 五 险 ”资金 面 临 的则 主 要 是 制度风 险和管理 风 险 。 这 是 目前第一 支柱 社 保 “ 五 险 ”资金 与前者相 比在 风 险管理 中存在 的主要 区 别 。 随着社保资金 规模 的不 断扩大 , 在 监督 资源 既定 和 其他 条件不 变 的情况 下 , 由于 资金 规模 的扩 大 , 原本 潜在 的矛盾 和 问题逐 渐显性化 并尖锐起来 , 于是 违规 现象便逐 渐 由或然 趋 向于 必 然 。 审计结果 显 示 , 违 规 资金 可 为 五大类 第 一 类 是 “ 没 有 实 行 专 户 管 理 ” , 占违 规 资金 总 额 的 , 共计 亿元 其 中含 亿元属 于 原行业基本 养 老 保险统筹基金 结余未移交财 政专户 第二类是 “ 违规投 资 ” , 占 , 共计 元 其 中对外投 资 亿元 、 委 托金 融机构贷款未 收 回 亿元 、 经 商办 企业 亿元 、 委托金 融 机构 贷款和 对 外 投 资 等 亿 元 第三 类是用 于 弥补支付缺 口 , 占 , 总计 亿元 第 四类是用 于 构建办 公用 房 和 弥补 行政经 费 含 违规担保 和其他 房 产与 职工 宿 舍 , 占 , 为 亿元 第五类 是 由于 管 理 混乱和账 目不 全等原 因造成 的损 失 , 这 些 涉嫌刑 事 犯 罪 的 不 到 , 约 亿元 国家审计 署 , 。 上 述 审计结果 具有相 当的代表性 和典型 性 , 它 至 少 给 出 两 点 重 要 结 论 从 违 规 资金 比 例 中看 出 , 地方 政府是违规 的 主体 。 前 四 类 违 规 均 属 地 方 政府 行 为 , 占违 规 资金 总 量 的 左 右 , 而涉及 管理不 规 范 、 主要 由管理水平 粕工 作态 度 等 非 制度性 因 素导 致 的违 规数量 , 大约 只 占 左 右 。 审计报告将 年作为一个界 限 , 在 此 之前 发 生 的违 规 问题金 额 为 亿元 , 占 , 此后是 亿元 , 占 。 这个界 限划 定 的意 义在 于 年 以前 的违规 资金 如果主要被看做是历史遗 留问题的话 , 年之后 出现 的违规则主要是制度缺陷造成的 , 因为 在 年之前 , 社保基金财务会计制度 尚不健全 , 一些地方政府 出于保险基金保值 、 增值 的需要 , 委 托理财和投资现象 比较严重 , 挤 占挪用基金 的违规很多 , 导 致基金 至今不 能收 回 。 这 两 点结论性 总结 是非 常重要 的 , 它是对 当前社 保 资金 安 全性 风 险 的 深 层 制度 源 头 的一 个概括和 映射 。 当前 中 国社保资金 的主 要 风险来 自于制 度设计的不合理 , 存在许多难 以克服 的 障碍和 弊病 , 由此导致 了众多地方政府 的道德风险 , 进而导致社保资金 安全性威胁与丑 闻几乎成 为一个 “ 制度伴随物 ” 。 中 国社保制度设计本身存在 一些 “ 内生 性 制度缺 陷 ” , 如 果将其与 国外社 保制度进行 比较就会发现 , 这些 内生性缺陷是导致违规 的最大制度根源 , 带有一定 的必然性 。 二 、 中国社保资金违规 的若干制度原 因 在 上 述 五类违 规表现 中 , 前 四类属 于 制度 设计不 合理 而 导致 的违规现象 , 第 五类则 属 于 管 理水平 或 由于制度漏 洞 而 导 致 的利 益输送 和腐败性 质 的违规 。 一 社 保 统 筹层 次 太低 中国社保 “ 五 险 ”均 以地 方统筹为 主 , 养老 和 医疗 等主 要 险种 以县 级 统筹 为 主 养老 和 医 保 的个人账户 资金 除外 。 早 在 年 国务 院颁 发 的《关 于 企业 职工养老保险制度改 革 的决定 》
中国人口科学2007年第4期 就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”。然而，16年过去 了，统筹水平仍停留在县市级水平上。 县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是2000多个县市地方政 府，意味着2000多个统筹单位可以将社保资金“画地为牢”，“各自为战”；情况更为严峻的是， 每个统筹单位在资金流上是“五险”资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中 心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了以好几个险种为基础的“条 条”，如果再加上农村合作医疗和养老资金的独立行政管理状况，每个“块块”里（统筹单位）又 存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万 个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”的就占违规资金总额的38.02%，这是统筹层次低 导致的最典型的违规现象，是“条块”交错的分散化和“碎片化”管理的直接结果。 地方政府作为违规主体，意味着绝大部分违纪违规的决定是由当地政府做出的。或是挪 用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于产业投资等，他们作为基金监管的 地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头。在横向上2000多 个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个。在县市级统 筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属的 5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位（赵忠德， 2007)。这样，中国目前社保资金的纵向管理实际形成了中央、省、地市、县市一个4层级结构， 在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和地市两级政府。 这种“4层级垂直隔级监管”和“碎片化”管理现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信 息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无 管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓。“没有实行专户管理”的占 违规资金总额的1/3强，大多是因为地方政府在多家银行多头开户造成的。二是横向上形成 的上万个“碎片”必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增 长的环境下，地方政府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离， 他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标。 统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体 制的二元结构和“条块交织”，其形势就更为复杂①；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度 设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金 在归集、上解、管理、支付等诸多环节出现问题，甚至相互“扯皮”，责任不清，衔接不畅，审计结 果中指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转人专户”，基本属于这种情况。上 海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但 实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。 从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在 全世界100多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例。全国统筹和专户管理与征缴一元化 ①所谓征缴体制的二元结构和“条块交织”是指，1999年国务院颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》规 定，征缴机关由省、自治区、直辖市政府自行决定，既可由税务机关征收，也可由劳动杜保经办机构征收， 随后各地政府据此先后制定了一系列办法和实施细则：从覆盖范围和征缴数量来看，目前由地税机关和 劳动社保经办部门负责征收社保费的情况均各占一半左右：其具体流程可以概括为：参保企业到社保经 办机构登记，每月如实申报保费数额，社保经办机构进行审核，税务机关（或杜保经办机构）征缴人库。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国 人 口 科 学 年 第 期 就 已 提 出 , “ 要 积极 创 造 条 件 , 由 目前 的市 县 级 统 筹 逐 步 过 渡 到 省 级 统 筹 ” 。 然 而 , 年 过 去 了 , 统筹水平仍停 留在 县 市级水平上 。 县 级 统筹 意味着 实 际控 制社保统筹基 金 的真正 决 策 者 和 操 作 者是 多 个 县 市地 方政 府 , 意 味着 。。 多个统筹 单位可 以将社保 资金 “ 画 地 为 牢 ” , “ 各 自为 战 ” 情 况 更 为 严 峻 的是 , 每个统筹单位 在 资金 流 上 是 “ 五 险 ”资 金 自我 封 闭和 独 立 运 行 , 在行 政 管 理上 归 属 不 同 的 “ 中 心 ”或 “ 处 ”管 理 , 就 是 说在 “ 块 块 ” 为 基 础 的 县 级 统 筹 里 又 出 现 了 以 好 几 个 险种 为 基 础 的 “ 条 条 ” , 如果 再加 上 农 村合作 医疗 和养老 资金 的独 立 行 政 管理 状况 , 每个 “ 块 块 ”里 统筹 单位 又 存 在着 多 个 险种 的 “ 条 条 ”潜在 “ 风 险点 ” , 于是从全 国来看 , 社保资金 潜在 的 “ 风 险点 ”多达 上 万 个 。 审计结果 表 明 , 仅 “ 没 有 实行专户 管理 ”的就 占违规 资金 总额 的 , 这 是 统筹层 次 低 导 致 的最 典 型 的违 规现 象 , 是 “ 条块 ”交错 的分散化和 “ 碎片化 ”管理 的直 接结 果 。 地 方 政府 作为违 规 主 体 , 意 味着绝 大部 分违 纪 违 规 的决 定 是 由当地 政 府做 出 的 。 或是 挪 用 于扶持 困难 企业 , 或是发 放各种 生 活补助 , 或是 直接用 于 产业 投 资等 , 他 们作为基 金 监 管 的 地 方 行政 部 门 , 既 是社保制度运 行 的执行 主体 , 又 是 资金 风 险 的 主要 源 头 。 在 横 向上 多 个 统筹单位存 在着上 万 个 风险点 , 在纵 向上 全 国社保 资金 的监 管层 次多 达 个 。 在 县 市级 统 筹 中 这 里 的 “ 市 ”主要 是 指 县 级市 , 真正 实 现地级市统筹 的是少数 , 比如江苏省 徐 州 市直属 的 区 形 成 市本 级 , 其所 辖 的 县 市 成 为 个 统筹单位 , 于 是 便存 在 个 统 筹单位 赵 忠 德 , 。 这样 , 中国 目前社 保资金 的纵 向管理实 际形成 了 中央 、 省 、 地市 、 县 市一 个 层 级 结构 , 在 中央 监 管部 门对 多个统筹单位 的监管跨度里 , 中间 隔着省 和地市两 级政府 。 这 种 “ 层 级垂直隔级监管 ”和 “ 碎 片 化 ”管 理 现 状 造 成 的后 果 主 要 有 两个 一 是 纵 向上 信 息 传递严重 损失 , 权 力过度弱 化 , 中央 政府对地 方政府和 劳动保 障部 门只具有业 务指 导 权 而 无 管辖权 , 对地 方上 以政府名 义 违规 动用社 保基金 的行 为无从 知 晓 。 “ 没 有实 行专户 管理 ” 的 占 违 规 资金 总额 的 强 , 大多是 因为地 方政 府 在 多 家银行多 头 开 户 造成 的 。 二是 横 向上 形 成 的上 万 个 “ 碎 片 ”必将导 致地 方政府 的权 力 绝对 化 、 隐蔽化 和 政绩 化 , 在 片面 追求 高速 增 长 的环 境 下 , 地 方政 府对其使用 管理 的 目标 就 可 能与 中央 政府 的 总 目标 发 生 冲突 , 产 生 背 离 , 他们便 会 采取各种办 法 予 以 变 通 , 千 方 百计 突破 限制 , 以确保地方政府 的经 济 目标 。 统筹层 次 低意 味着社保资金 在 使用 调 剂 上 呈 地 方 割据状 态 , 如果再加 上 社保 资金 征 缴体 制 的二元结构 和 “ 条块交 织 ” , 其形 势就 更 为 复 杂 ① 这 既 是 统筹层 次 低 的一 个表 现 , 也 是 制度 设计上 的又 一 个 “ 内生 性缺陷 ” 。 中国社保费征缴 主体一 分为二 的现状在一 定程 度上 导 致 资金 在归 集 、 上 解 、 管理 、 支付等诸多环 节 出现 问题 , 甚 至 相 互 “ 扯 皮 ” , 责任不 清 , 衔 接 不 畅 , 审计结 果 中指 出 的 亿社保 费 “ 代征 机 构未 按 规定 时 间将其转人 专户 ” , 基 本属 于 这 种情况 。 上 海社保案 以 后 , 进 人资金 专户 已 引起各级 政府 的高度 重 视 , 专户 管理 已 成 为一 个 政 治要 求 , 但 实际控制权还 是在 县 市级地方政府手 里 , 风 险根 源 在 制度设计上 依然存在 。 从世界 范 围看 , 无论是 县 级统筹水 平 的 “ 块 块 管理 ” , 还 是 社保 费 征缴 的 “ 二元体制 ” , 这 在 全世界 多个 国家社 保制度 中几乎 是绝 无仅有 的特例 。 全 国统筹 和专户管理 与征 缴一 元化 ① 所谓征缴体制 的二元结构 和 “ 条块 交织 ”是 指 , 年 国务 院颁布实施 的《社会保 险费征 缴 暂行 条例 》规 定 , 征缴 机关 由省 、 自治 区 、 直辖市政府 自行 决定 , 既 可 由税务机关征 收 , 也 可 由劳动社保经 办机构征 收 , 随后 各地政府据此先后 制定 了一 系列 办法 和 实施 细则 从覆盖 范 围和征 缴数量 来看 目前 由地 税 机关 和 劳 动社保经 办部 门负责征收社保费 的情况均各 占一 半左右 其具体流 程 可 以 概 括 为 参保企业 到社保经 办机 构登记 , 每 月 如实 申报保 费数额 , 社保经 办机构进行 审核 , 税务机关 或社保经办机构 征缴 人 库
社保基金违规的制度分析与改革思路 体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”： 在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与 一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三省①，也没有实现 真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。 当然，在违规动用的投资中，有许多情况是为了提高社保基金保值、增值的能力，为了提高 资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。 (二)投资制度不合理 1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用杜会保险基金等问题的 通报》明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按 规定存人银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养 老保险制度改革的通知》和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行 规定》也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等 内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定与回报率早已不适应社保制度的要求。协议 存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2%一3%左右），抑制 了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了扩大社 保覆盖面工作的有效性：二是这两条投资渠道不仅收益率低，而且非常不畅通，在操作上也是 困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性过剩的情况下。 “违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达27.32%，投资制度不合理无疑是重要的原 因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买 国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特 征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部 分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大的空间；为此，2000多个统筹单位为基础的地 方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投 资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这几乎成为一个“潜规则”和公开的 秘密。很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。 目前中国杜保资金投资制度的严重滞后，说明中央政府至少没有承担起为社保制度制定 一个较为理性的“统账分离”投资政策和承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责 任：这样一个十几年不变的投资规定，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决， 是杜保资金违规的一个潜在风险。 与账户部分相比，统筹部分具有很强的再分配性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基 本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国 家财政出面予以保证，带有“基本保证养老金”的属性。因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱 的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收 益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付制计划的一个基本责任。 账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财 务可持续性：从某种意义上说，设立账户的目的之一是为了使其能够进人市场投资渠道，所有发 ①根据国务院统一部署，2000~2004年辽宁省进行试点改革，吉林和黑龙江省随后于2005~2006年进行试点改 革。改革的主要内容之一是做实个人账户。在这些试点省份，账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理。 ·5· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社保 基 金 违 规 的制度分 析 与 改革 思 路 体制是任何 国家和任何社保模式 只 有 少数几个 国家 与一 般税 收 混合管 理 运 行 的一 个 “ 通 则 ” 在全 国统筹下 , 社保资金 由中央政府统 收统 支 , 资金集 中在 中央政府 的 一个专户 里 一 个专户 与 一支笔管理收支是全 国统筹 的基本特点 。 在 中国 , 即使在 已 完成 试点 的东北 三 省 ① , 也 没 有 实现 真正意义上 的省级统筹 , 省里 只具有一定 的调 剂权 , 统筹基金实 际还 是 由市县级政府掌握 。 当然 , 在违 规动 用 的投 资 中 , 有 许 多情 况 是 为 了提高社保 基金 保值 、 增值 的能 力 , 为 了提 高 资金 的使用 效率和 收益率 , 在 主观上 , 其动机 是 良好 的 。 《二 投 资制 度 不 合理 年 月 日国务 院办 公厅 颁 发 的《关 于 一 些 地 区 挤 占挪 用 社 会 保 险基 金 等 问题 的 通 报 》明文规定 , “ 社 会保险基金 结余主 要 用 于购 买 国家债券 , 购买 国家债券后 仍有结余 的应 按 规定存人 银行账 户 , 不 得用 于 其他任何形 式 的投 资 。 ” 在 此 之 前 ,《国务 院关 于 深化 企 业 职 工 养 老保险制 度改革 的通 知 》和 财政部 、 劳动 部《关 于 加 强 企业 职 工 社 会 保 险基 金 投 资管 理 的暂 行 规定 》也都 曾做 出类 似 的规定 。 但 十 几 年过去 了 , 覆 盖面 、 资金 规模 、 市 场环境 和 银 行 流 动 性 等 内 、 外 部 条件 均 已 发 生 重 大变 化 , 这样 的投 资规定 与 回报率早 已 不适应 社保制度 的要 求 。 协议 存款 和 购 买 国债 的投 资 限制存在两 个 重 大 问题 一 是 收 益 率 太 低 仅 有 一 左 右 , 抑 制 了增 值 的本 性 , 降低 了参保人 的替代率 , 影 响 了 “ 门外 ” 就 业 人 员 参 保 的积 极性 , 限 制 了扩 大 社 保覆 盖 面 工作 的有 效 性 二 是这 两条 投 资 渠 道 不 仅 收 益 率低 , 而且 非 常 不 畅 通 , 在 操作 上 也 是 困难 重 重 , 没 有 制度保 障 , 难 以 实现 , 尤 其在 银 行 流动性过 剩 的情况 下 。 “ 违规投资 ”在 审计结果 中之所 以位居第二 , 达 , 投 资制度 不 合理无 疑 是 重 要 的原 因之一 。 按 目前 的投 资规定 , 统筹 资金 和 账 户 资金 不 加 区 分地 统 统 被 限 制 在 协 议 存 款 和 购 买 国债这 两个 渠道 里 , 这种统筹资金 和 账 户 资金采取 “ 统账合一 ” 的投资规定 , 是 对做实 账户 为 特 征 的积 累制社保制度 的严 峻挑 战 , 是 对统账结合制度 合法 性 的严重 质 疑 , 远 不适 应社 保制度部 分积 累性质 的 要 求 , 为 社 保资金违规 留下 了 巨 大 的 空 间 为此 , 多 个统 筹 单 位 为 基 础 的 地 方政府便很容 易形 成人格 化 的投 资冲动 , “ 促使 ”一 些 地方政府 出 于保值 和 增 值 的需 要 , 突破投 资限制 , 采取一 定 变 通 的违 规行 为 , 以谋取较 高 的 收 益 率 , 这 几 乎 成 为一 个 “ 潜 规 则 ” 和 公开 的 秘 密 。 很 多违规操 作 , 都或多 或少 可 追溯 到不合理 的投 资制度设计上 。 目前 中国社保资金 投资制度 的严重滞 后 , 说 明 中央 政 府至 少 没 有 承 担 起 为社保 制 度制 定 一 个较 为理性 的 “ 统账分离 ”投资政策 和 承担起为 投 资 制度 设计 一套较 为理想 的投 资工 具 的 责 任 这样一个 十几 年不 变 的投 资规定 , 既难 以 保值又难 以操作 , 任 由地 方 政府 自行 变 通 与 解 决 , 是 社保资金 违 规 的一个潜在 风 险 。 与账 户部分 相 比 , 统 筹部分具有很强 的再分配性质 , 属 于 国家担保 的指数化 待遇 给付 的基 本保 障制 度 , 是第一 支柱 中 的第一 层级 账户 部分 是第二层级 , 其投 资渠 道 和 资产配 置应 由 国 家财政 出面予 以保证 , 带有 “ 基本保证养老 金 ” 的属性 。 因此 , 任何 附加强 制性账 户 储 蓄式 支柱 的社保制度里 , 实行 现 收现付制 的统筹部 分都被 授权 享有 一 套 独 享 、 稳 定 、 统一 且 具 有 较好 收 益 率的保值增值政策 这 是 国家举 办现 收现付制计划 的一个基本 责任 。 账户部分的设立是 为了强化个人 的责任 、 加强个人缴费与 收益之 间 的联 系 、 实现社保制度财 务可持续性 从某种意义 上说 , 设立 账 户 的 目的之一 是 为 了使其能够进 人 市 场投资渠道 , 所 有 发 ① 根据国务院统一部署 , 一 年辽 宁省进 行试点改革 , 吉林和 黑龙江省 随后 于 一 年进行试点 改 革 。 改革的主要 内容之一是做实个人账户 。 在这些试点省份 , 账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理
中国人口科学2007年第4期 达国家社保制度引入账户的目的几乎概莫能外。如果采取与统筹资金一样的投资策略就在相当 程度上失去了设立账户的目的和意义，尤其是当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候。 (三)立法滞后与制度缺损 上述第一和第二类违规资金的制度根源分别在于统筹层次太低和投资制度不合理，而其 他三类违规资金的制度根源则主要是由于立法滞后、立法层级较低、制度缺损、执法不严等原 因造成的。 1.挪用社保资金弥补支付当期缺口，是存在认识误区和执法不严的结果。在目前的制度 架构下，几乎所有险种基金的统筹层次都在县级，这就为地方政府当出现某项险种基金头寸危 机时带来了混用透支的方便条件，造成了支出范围容易不断扩大的一个倾向，甚至相互透支和 彼此挪用，以弥补一时出现的阶段性资金缺口，正如审计结果所指出的，将养老、医疗和失业这 三项基本保险基金扩大到用于“补充医保基金”等项目的资金量竞占23.39%。在全国水平的 统筹条件下，制度抵抗风险能力较强，集合资金范围较大，社保资金的调剂方式主要是纵向的， 单项基金内部可实行全国范围的纵向调剂，自我平衡，较少采取横向的透支调剂，而在低水平 统筹条件下，其倾向性正好相反。此外，地方官员对社保基金的认识存在偏差也是一个重要原 因。由于作为违规主体，地方政府常把社保资金看做普通的公共资金，相互挪用与透支便被看 做是一个理所当然的公共行为。 2.社保资金挪用于弥补办公经费的不足，是制度缺损和预算不规范的结果。审计结果中排 在第四位的违规是动用社保资金用于弥补办公事业经费的不足。无论是挪用其购建办公用房， 还是补充办公经费，显然都是错误的。在一个规范的市场经济和公共财政体制下，社保的行政支 出费用应该纳入制度安排之中，列入财政安排之中，甚至应以立法的名义固定下来，保证行政办 公经费的充足性、透明性和规范性，以期在行政成本与社保资金之间建立起一道“防火墙”。 虽然这类违规比例较低，仅占6.5%，但它足以说明，社保制度的行政成本还没有纳入公 共财政的视野，没有认识到明确行政费用列支预算的重要性，没有料到这是一个有可能导致社 保基金产生违规挪用的原因。社会保障制度行政成本的充足性、透明性和规范性问题在中央 主管部门、省级、市县级都应予以遵守，它是社保制度安排不断走向成熟的一个标志。办公条 件不好和业务经费不足是地方社保经办机构的一个长期困惑，是导致某些地方政府违规挪用 的一个借口。挪用社保资金弥补之不足无疑是错误的，但对地方社保机构进行必要的投人，既 是中央政府的义务，也是地方政府的责任：由于地方社保系统财政紧张或认识偏差等原因，许 多地方社保经办机构存在着无偿使用参保单位提供办公用房和设备的现象，甚至个别地方政 府将本应承担的费用转嫁到社会保险基金之中。 3.管理水平不够高，诸多制度疏漏导致出现利益输送。一方面，管理混乱和账目不全等造 成损失的根本原因在于管理水平，另一方面，上述制度设计的种种不合理与不科学必然导致出 现一些制度漏洞，产生利益输送，最后导致腐败和犯罪。管理混乱，账目不全，这既可能涉及到 系统职工的管理水平，是个队伍建设与提高素质的问题，也可能涉及到工作态度，还可能涉及 到转轨时期的制度建设问题。制度不完善，程序不规范，存在诸多漏洞，必将导致决策过程中 缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，容易滋生腐败。这类违规资金的比例虽然不到 5%,但其教训是深刻的。 三、提高统筹水平实施“两步走”战略 由于社保制度安排存在相当复杂的问题，审计结果列出的五类违规现象具有必然性，如果 ·6· 》 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国人 口 科 学 年 第 期 达 国家社保制 度 引人账户 的 目的几乎概莫能外 。 如果采取与统筹资金一样 的投 资策略就 在相 当 程度上 失去 了设立账户 的 目的和意义 , 尤其是 当其投资收益率低下得不抵通胀率的时候 。 三 立 法 滞后 与 制 度 缺损 上 述第一 和第 二类违 规 资金 的制度根 源 分别 在 于 统 筹层 次太低 和 投 资制度 不 合理 , 而 其 他 三类 违规资金 的制度根 源 则 主要 是 由于 立 法 滞后 、 立 法 层 级 较低 、 制度缺损 、 执法 不 严 等原 因造 成 的 。 挪 用社保 资金 弥补 支付 当期缺 口 , 是存在 认识误 区 和 执 法 不 严 的结 果 。 在 目前 的制度 架构下 , 几 乎所有 险种基金 的统筹层 次都在县 级 , 这就 为地方政府 当出现某项 险种基金 头 寸危 机 时带来 了混 用 透支 的方便条件 , 造成 了支 出范围容易不 断扩 大 的一 个倾 向 , 甚 至 相互 透支 和 彼此挪用 , 以 弥 补 一 时 出现 的 阶段性 资金 缺 口 , 正 如审计结果 所指 出 的 , 将养老 、 医 疗 和 失 业 这 三 项 基本保 险基 金扩 大到用 于 “ 补充 医保基金 ”等项 目的资金 量竟 占 。 在 全 国水 平 的 统筹条件下 , 制度抵抗风 险能力较强 , 集合资金 范 围较大 , 社保资金 的调 剂方式 主要 是 纵 向 的 , 单项 基 金 内部 可 实行全 国范 围 的纵 向调 剂 , 自我 平衡 , 较少 采取 横 向 的透 支 调 剂 , 而 在 低水 平 统筹条件下 , 其倾 向性正 好相 反 。 此 外 , 地方官员 对社保基 金 的认识存在偏差 也是 一 个 重 要 原 因 。 由于作 为违 规主 体 , 地 方政府 常把社保资金 看做普通 的公共资金 , 相互 挪用 与 透 支便被 看 做是 一 个 理所 当然 的公共行 为 。 社保资金挪用 于 弥补办公经费 的不 足 , 是制度缺损 和 预算不 规 范 的结果 。 审计结果 中排 在第四位 的违规是动用社保资金 用 于弥补 办公事业经 费 的不 足 。 无论是 挪用 其购建 办公用 房 , 还是补充办公经 费 , 显然都是错误 的 。 在一个规范的市场经济和公共财政体制 下 , 社保 的行政 支 出费用 应该纳人制度安排之 中 , 列 人 财政安排之 中 , 甚 至 应 以立 法 的名义 固定下 来 , 保证行政办 公经 费 的充足性 、 透 明性 和规范性 , 以期在行政成本与社保资金之间建立起一道 “ 防火墙 ” 。 虽 然 这类违 规 比例较低 , 仅 占 , 但 它 足 以说 明 , 社保 制度 的行政 成 本 还 没 有 纳人 公 共 财政 的视野 , 没有 认识 到 明确行政 费用 列 支预算的重要 性 , 没 有料 到这 是一 个有 可 能导 致社 保基金 产生 违规挪用 的原 因 。 社会保 障制度 行 政 成本 的充 足 性 、 透 明性 和 规 范性 问题在 中央 主 管部 门 、 省 级 、 市县 级 都应予 以遵 守 , 它 是 社 保 制 度安 排不 断走 向成熟 的一 个标 志 。 办 公条 件 不 好 和业务 经 费不 足 是地方社保经办 机 构 的一 个长 期 困 惑 , 是 导 致某些 地 方政 府 违 规 挪 用 的一个借 口 。 挪用社保资金 弥补之不 足 无疑是错误 的 , 但对 地方社保机构进行 必 要 的投 人 , 既 是 中央 政府 的义 务 , 也是地方政府 的责任 由于地 方社 保 系 统财政 紧张 或认识偏 差 等原 因 , 许 多地方社保经 办机构存在着无偿使用 参保单 位 提供 办 公用 房 和 设备 的现象 , 甚 至 个 别地 方 政 府将本 应 承担 的费用转 嫁 到社 会保险基金 之 中 。 管理水平 不 够高 , 诸多制度疏 漏导致 出现利益输送 。 一方 面 , 管理混乱 和 账 目不 全 等造 成损失 的根 本原 因在 于 管理水 平 , 另一 方 面 , 上 述 制度设计 的种 种不 合 理与不 科学必 然 导致 出 现 一 些制度 漏洞 , 产生 利益 输送 , 最 后 导 致腐败 和 犯 罪 。 管理混乱 , 账 目不 全 , 这 既 可 能 涉 及 到 系统 职工 的管理水平 , 是个 队伍建设 与提高素质 的问题 , 也 可 能涉及 到 工 作态度 , 还 可 能涉及 到转 轨时期 的制度建设 问题 。 制度不 完善 , 程 序不 规 范 , 存在诸 多 漏 洞 , 必 将导 致决 策 过 程 中 缺乏 民 主 化和科学化 , 缺乏 监 督 与制 约 机 制 , 容 易 滋 生 腐 败 。 这 类 违 规 资 金 的 比 例虽 然 不 到 , 但其教训 是深刻 的 。 三 、 提高统筹水 平 实施 “ 两 步走 ”战略 由于社 保制度安排存在相 当复杂 的问题 , 审计结果列 出 的五类违规现象具有必 然性 如果
社保基金违规的制度分析与改革思路 对制度设计抱残守缺，故步自封，资金安全性问题就不可能从根本上解决，社保基金违规现象 就将成为一个难以根除的社会痼疾，甚至成为一种常态，始终伴随着中国市场经济初级阶段的 整个历史进程。因此，要想防止社保基金违规，就必须深化社保制度架构的改革，这是杜绝社 保基金违规现象的制度保证。 (一)提高统幕水平的“两步走战略” 在社保资金使用管理上，世界上几乎所有国家都是实行全国统筹的（加拿大魁北克省是少 有的例外)①，欧洲一些国家的行业统筹单位虽然也呈“碎片化”，但这种“条条碎片化”与中国 “块块碎片化”（如果加上不同险种，实际是“条块碎片化”）相比，从理论上讲，其道德风险的几 率很相似，即有多少“条条”和“块块”就有多少个风险点。但是，在欧洲“条条统筹”的纵向垂直 监管中，国家的控制是直接的，而在中国市县级“块块碎片化”统筹加上4层次监管结构的条件 下，社保资金风险点呈倍数增加，不可控性更为明显。这既是中国社保资金违规现象多于欧美国 家的一个根本原因，又是目前中国社保制度与其他国家相比存在的一个差距。 尽管“条条”的安全性比“块块”更高一些，但我们已不可能退回到1997年以前11个行业 统筹的格局②，那是历史的产物，本身就是一个“次优”的选择。目前最好的选择是提高“块块” 的统筹层级，进而实现全国统筹。 短期内，在其他外部条件不变和社保制度内部结构不动的条件下，实现全国统筹水平是比 较困难的，除非对现行社保制度进行结构性改造，以适应二元化社会经济的水平。在沿海与中 西部地区之间经济发展水平不平衡的情况下，较低的统筹层次是保证资金征缴，以规避道德风 险和逆向选择的不得已之举，否则，中央财政负担将有潜在的扩大趋势（近年来中央财政转移 年均500亿元以上)。 鉴于统筹层次在相当程度上决定了杜保基金安全性的现状，为减少潜在“风险点”和“风险 源”的几率，使其能够在可控范围内，实施提高统筹层次的“两步走”战略：第一步是在几年内尽 快实现省级统筹。目前中国的干部管理制度与社保基金的行政管理体制基本是同向的，中央 政府隔级管理干部的制度决定了对资金违规现象及其违规主体的控制难以完全奏效。本质上 说，对资金风险的控制在行政上是对违规主体即地方政府官员的管制。如果将县级统筹提高 到省级统筹，在干部管理和资金管理上都将减少两层，统筹单位风险源从2000多个立即减少 到30多个，干部管理也同向减少两层，资金风险几率将大大减少。这样一个省级统筹的二级 控制体系的资金管理体制，在一个阶段内可保持不变（比如10~15年）。 (二)实现省级统筹的可行性及其需要注意的问题 实现省级统筹的可行性是具备的，可以采取一定积极措施，在一定程度上予以克服和避免 ①加拿大缴费型强制性的基本养老计划分为两个层级，第一层级是非缴费型的计划，第二个层级是缴费型 的覆盖全国的强制性“加拿大养老金计划”(CPP),相当于中国目前的基本杜保制度。但只有讲法语的魁 北克省除外，魁北克省单独立法，自我平衡，实行的是“魁北克养老金计划”(QPP),但实际内容却几乎没 有什么差别，甚至可以说，“加拿大养老金计划”与“魁北克养老金计划”只是名称上存在差异而已。 ②在1993年之前，全国共有11个行业和17个部门（铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、有 色金属工业总公司、电力部、石油天然气总公司、中国石油化工集团公司，工商银行、农业银行、中国银行、 建设银行、交通银行、中保集团、中国建筑工程总公司)实行了基本养老保险行业统筹。根据《国务院关于 实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》精神，除中国人民银行 系统外，原11个行业统筹在1999年完成了向地方政府移交的手续，实现了基本养老保险属地化管理的 体制转型。 。7 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社 保 基 金 违 规 的制度 分 析 与改革思 路 对制度设计抱残 守缺 , 故 步 自封 , 资金安 全 性 问题 就 不 可 能 从 根 本 上 解 决 , 社 保 基 金 违 规 现 象 就将成为一 个难 以根 除 的社会痛疾 , 甚 至 成 为 一 种 常态 , 始终伴 随着 中国市场经 济初 级 阶段 的 整个历 史进 程 。 因此 , 要 想 防止 社保基 金 违 规 , 就 必 须 深化社 保 制 度 架 构 的改革 , 这 是 杜 绝 社 保基金违规现象 的制度保证 。 一 提 商统 筹水 平 的 “ 两 步走 战略 ” 在社保 资金使用管理 上 , 世界 上几乎所有 国家都是 实行全 国统筹 的 加拿大魁北 克省 是 少 有 的例外 ① , 欧洲 一些 国家 的行 业 统筹单 位虽 然 也 呈 “ 碎 片 化 ” , 但 这 种 “ 条条 碎 片 化 ”与 中 国 “ 块块碎片化 ” 如果 加 上不 同险种 , 实 际 是 “ 条块 碎 片 化 ” 相 比 , 从理论 上 讲 , 其 道 德 风 险 的 几 率很相似 , 即有 多少 “ 条条 ”和 “ 块块 ”就有 多 少个 风 险点 。 但是 , 在欧 洲 “ 条条统筹 ” 的纵 向垂 直 监管 中 , 国家 的控制是 直接 的 , 而在 中 国市县 级 “ 块 块 碎片 化 ”统筹加 上 层 次 监 管结 构 的条件 下 , 社保资金风险点呈倍数增加 , 不 可控性更为明显 。 这 既是 中国社保资金违规现象多 于 欧美 国 家的一个根本原 因 , 又是 目前 中国社保制度 与其他 国家相 比存在 的一 个差 距 。 尽管 “ 条条 ”的安全性 比 “ 块块 ”更 高一 些 , 但 我们 已 不 可 能退 回 到 年 以 前 个 行 业 统筹 的格局 ② , 那是 历史 的产 物 , 本 身就是 一 个 “ 次优 ” 的选 择 。 目前 最好 的选 择 是 提高 “ 块 块 ” 的统筹层 级 , 进 而 实 现 全 国统筹 。 短期 内 , 在其他外部 条件不 变 和 社保制度 内部 结构不 动 的条件下 , 实 现全 国统筹 水 平 是 比 较 困难 的 , 除非 对现行社保制度进 行结 构性改 造 , 以 适 应二元化社 会 经济 的水 平 。 在 沿 海 与 中 西 部地 区 之 间经济发展水平不 平衡 的情况下 , 较低 的统筹 层 次是保证 资金征 缴 , 以 规 避 道 德 风 险和 逆 向选择 的不 得 已 之举 , 否 则 , 中央 财政 负 担将有 潜 在 的扩大 趋 势 近 年来 中央 财 政转 移 年 均 亿元 以上 。 鉴于统筹层 次 在相 当程度上 决定 了社保基金 安 全性 的现状 , 为减少 潜在 “ 风 险点 ”和 “ 风 险 源 ”的几率 , 使其能够在可 控 范 围 内 , 实施 提 高统筹 层 次 的 “ 两 步 走 ”战略 第一 步 是 在 几 年 内尽 快实现省级统筹 。 目前 中国 的 干 部管理制度 与社 保基金 的行政 管 理体制 基 本 是 同 向 的 , 中央 政府隔级管理干部 的制度 决定 了对资金违规现象及 其违 规主体 的控制难 以 完 全奏效 。 本 质上 说 , 对资金风 险的控制在行政上 是 对违 规 主 体 即地 方 政府 官员 的 管 制 。 如 果 将 县 级 统筹提 高 到省 级统筹 , 在 干部管 理 和 资金 管理上 都将减少 两 层 , 统 筹单位 风 险 源 从 多 个 立 即减 少 到 多个 , 干部管理也 同 向减少 两层 , 资金 风 险几 率将大大 减 少 。 这 样 一 个 省 级 统筹 的 二 级 控制体系的资金 管理体制 , 在一 个 阶段 内可保持不 变 比如 一 年 。 《二 实现省级统 筹的可行 性及 其 需 要 注 意 的 问题 实现省 级统筹 的可 行性 是具备 的 , 可 以采取一 定积极措施 , 在一定 程 度上 予 以 克 服 和 避 免 加拿大缴 费型强 制性 的基本养老计划分为两个 层 级 , 第一 层 级 是 非缴 费 型 的计划 , 第 二 个 层 级 是 缴 费型 的搜盖全 国的强制性 “ 加拿大养老金计划 ” , 相 当于 中国 目前 的基本 杜保 制度 。 但 只有讲法 语 的 魁 北克省 除外 , 魁北 克省单独 立法 , 自我平衡 , 实行 的是 “ 魁北 克养老金 计划 ” , 但 实际 内容却 几 乎 没 有什么差别 , 甚至 可 以 说 , “ 加 拿大养老金计划 ” 与 “ 魁北克养老金计划 ” 只是 名称上 存在差异而 已 。 在 年之前 , 全 国共有 个行业和 个部 门 铁道部 、 交通部 、 邮电部 、 水 利部 、 民 航 总 局 、 煤 炭部 、 有 色金属 工 业总公 司 、 电力部 、 石油 天 然气总公 司 、 中国石 油化工 集 团公 司 、 工 商银 行 、 农 业银行 、 中国银行 、 建设银行 、 交通银行 、 中保集 团 、 中国建筑工 程 总公 司 实行 了基本养老 保险行 业 统筹 。 根 据《国务 院关 于 实行企业职工基本养老保 险省级统筹 和行业 统筹移 交地 方管理有关 问题 的通 知 》精神 , 除 中国人 民银行 系统外 , 原 个行业统筹在 年完成 了 向地 方政府移交 的手续 , 实现 了基本养 老保险属地 化管理 的 体制转型
中国人口科学2007年第4期 道德风险和逆向选择：(1)中国目前二元化结构的基本特点更主要的表现在东、中、西地区间发 展的差距上，相比之下省内差距要远远小于省际或东、中、西地区间的差距，这一基本特点决定 了省级统筹下道德风险和逆向选择的发生几率要远远小于全国统筹。(2)防止省级统筹道德 风险的一个重要措施是，在计算养老金待遇时使用的社会平均工资水平，一定要以地市甚至以 县级为单位，而不要以全省社会平均工资水平为基准，以激励经济发展水平高的市地县多缴 费，最大限度地规避道德风险的发生。(3)只要中央政府把责任落实到省级政府，省级对市县 级干部的行政管理与其对市县级资金征缴情况的信息掌握基本是对称的，与目前4级架构下 “隔两级”监督体制相比，其力度和效果也不是后者能同日而语的。(4)省级政府对市县级干部 考核条例中可将社保资金征缴状况纳入其中并作为考核干部的硬性指标。(5)近年来，在财政 管理体制上许多省份都在陆续实行省直接管县的财政体制，在社保费征收上许多省社保部门 正在加快推进“五保合一”的进程，许多省份在养老保险缴费基数上正向省级统一的方向过渡。 尽管实现省级统筹具有一定的可行性，但对道德风险和逆向选择的估计和破坏作用仍不 可掉以轻心，有关部门应予以专门研究考虑。与社保基金安全性相比，权衡利弊，实现省级统 筹还是必要的和紧迫的，因为与社保资金安全性的社会影响和危害相比，已不是一个单纯的社 保制度单项改革的问题，而是直接涉及到社会稳定和政府公信力的问题，是能否实现构建和谐社 会的一个战略问题。鉴于此，笔者建议，采取“两步走”作为中国社保制度改革的一个阶段性战略 目标，应尽快进行试点工作，在总结经验教训的基础上几年之内在全国铺开。 提高统筹水平“两步走”战略设想是在统账结合制度保持不变的前提下提出的。其实，还 有一条结构改革的出路，可以一步到位实现全国统筹的战略目标。之所以称为“结构改革”，是 指对目前基本城镇社保制度即统账结合的“大框架”进行较大规模调整，其基本思路是缩小统 筹规模与比例，直至逐渐缩小到零，取消统筹部分，雇主与雇员的缴费全部划人个人账户，同 时，将缴费比例由目前的28%大幅下调，降低制度进入“门槛”，扩大制度覆盖面，为2020年基 本实现覆盖城乡的社保体系创造条件；国家的作用可以代之以引入一个来自于一般税收的“非 缴费型”的“基础养老金”，即世界银行提出的所谓“零支柱”①，以替代原来国家承担责任的统 筹部分。笔者认为，只要社保制度设计能够适应经济结构二元化的国情，改造现有制度就不仅 是可行的，而且是必要的。 (三)逐渐改变目前杜保供款征缴双重体制是提高统筹的必然要求 “统筹水平低”意味着三层含意：一是指在资金使用管理上以地方行政区为基本核算单位 的“块块统筹”。二是指资金使用管理上以行业为基本核算单位的“条条统筹”。法国等欧洲国 家存在许多类似的情况，如法国是以行业为统筹单位，全国社保制度大约由1500多个统筹计 划组成。三是指保费征缴体制上由地方政府自主决定，而不是由中央政府统一决定。 在社保供款征缴体制上，有这样几种模式：一是由社保部门自行负责征缴的德国体制：二 是统一由税务部门代征的英美体制，三是委托自治机构代征的法国体制，他们之间相互签订服 务协议；四是按不同险种分工或按协议另行约定的荷兰体制（例如由社保部门征收“费”的部 分，由税务部门征收“税”的部分)；五是实行完全积累制的由基金管理公司代征的智利体制；六 是按照不同人群划分某些群体由税务机构征收而某些由社保部门自己征收的方式。这6种征 ①世界银行提出的“零支柱”意指来自于一般税收的旨在反贫困的社会养老金或称基本养老金，无需缴费，与 个人以往的缴费纪录没有任何关系。国家的责任便体现这个“零支柱”上（罗伯特·猛尔兹曼等，2006）。 ·8 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国人 口 科 学 年 第 期 道 德风 险和逆 向选 择 中国 目前二元化 结构 的基本 特点更 主要 的表 现 在东 、 中 、 西 地 区 间发 展 的差 距上 , 相 比之 下 省 内差距要 远 远 小 于省 际或东 、 中 、 西 地 区 间 的差距 , 这 一 基本 特点 决 定 了省级统筹下 道 德风 险和逆 向选 择 的发生 几 率要 远 远 小 于 全 国统筹 。 防止 省级 统筹 道 德 风 险 的一 个重 要措施是 , 在 计算养 老 金 待遇 时使用 的社会平均工 资水平 , 一 定 要 以地 市甚 至 以 县 级 为单位 , 而 不 要 以 全 省 社 会 平 均 工 资 水 平 为 基 准 , 以 激励 经 济发 展 水 平 高 的 市 地 县 多缴 费 , 最 大 限度 地 规 避 道德风 险 的发 生 。 只要 中央 政府 把 责 任 落实 到 省 级 政 府 , 省 级 对 市 县 级 干部 的行 政 管理 与其对 市县 级 资金 征 缴 情 况 的信息掌 握 基本 是 对 称 的 , 与 目前 级 架构下 “ 隔两 级 ”监 督体制相 比 , 其力 度和效果 也不 是 后 者能 同 日而语 的 。 省级 政府对 市县 级 干部 考 核条 例 中可将社保资金 征 缴 状 况 纳人其 中并作为考核 干部 的硬性 指标 。 近 年来 , 在 财政 管理 体制上 许多省份都在 陆续 实行 省直接 管 县 的财 政体制 , 在社 保 费 征 收 上 许 多 省 社保 部 门 正 在加快推进 “ 五保合一 ”的进程 , 许 多省份在养老保险缴费基数上 正 向省级 统一 的方 向过 渡 。 尽 管实现省级 统筹具有 一定 的可行性 , 但对 道 德风 险 和 逆 向选 择 的估计 和 破 坏 作用 仍不 可掉 以 轻 心 , 有 关部 门应 予 以 专 门研究 考 虑 。 与 社 保 基 金 安 全 性 相 比 , 权衡 利 弊 , 实 现 省级统 筹还 是 必要 的和 紧迫 的 , 因 为 与社保 资金 安 全性 的社会 影 响和 危 害相 比 , 已 不 是 一 个单纯 的社 保制度单项 改革 的 问题 , 而是直接涉及 到社会稳定 和政府公信力 的问题 , 是 能否 实现构建和谐社 会 的一个 战略 问题 。 鉴 于此 , 笔 者建议 , 采取 “ 两步走 ”作为 中国社保制度改革 的一 个 阶段性 战略 目标 , 应尽快进行试点工作 , 在总结经验教训 的基础上几年之 内在全 国铺开 。 提高统筹 水平 “ 两 步走 ”战略设 想 是在 统账 结合制 度保持不 变 的前提下 提 出 的 。 其 实 , 还 有 一 条结构 改革 的 出路 , 可 以 一 步到位 实 现全 国统筹 的战略 目标 。 之所 以称 为 “ 结 构 改革 ” , 是 指对 目前 基本城镇 社保 制度 即统账 结合 的 “ 大 框 架 ”进 行 较 大 规模 调 整 , 其基 本思 路是 缩 小 统 筹规模与 比例 , 直 至逐 渐缩 小 到 零 , 取 消统筹 部 分 , 雇 主 与 雇员 的缴 费 全 部划 人 个 人 账 户 , 同 时 , 将缴 费 比例 由 目前 的 大 幅下 调 , 降低制度 进 人 “ 门槛 ” , 扩 大 制度 覆 盖 面 , 为 年基 本实现覆盖 城 乡 的社保体 系创造条件 国家 的作用 可 以代之 以引人一 个 来 自于 一 般税 收 的 “ 非 缴 费型 ” 的 “ 基 础养老 金 ” , 即世界 银 行 提 出 的所 谓 “ 零 支 柱 ” ① , 以 替代原 来 国 家承 担 责任 的统 筹部分 。 笔 者认 为 , 只要 社保制度 设计能够适 应 经 济结构二 元 化 的 国情 , 改造现有 制度就不 仅 是 可行 的 , 而且 是 必要 的 。 三 逐 渐改变 目前社 保 供 款征缴 双 重体制是 提 高统 筹 的 必 然要 求 “ 统筹 水 平 低 ”意 味着 三 层含 意 一 是 指 在 资金 使 用 管 理上 以 地 方行 政 区 为基 本 核算单位 的 “ 块 块统筹 ” 。 二是指 资金 使用 管理上 以行业 为基本 核算 单位 的 “ 条条统筹 ” 。 法 国 等欧洲 国 家存在许多类似 的情况 , 如法 国是 以行业 为统筹单位 , 全 国社保制度大 约 由 多个统筹计 划组 成 。 三 是 指 保 费征 缴体制上 由地 方政府 自主 决定 , 而不是 由中央 政 府统一 决定 。 在 社保供 款征缴体制上 , 有这 样几种 模式 一 是 由社保部 门 自行 负责征缴 的德 国体制 二 是 统 一 由税 务部 门代征 的英 美体制 三是 委托 自治机 构代征 的法 国体制 , 他们之 间相互 签 订 服 务协议 四 是 按不 同险种 分工 或 按 协 议 另 行 约 定 的荷 兰 体制 例如 由社 保 部 门征 收 “ 费 ” 的 部 分 , 由税 务部 门征 收 “ 税 ” 的部分 五 是实行 完全积 累制 的 由基金 管理公 司代征 的智 利体制 六 是 按 照 不 同人 群划分某些 群体 由税 务机构 征收而某些 由社保部 门 自己 征 收 的方 式 。 这 种 征 ① 世界银行提 出的 “ 零支柱 ”意指来 自于一般税 收 的 旨在反 贫 困 的社 会养老金 或 称基本养老金 , 无需 缴 费 , 与 个人 以往 的缴费纪 录没有任何关系 。 国家的责任便体现这个 “ 零支柱 ”上 罗伯特 · 霍尔兹曼等 ,
社保基金违规的制度分析与改革思路 收体制基本可以涵盖所有不同国家的不同征缴模式①。然而不管按什么标准来划分，不管由 几个征缴主体同时工作，至今为止，还没有发现任何一个国家实行由地方政府“自选”或“自定” 征缴主体并由此在全国形成“条条”与“块块”组成“双重割据”交织的复杂的制度现状，即采取 “条条”而不是“块块”征缴体制，似乎只有中国一个例外。由地方政府选择的“条块双重割据” 的“双重征缴体制”的违规风险要远远大于上述6种中的任何一种征缴体制的风险，因为这6 种方式均以“条条”为基本征缴单位，风险裸露在国家层面，国家层面的信息相对比较完善，风 险可控性也较好。从提高统筹水平看，放弃目前中国实行的“条块双重割据”征缴体制，尽快对 1999年《社会保险费征缴暂行条例》进行修订，取消省级选择权，将有利于提高省级统筹水平， 尤其是有利于实现全国统筹。 当前征缴体制的“条块双重割据”状况是导致社保违规的有一个重要风险源，它给本来风 险就此起彼伏的县级统筹制度“雪上加霜”。改革的难点主要在于部门之间的博弈，改革的阻 力主要来源于部门和局部的利益，改革的决心主要来自长期成本收益的计算和政治共识。 四、改革投资制度，实行统账资金分类投资管理 改革社保资金投资制度，统筹资金和账户资金分类投资管理，这是统账结合社保制度的一 个基本特征，是实现统账结合社保制度财务可持续性的一个基本要求，是提高替代率和反贫困 的一个主要措施，是规避社保资金风险的一个重要保证。在目前统账结合制度下，将账户资金 独立出来，实行中央集中统一的市场化投资，既有必要性、紧迫性，又有可行性。 (一)从替代率和收益率的角度看统账资金分类投资管理的必要性 拓宽投资渠道以提高收益率，不仅是规避第二类违规和确保资金安全的一个根本措施，而 且还可以解决以下困境：首先，积累制的投资收益率（出生率可以忽略不计）如果跟不上社会平 均工资增长率的话，这个积累制就不如现收现付制有效率，这个积累制就应该放弃，于是，改善 投资制度以提高收益率便自然提到议事日程：其次，统账合一的投资政策导致账户资金不能为 提高收益率做出任何贡献，致使替代率不断下降走低，企事业单位之间的替代率差距越来越 大，受到社会和近几年来“两会代表”的严厉批评。例如，吉林省2000年退休金对当地社会平均 工资率的替代率是81.05%，2005年则下降到55.48%；黑龙江省的替代率从2000年的74.89% 下降到2004年的52.56%(Zheng,2006);江苏省徐州市的替代率从2000年的66.6%下降到 2005年的50.7%（见表1）。可见，替代率的下降速度较快，如不采取有效措施，退休人口将可 能成为城镇一个新的贫困群体。 表12000~2005年江苏省徐州市企业养老金水平及替代率 元 年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 人均养老金水平 6252 6648 7224 8100 8640 9552 在职职工社会平均工资 9387 10826 12837 13551 15809 18849 替代率(%) 66.6 61.4 56.3 59.8 54.1 50.7 资料来源：赵忠德：《中国基本养老保险制度财务可持续性若干问题及其出路一以徐州市为例》，中国社会科 学院研究生院2007届MPA研究生毕业论文，2007年6月。 ①在社会保障供款征缴模式的国际比较研究中，人们通常将其分为社保部门征费和税务部门征税的“双重 征缴模式”、完全由税务部门代征的“一体化模式”、税务部门与社保部门按不同税种或人群划分共同征缴 的“部分一体化模式”3种模式。 。9 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社 保 墓 金 违 规 的制度 分 析 与改革思路 收 体制基本 可 以 涵 盖所有 不 同 国 家 的不 同征 缴模 式 ① 。 然 而 不 管 按 什 么 标 准来 划 分 , 不 管 由 几个征缴 主体 同时工作 , 至 今 为止 , 还 没有 发现 任何一个 国家实行 由地 方政府 “ 自选 ”或 “ 自定 ” 征 缴 主体并 由此 在 全 国形 成 “ 条条 ”与 “ 块块 ”组 成 “ 双 重 割 据 ”交 织 的 复 杂 的 制度 现 状 , 即 采 取 “ 条条 ”而 不 是 “ 块块 ”征 缴体制 , 似乎 只有 中 国一 个例外 。 由地 方 政 府 选 择 的 “ 条块 双重 割据 ” 的 “ 双重 征 缴体制 ”的违 规 风 险要 远 远 大 于 上 述 种 中 的 任 何 一 种 征 缴 体 制 的 风 险 , 因 为这 种方式均 以 “ 条条 ”为基本 征缴单位 , 风 险裸 露 在 国家 层 面 , 国家 层 面 的 信息 相 对 比较 完 善 , 风 险可 控性 也较好 。 从提高统筹水 平 看 , 放弃 目前 中国实行 的 “ 条块 双重 割据 ”征缴体 制 , 尽 快 对 年《社会保险费征缴暂行条例 》进 行 修订 , 取 消省级选 择权 , 将有 利 于 提 高省 级 统 筹 水 平 , 尤其是有 利于 实现全 国统筹 。 当前 征缴 体制 的 “ 条块 双重 割 据 ”状 况 是 导 致 社 保 违 规 的 有 一 个 重 要 风 险 源 , 它 给 本 来 风 险就此起彼伏 的县 级统筹制度 “ 雪上 加 霜 ” 。 改 革 的难 点 主要 在 于 部 门之 间 的博弈 , 改革 的 阻 力 主要来 源 于部 门和局 部 的利 益 , 改 革 的决心 主 要来 自长 期成本 收益 的计算 和政 治 共识 。 四 、 改革投资制度 , 实行统账资金分类 投 资管理 改革社保资金 投 资制度 , 统筹资金 和账户 资金 分类投 资管理 , 这是 统 账结合社保制 度 的一 个基本 特征 , 是 实 现统账结合社保制度 财务可 持 续性 的一 个基本要 求 , 是 提 高替 代率和 反 贫 困 的一 个 主 要措施 , 是 规避社保 资金 风 险 的一 个 重 要保证 。 在 目前统账结 合制 度下 , 将账 户 资金 独 立 出来 , 实行 中央 集 中统一 的市 场化投 资 , 既 有 必 要性 、 紧迫 性 , 又 有 可 行性 。 一 从 替 代 率 和 收 益 率 的 角 度 看统账 资 金分类 投 资 管理 的 必 要 性 拓宽投 资渠 道 以提 高收益 率 , 不仅是规避第二类违规和 确保资金安全 的一 个根 本措施 , 而 且 还 可 以解 决 以 下 困境 首 先 , 积 累制 的投 资 收益 率 出生 率 可 以 忽 略不 计 如 果 跟不 上 社会平 均工资增 长 率的话 , 这个积 累制就不如现收现付制有效率 , 这个积 累制就应 该放 弃 , 于 是 , 改 善 投 资制度 以 提 高收 益率便 自然 提到议事 日程 其次 , 统账合一 的投 资政策导致账 户 资金 不 能 为 提 高收益 率做 出任何 贡 献 , 致使 替 代率不 断 下 降走 低 , 企 事 业 单位 之 间 的替 代 率 差 距 越 来 越 大 , 受 到社会和近几年来 “ 两会代表 ” 的严厉批评 。 例如 , 吉林省 年退 休金 对 当地 社会 平 均 工资率的替代率是 , 年 则下 降到 黑龙 江省 的替代率从 年 的 下 降到 年 的 , 江 苏 省 徐 州 市 的 替代 率 从 年 的 下 降到 年的 见 表 。 可见 , 替代率的下 降速度 较快 , 如不 采 取 有 效 措施 , 退 休人 口 将 可 能成 为城镇一 个新 的贫 困群 体 。 表 。 年江 苏省徐州市企 业 养老金 水平 及替代 率 年 份 人均养老 金水平 在 职职工社会平均 工 资 替代率 兀 资料来源 赵忠德 《中国基本养老保险制度 财务可 持续性若干 问题及其 出路 — 以徐 州 市 为例 》 , 中国社会科 学 院研究 生 院 。。 届 研究 生 毕业 论 文 , 年 月 。 ① 在社会保 障供款征缴模式 的 国际 比较研究 中 , 人们通 常将其分 为社保部 门征 费 和 税 务部 门征税 的 “ 双 重 征缴模式 ” 、 完全 由税 务部 门代征 的 “ 一体化模式 ” 、 税务部 门与社保部 门按 不 同税 种 或人群 划分共 同征 缴 的 “ 部分一体化模式 ,’种模式
中国人口科学2007年第4期 对社保基金来说，充斥报刊的所谓“保值”是一个非常模糊的概念，可有若干标准来参考。 其一是仅从平均长达30年的积累期中能够简单地保障其数字上的“账面标准”，保证使其不受 任何侵害：但这个最低的标准是难以说明问题的。例如，如果以过去物价指数年均2.34%来 测算，6万元资金表面上是保值的，但在30年后实际能够代表的财富数量将只有3万元，减少 了50%。其二是旨在能够抵消长期通胀的“购买力标准”，即30年后能够维持社保储备的同 样购买力水平，这就要求其收益率至少要维持在5%以上。其三是指能够保证30年后退休人 员切身感受和实际生活水平没有下降的“生活标准”，这就要求回报率与长期经济增长率相比 不能相差太大，例如，要求其收益率不能低于8%以下。社保基金的这3个安全标准无论哪一 个，目前的协议存款和购买国债的投资策略都无法满足。例如，辽宁省从2000年试点开始，公 布的运营收益率是2001年1.88%，2002年1.57%，2003年2.19%，2004年2.67%，2005年 2.71%,2006年为3.12%，6年平均约2.39%。显然，这个收益率只能被称之为“账面标准”， 它意味着几十年后财富数量将减少一半左右。即使这个收益率（并不比同期银行存款利率高 出多少)，也是地方政府想尽办法，竭尽全力才实现的，尤其在银行风险意识增强、流动性过剩 和国债难以购买的情况下，在几乎没有中央部门任何政策支持下，地方社保机构努力的结果。 从世界各国社保制度引入个人账户的实践来看，其初衷一是强调个人的责任，与个人待遇 建立起精算关系；二是使其可以进人市场化运营，以获取较高的收益率。但是，就目前中国个 人账户基金的投资政策来评价，统账合一的投资效果显然只实现了第一个目的，这就在相当程 度上失去了建立账户的意义。 (二)从内部和外部条件看统账资金分类投资策略的急迫性 从制度内部看，与几年前相比较，不仅统筹资金的存量已具相当规模，截止到2007年6 月，全国账户资金总量已近千亿元，并且账户做实的速度出人意料。例如吉林、黑龙江两省从 2005年开始试点做实，从5%起步，每年“自费”（即在没有中央财政补贴的支持下）提高1个百 分点，目前均已达到8%。天津等地自今年开始从3%起步，相信几年内也会达到8%。做实账 户的试点省份已达全国总数的1/3，安全性风险越来越大，收益率压力也越来越大，尤其对私 有性的账户资金来说，投资的压力是空前的，甚至它威胁到了建立个人账户的合法性问题。 账户资金的投资冲动是天然的，十多年来一以贯之的“两渠道”政策已不能满足现实的需 要和抑制本性的冲动，尤其当地方政府面对某些非常现实的问题时，冲动就很容易变成行动。 例如，假定辽宁省为失业保险临时性缺口向国家开发银行借贷计划平均期限为8年，假定利率 为5.2%，假定以省级政府的信用为每年十几亿元的借贷作担保，那么必然驱使其算一笔经济 账，显然“挪用”账户基金提前还贷要更为划算①。再假定辽宁省一边是只能达到“账面标准” 的285亿元资金，一边是当前统筹基金的支付缺口，在没有外来财政补助的情况下，与其以较 高的成本（比如高于上述6年平均收益率）筹资弥补缺口，就肯定不如“暂借”账户资金予以应 急，这是一个非常自然的思考结果。这两个假设只是极端的个别案例而已，只是一个合理不合 规的假设，旨在说明和分析地方政府作为一个理性人的集体选择的必然性问题（而不是或然性）。 ①关于国家开发银行向辽宁省失业保险贷款的消息，请参见田冶等：《发挥优势助推振兴一开发银行辽宁 分行支持老工业基地振兴工作纪实》，《金融时报》，2005年1月3日：《辽宁社保获7.4亿贷款支持》，《时 代商报》，2005年1月11日；辽宁电视台网站：《我省通过融资缓解失业保险基金缺口问题》(http:/ www.lntv.com.cn/1lntv/lntv_1/lnxw/2004_12_17_6676.shtml),2004年12月17日。 ·10· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
中国 人 口 科 学 年 第 期 对 社 保基金 来 说 , 充斥 报刊 的所谓 “ 保值 ”是 一 个 非 常模糊 的 概 念 , 可 有若 干 标 准来参考 。 其一 是仅从平 均长达 年 的积 累期 中能够简单地保 障其数字上 的 “ 账面标准 ” , 保证使其不 受 任何侵害 但 这个最低 的标 准是 难 以 说 明 问题 的 。 例 如 , 如 果 以 过 去 物 价指数年均 来 测 算 , 万 元 资金表 面上 是 保值 的 , 但在 年后 实 际 能够代表 的财 富数量将 只有 万 元 , 减少 了 。 其二 是 旨在能够抵消长期 通 胀 的 “ 购 买 力 标准 ” , 即 年后 能够 维 持社 保储 备 的 同 样购买 力 水平 , 这就要 求其收益率至 少要维 持在 以 上 。 其三 是 指能够保证 年后 退 休人 员 切身感 受和 实 际 生 活 水平没 有 下 降的 “ 生 活 标准 ” , 这 就要 求 回报率与长 期经 济增 长率相 比 不 能相 差 太 大 , 例如 , 要 求其收益 率不 能低 于 以 下 。 社 保基 金 的这 个安 全标准 无论 哪 一 个 , 目前 的协议存款 和购买 国债 的投 资策 略都无法 满 足 。 例如 , 辽 宁省从 年试 点开 始 , 公 布 的运 营 收 益 率 是 年 , 年 , 年 , 年 , 年 , 年为 , 年平 均 约 。 显 然 , 这 个 收 益 率 只 能 被 称 之 为 “ 账 面 标 准 ” , 它 意 味着几 十年 后 财 富数量 将减 少一 半 左 右 。 即使这 个 收 益 率 并 不 比 同期 银 行 存款利 率 高 出多少 , 也是 地 方政府想 尽办 法 , 竭 尽 全力 才 实现 的 , 尤 其 在 银 行风 险意识增 强 、 流 动 性 过 剩 和 国债难 以 购买 的情况 下 , 在 几 乎 没 有 中央 部 门任何政 策支持下 , 地方社保机 构努力 的结果 。 从 世界 各 国社保制度 引人个人账户 的实践来 看 , 其初衷一 是 强 调个人 的责任 , 与个 人 待遇 建立 起精算关 系 二 是使其可 以进人 市场 化运 营 , 以 获取较 高的 收益 率 。 但是 , 就 目前 中 国个 人 账 户基金 的投 资政策来评价 , 统账 合一 的投资效果 显 然 只实现 了第一个 目的 , 这 就在 相 当程 度 上 失 去 了建立 账 户 的意 义 。 《二 从 内部和 外 部条件看 统账资 金 分 类投 资策略 的 急迫 性 从制度 内部看 , 与 几 年 前 相 比较 , 不 仅 统 筹 资 金 的存 量 已 具 相 当规 模 , 截 止 到 年 月 , 全 国账户 资金 总量 已 近 千亿元 , 并且 账 户做实 的 速度 出人 意料 。 例如 吉林 、 黑 龙 江 两 省从 。。 年开 始试点做实 , 从 起 步 , 每年 “ 自费 ” 即在没有 中央财政补贴 的支持 下 提高 个百 分 点 , 目前均 已 达 到 。 天 津等地 自今年开 始从 起 步 , 相 信几年 内也会达 到 。 做实账 户 的试点省 份 已达 全国总数 的 , 安 全性 风 险越来越 大 , 收 益 率压 力 也 越来越 大 , 尤 其对 私 有性 的账户 资金来说 , 投 资的压 力是空 前 的 , 甚 至 它威胁到 了建立 个人账户 的合法 性 问题 。 账 户资金 的投 资冲动是天 然 的 , 十 多年来一 以 贯 之 的 “ 两 渠 道 ”政策 已 不 能满足 现 实 的需 要 和抑 制本性 的 冲动 , 尤其 当地 方政府 面 对某些 非 常现 实 的 问题时 , 冲动就很 容易变 成 行 动 。 例如 , 假 定 辽 宁省 为失业保 险临 时性 缺 口 向国家 开发银 行借贷计划 平均期 限为 年 , 假定利率 为 , 假定 以 省 级政府 的信用 为 每 年 十几亿元 的借贷作担 保 , 那 么必 然 驱使其算一 笔 经 济 账 , 显 然 “ 挪用 ”账户 基金提前 还 贷要 更 为划 算 ① 。 再假定 辽 宁 省一 边 是 只 能 达 到 “ 账 面 标 准 ” 的 亿元资金 , 一 边 是 当前统筹基 金 的支付缺 口 , 在没 有 外来 财政补 助 的情 况 下 , 与其 以较 高 的成本 比如高于上 述 年平 均 收益率 筹 资 弥 补 缺 口 , 就 肯定 不 如 “ 暂借 ”账 户 资 金 予 以应 急 , 这 是 一个 非 常 自然 的思 考结果 。 这 两个假设 只是 极端 的个别案例而 已 , 只是一 个合理不 合 规 的假设 , 旨在说明和分析地方政府作 为一个理性 人 的集体选择 的必 然性 问题 而 不 是或然性 。 ① 关 于 国家开 发银 行 向辽 宁省 失业保险贷款的消息 , 请参见 田冶等 《发挥优势 助 推振兴 — 开发银行辽 宁 分行 支持老工业基地振兴工作纪实 》 ,《金融 时报 》 , 年 月 日 《辽 宁社保获 亿贷款支持 》 ,《时 代商报 》 , 年 月 日 辽 宁 电 视 台 网 站 《我 省 通 过 融 资 缓解 失业 保 险基 金 缺 口 问 题 》 刀 。 。 , 年 月 日
社保基金违规的制度分析与改革思路 资金使用的效率孰高孰低，这是地方政府决策者几乎每天都要面对的一个很现实问题，是地方政 府决策者在政策比较时的一个路径选择问题，于是地方政府常常成为资金违规的主体。 另外，账户资金投资制度如不改革，既不能解决账户基金的增值保值问题，又加重了银行 系统流动性过剩的压力，间接地起到了为内需不足“火上加油”的作用，成为经济发展需要解决 的最突出的挑战，甚至威胁到经济的可持续发展。这是统账分类投资、将账户资金分流出来， 尽快实行市场化投资的外部压力。 在中央政府没有把社保基金投资政策统一起来的前提下，在中央政府没有承担起应有责 任的情况下，如何解决地方政府日复一日、年复一年的诸多悖论？社保制度外部和内部的双重 压力显示，统筹基金尤其是账户基金的投资政策到了非改不可的时候了。 (三)从账户资金的性质和现状看账户资金实行集中投资管理的可行性 所谓统账资金分开投资，是指统筹资金按照其统筹资金的规律进行管理和投资，账户资金 按照其账户资金的规律进行管理和投资，他们各就各位，各行其道。改变目前统账合一的投资 现状，目前时机已基本成熟，条件已基本具备。 通常报刊上常见的所谓提高统筹层次只是指社会统筹部分，而不应指账户部分。从严格 意义上讲，账户资金不存在“统筹”问题，而只是个管理层次问题，因为记实和记清的账户资金 具有私有产权的性质，在上解途中和营运管理上，不管上解到哪个层次或在哪个层次上管理， 都不存在道德风险，不可能形成逆向选择，这是统筹资金所不具备的一个本性，也是与统筹基 金的根本区别之一。这是得以实行账户资金集中营运的一个基本条件。 账户基金的投资决策方案，从全世界的实践来看，无非分为两大类，一类是个人决策主导 的智利模式（包括中国香港的强积金），即在提供的诸多种类型基金中由账户持有人个人做出 资产配置的决策，个人进行选择；一类是集中决策主导的新加坡模式，即中央公积金模式，利率 定期统一公布，全国一致。根据目前中国的国情，采取个人分散决策的模式是不现实的，只能 选择后者。这就需要将账户资金集中到某个层次统一营运，有某一个层级的政府集中运营，集 中决策。 目前账户资金的投资管理现状主要存在4种情况：(1)第一、二批3个试点省份和个别直 辖市已基本实现了省级集中管理的目标（账户资金通过中国人民银行国库向省上解，由省级社 会保险经办机构统一管理和运营，实行省级核算和分级支付的管理体制)。(2)在11个试点省 份(2006年第三批试点已在8个省份开始)，天津等地于2006年底将做实账户资金中的中央财 政补助部分交由全国社保基金理事会集中投资管理，并与其正式签署了委托投资协议书。(3)省 份中绝大部分账户处于“空转”状态。(4)少数省份账户虽有一定余额，但大多管理层次很低。 4种账户资金的管理现状显示，与统筹资金大同小异，这也是一种极度“分散化”的管理方 式，其投资体制已呈现“碎片化”，它与社保资金投资渠道不畅的事实共同说明了两个问题：一 是中央政府没有承担起制定统一投资政策的责任，二是部门之间存在着沟通、协调与横向博奔 的交叉矛盾，其严重程度甚至已经影响到投资制度的统一规划。可见理顺统账资金关系、统账 资金分类投资的改革已迫在眉睫，否则，缓解社保资金违规的制度压力、提高账户资金的投资 效率都将难以真正实现。 (四)从4个模式的优劣比较看账户资金实行集中投资模式选择的争议 既然在统账结合制度中账户资金实行集中化市场投资本来就是题中应有之意，主要是时 机选择问题，那么，根据前述分析，现在时机已基本成熟，关键在于账户资金投资制度模式的选 ·11· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net
社保 墓 金 违 规 的制度分 析 与 改革思 路 资金使用 的效率孰高孰低 , 这是地方政府决策者几乎 每天都要面对 的一 个很 现实 问题 , 是地方政 府决策者在政策 比较 时的一个路径选择 问题 , 于是地方政府常常成 为资金违规 的 主体 。 另外 , 账户 资金 投 资制 度 如不改 革 , 既 不 能解 决 账 户 基 金 的增 值保值 问题 , 又 加 重 了银 行 系统 流 动性过 剩 的压力 , 间接地 起 到 了 为 内需 不 足 “ 火 上 加油 ”的作 用 , 成为 经济发 展 需 要解 决 的最 突 出的挑 战 , 甚 至 威胁到 经济 的可 持续 发展 。 这 是统账 分类 投 资 、 将账 户资金 分 流 出来 , 尽 快实行市 场化 投 资 的外 部压 力 。 在 中央 政府没有 把社保基 金 投 资政 策 统 一 起来 的前 提 下 , 在 中 央 政府 没 有 承 担 起应 有 责 任的情况 下 , 如何解 决地 方政府 日复一 日 、 年复一 年 的诸多悖论 社保制度外部 和 内部 的双 重 压力显 示 , 统筹基金尤其是 账户基金 的投 资政策到 了非 改不 可 的时候 了 。 三 从 账户 资 金 的性质 和 现 状看 账 户 资金 实行 集 中投 资管理 的可行性 所谓 统账 资金分开 投 资 , 是 指统筹资金按 照 其统筹资金 的规律 进行管理 和 投 资 , 账 户 资金 按照其账 户 资金 的规律进行 管理和 投 资 , 他们各就各位 , 各行其道 。 改 变 目前 统账 合一 的投 资 现状 , 目前 时机 已 基本 成熟 , 条件 已 基本具 备 。 通 常报刊 上 常见 的所 谓提高统筹层 次 只 是 指 社 会统 筹 部 分 , 而 不 应 指 账 户 部 分 。 从严 格 意义 上 讲 , 账 户 资金 不存在 “ 统筹 ”问题 , 而 只 是 个 管 理 层 次 问题 , 因 为 记 实 和 记 清 的账户 资金 具有私 有 产权 的性 质 , 在 上 解途 中和 营运 管 理 上 , 不 管 上 解 到 哪 个 层 次 或 在 哪 个层 次 上 管 理 , 都不存在 道 德风 险 , 不可 能形成逆 向选择 , 这 是 统筹 资金 所 不 具备 的一 个本 性 , 也是 与统 筹 基 金 的根本 区 别之 一 。 这 是得 以 实行 账户 资金 集 中营运 的一个 基本条件 。 账 户 基 金 的投 资决策方案 , 从全世 界 的 实 践来看 , 无非 分 为 两 大类 , 一 类 是 个 人 决 策 主 导 的智利模 式 包 括 中国香 港 的强 积金 , 即 在 提供 的诸 多 种 类 型 基 金 中 由账 户 持有 人 个 人做 出 资产配 置 的决策 , 个 人进 行选 择 一 类是 集 中决策 主导 的 新 加坡模 式 , 即 中央公积金模式 , 利 率 定期统一 公布 , 全 国一致 。 根 据 目前 中 国 的 国情 , 采 取 个人 分散 决 策 的模 式 是 不 现 实 的 , 只 能 选 择后 者 。 这就需 要将账户 资金集 中到 某个层 次统一 营运 , 有 某一 个层 级 的政府 集 中运 营 , 集 中决策 。 目前 账户 资金 的投 资管 理 现状 主要存 在 种 情 况 第 一 、 二 批 个试点 省 份 和 个别 直 辖市 已基本 实现 了省 级 集 中 管理 的 目标 账 户 资金 通 过 中 国人 民银行 国库 向省 上 解 , 由省 级 社 会保险经 办机构统一 管理和 运 营 , 实行省级核算和 分级支付 的管理体制 。 在 个试点省 份 年第 三批试点 已 在 个省 份 开 始 , 天 津等地 于 年底 将做实账 户 资金 中的 中央财 政补助部分交 由全 国社保基金理事会集 中投 资管理 , 并与其正式签 署 了委 托投 资协议书 。 省 份 中绝 大部分账户 处 于 “ 空 转 ”状态 。 少 数省 份账 户虽 有 一 定余额 , 但大 多管 理层 次很低 。 种 账 户 资金 的管理 现状显 示 , 与统筹 资金 大 同小 异 , 这 也 是 一 种 极 度 “ 分 散 化 ” 的管 理 方 式 , 其投 资体制 已 呈 现 “ 碎片化 ” , 它 与社 保 资金 投 资渠 道 不 畅 的事 实共 同说 明 了两 个 问题 一 是 中央政 府没 有 承担起 制定 统一 投资政策 的责任 , 二 是 部 门之 间 存在 着 沟通 、 协调 与横 向博 弈 的交叉 矛 盾 , 其严重 程 度甚 至 已 经影 响 到投 资制度 的统一 规 划 。 可 见 理顺统 账 资金 关 系 、 统 账 资金 分类投 资 的改 革 已 迫 在 眉 睫 , 否 则 , 缓 解 社 保 资 金 违 规 的制 度 压 力 、 提 高账 户 资金 的投 资 效率都将难 以 真正 实现 。 四 从 个模式 的优劣 比较 看账 户资 金 实 行集 中投 资模式 选 择 的争议 既然在统账结合制度 中账 户资金 实行集 中化 市 场 投 资本 来 就 是题 中应 有 之 意 , 主 要 是 时 机选 择 问题 , 那 么 , 根 据 前述 分析 , 现在 时机 已 基本成熟 , 关键在 于 账 户 资金 投 资制度模式 的选
