社保基金违规的制度分析与改革思路 制，在此之后做了市场化信托制的规定；三是“全国社保基金”理事会管辖的近3000亿元，它 直属国务院，另有一整套资金融资渠道规则和市场投资规定，是战略储备资金，日前既没有支 付的使命，又与社保制度运行没有任何关系，一般人们说的社保资金不将其包括在内。从狭义 上讲，社保基金这个概念甚至也经常不包括企业年金，因为企业年金实行的也是完全市场化信 托投资制度，基本属于私人部门的事情，并且规模较小，到2006年底为910亿元。 从上面三部分资金的投资政策特点来看，“全国社保基金”和2004年以后第二支柱企业年 金市场化投资的部分，面临的主要是市场风险和运行风险，而第一支柱“五险”资金面临的则主 要是制度风险和管理风险。这是目前第一支柱社保“五险”资金与前者相比在风险管理中存在 的主要区别。随着社保资金规模的不断扩大，在监督资源既定和其他条件不变的情况下，由于 资金规模的扩大，原本潜在的矛盾和问题逐渐显性化并尖锐起来，于是违规现象便逐渐由或然 趋向于必然。 审计结果显示，违规资金可为五大类：第一类是“没有实行专户管理”，占违规资金总额的 38.02%,共计27.13亿元（其中含3.76亿元属于原行业基本养老保险统筹基金结余未移交财 政专户)：第二类是“违规投资”，占27.32%，共计19.49元（其中对外投资11.48亿元、委托金 融机构贷款未收回1.89亿元、经商办企业0.68亿元、委托金融机构贷款和对外投资等5.44亿 元)；第三类是用于弥补支付缺口，占23.39%，总计16.69亿元；第四类是用于构建办公用房和 弥补行政经费（含违规担保和其他房产与职工宿舍），占6.5%，为4.64亿元；第五类是由于管 理混乱和账目不全等原因造成的损失，这些涉嫌刑事犯罪的不到5%，约3.4亿元（国家审计 署，2006)。 上述审计结果具有相当的代表性和典型性，它至少给出两点重要结论：(1)从违规资金比 例中看出，地方政府是违规的主体。前四类违规均属地方政府行为，占违规资金总量的95% 左右，而涉及管理不规范、主要由管理水平和工作态度等非制度性因素导致的违规数量，大约 只占5%左右。(2)审计报告将1999年作为一个界限，在此之前发生的违规问题金额为23.47 亿元，占33%，此后是47.88亿元，占67%。这个界限划定的意义在于：1999年以前的违规资金 如果主要被看做是历史遗留问题的话，2000年之后出现的违规则主要是制度缺陷造成的，因为在 1999年之前，社保基金财务会计制度尚不健全，一些地方政府出于保险基金保值、增值的需要，委 托理财和投资现象比较严重，挤占挪用基金的违规很多，导致基金至今不能收回。 这两点结论性总结是非常重要的，它是对当前社保资金安全性风险的深层制度源头的一 个概括和映射。当前中国社保资金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的 障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保资金安全性威胁与丑闻几乎成 为一个“制度伴随物”。中国社保制度设计本身存在一些“内生性制度缺陷”，如果将其与国外社 保制度进行比较就会发现，这些内生性缺陷是导致违规的最大制度根源，带有一定的必然性。 二、中国社保资金违规的若干制度原因 在上述五类违规表现中，前四类属于制度设计不合理而导致的违规现象，第五类则属于管 理水平或由于制度漏洞而导致的利益输送和腐败性质的违规。 (一)社保统第层次太低 中国社保“五险”均以地方统筹为主，养老和医疗等主要险种以县级统筹为主（养老和医保 的个人账户资金除外)。早在1991年国务院颁发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》 ·3。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社 保 基 金 违 规 的制 度分 析 与改革思路 制 , 在此 之后 做 了市 场化信托制 的规 定 三 是 “ 全 国 社 保 基 金 ”理 事 会 管 辖 的 近 亿 元 , 它 直属 国务 院 , 另 有一 整 套资金融资渠 道 规 则 和 市 场 投 资规定 , 是 战 略储备 资金 , 目前 既 没 有 支 付的使命 , 又 与社保制度 运行 没 有 任何关 系 , 一 般人们说 的社保 资金不 将其包 括 在 内 。 从 狭 义 上讲 , 社保基 金 这个概念 甚 至也 经 常不包括 企业 年金 , 因 为企业 年金 实行 的也 是 完全市 场 化信 托投资制度 , 基本属 于 私人部 门 的事情 , 并且 规模较小 , 到 年底 为 亿元 。 从上 面 三 部分 资金 的投 资政策特点来 看 , “ 全 国社保 基金 ”和 年 以后 第二 支 柱 企业 年 金 市 场化投 资 的部分 , 面 临 的 主要 是 市场 风 险和 运 行风 险 , 而第一 支柱 “ 五 险 ”资金 面 临 的则 主 要 是 制度风 险和管理 风 险 。 这 是 目前第一 支柱 社 保 “ 五 险 ”资金 与前者相 比在 风 险管理 中存在 的主要 区 别 。 随着社保资金 规模 的不 断扩大 , 在 监督 资源 既定 和 其他 条件不 变 的情况 下 , 由于 资金 规模 的扩 大 , 原本 潜在 的矛盾 和 问题逐 渐显性化 并尖锐起来 , 于是 违规 现象便逐 渐 由或然 趋 向于 必 然 。 审计结果 显 示 , 违 规 资金 可 为 五大类 第 一 类 是 “ 没 有 实 行 专 户 管 理 ” , 占违 规 资金 总 额 的 , 共计 亿元 其 中含 亿元属 于 原行业基本 养 老 保险统筹基金 结余未移交财 政专户 第二类是 “ 违规投 资 ” , 占 , 共计 元 其 中对外投 资 亿元 、 委 托金 融机构贷款未 收 回 亿元 、 经 商办 企业 亿元 、 委托金 融 机构 贷款和 对 外 投 资 等 亿 元 第三 类是用 于 弥补支付缺 口 , 占 , 总计 亿元 第 四类是用 于 构建办 公用 房 和 弥补 行政经 费 含 违规担保 和其他 房 产与 职工 宿 舍 , 占 , 为 亿元 第五类 是 由于 管 理 混乱和账 目不 全等原 因造成 的损 失 , 这 些 涉嫌刑 事 犯 罪 的 不 到 , 约 亿元 国家审计 署 , 。 上 述 审计结果 具有相 当的代表性 和典型 性 , 它 至 少 给 出 两 点 重 要 结 论 从 违 规 资金 比 例 中看 出 , 地方 政府是违规 的 主体 。 前 四 类 违 规 均 属 地 方 政府 行 为 , 占违 规 资金 总 量 的 左 右 , 而涉及 管理不 规 范 、 主要 由管理水平 粕工 作态 度 等 非 制度性 因 素导 致 的违 规数量 , 大约 只 占 左 右 。 审计报告将 年作为一个界 限 , 在 此 之前 发 生 的违 规 问题金 额 为 亿元 , 占 , 此后是 亿元 , 占 。 这个界 限划 定 的意 义在 于 年 以前 的违规 资金 如果主要被看做是历史遗 留问题的话 , 年之后 出现 的违规则主要是制度缺陷造成的 , 因为 在 年之前 , 社保基金财务会计制度 尚不健全 , 一些地方政府 出于保险基金保值 、 增值 的需要 , 委 托理财和投资现象 比较严重 , 挤 占挪用基金 的违规很多 , 导 致基金 至今不 能收 回 。 这 两 点结论性 总结 是非 常重要 的 , 它是对 当前社 保 资金 安 全性 风 险 的 深 层 制度 源 头 的一 个概括和 映射 。 当前 中 国社保资金 的主 要 风险来 自于制 度设计的不合理 , 存在许多难 以克服 的 障碍和 弊病 , 由此导致 了众多地方政府 的道德风险 , 进而导致社保资金 安全性威胁与丑 闻几乎成 为一个 “ 制度伴随物 ” 。 中 国社保制度设计本身存在 一些 “ 内生 性 制度缺 陷 ” , 如 果将其与 国外社 保制度进行 比较就会发现 , 这些 内生性缺陷是导致违规 的最大制度根源 , 带有一定 的必然性 。 二 、 中国社保资金违规 的若干制度原 因 在 上 述 五类违 规表现 中 , 前 四类属 于 制度 设计不 合理 而 导致 的违规现象 , 第 五类则 属 于 管 理水平 或 由于制度漏 洞 而 导 致 的利 益输送 和腐败性 质 的违规 。 一 社 保 统 筹层 次 太低 中国社保 “ 五 险 ”均 以地 方统筹为 主 , 养老 和 医疗 等主 要 险种 以县 级 统筹 为 主 养老 和 医 保 的个人账户 资金 除外 。 早 在 年 国务 院颁 发 的《关 于 企业 职工养老保险制度改 革 的决定 》