中国人口科学2007年第4期 就已提出，“要积极创造条件，由目前的市县级统筹逐步过渡到省级统筹”。然而，16年过去 了，统筹水平仍停留在县市级水平上。 县级统筹意味着实际控制社保统筹基金的真正决策者和操作者是2000多个县市地方政 府，意味着2000多个统筹单位可以将社保资金“画地为牢”，“各自为战”；情况更为严峻的是， 每个统筹单位在资金流上是“五险”资金自我封闭和独立运行，在行政管理上归属不同的“中 心”或“处”管理，就是说在“块块”为基础的县级统筹里又出现了以好几个险种为基础的“条 条”，如果再加上农村合作医疗和养老资金的独立行政管理状况，每个“块块”里（统筹单位）又 存在着多个险种的“条条”潜在“风险点”，于是从全国来看，社保资金潜在的“风险点”多达上万 个。审计结果表明，仅“没有实行专户管理”的就占违规资金总额的38.02%，这是统筹层次低 导致的最典型的违规现象，是“条块”交错的分散化和“碎片化”管理的直接结果。 地方政府作为违规主体，意味着绝大部分违纪违规的决定是由当地政府做出的。或是挪 用于扶持困难企业，或是发放各种生活补助，或是直接用于产业投资等，他们作为基金监管的 地方行政部门，既是社保制度运行的执行主体，又是资金风险的主要源头。在横向上2000多 个统筹单位存在着上万个风险点，在纵向上全国社保资金的监管层次多达4个。在县市级统 筹中（这里的“市”主要是指县级市），真正实现地级市统筹的是少数，比如江苏省徐州市直属的 5区形成市本级，其所辖的6县（市）成为6个统筹单位，于是便存在7个统筹单位（赵忠德， 2007)。这样，中国目前社保资金的纵向管理实际形成了中央、省、地市、县市一个4层级结构， 在中央监管部门对2000多个统筹单位的监管跨度里，中间隔着省和地市两级政府。 这种“4层级垂直隔级监管”和“碎片化”管理现状造成的后果主要有两个：一是纵向上信 息传递严重损失，权力过度弱化，中央政府对地方政府和劳动保障部门只具有业务指导权而无 管辖权，对地方上以政府名义违规动用社保基金的行为无从知晓。“没有实行专户管理”的占 违规资金总额的1/3强，大多是因为地方政府在多家银行多头开户造成的。二是横向上形成 的上万个“碎片”必将导致地方政府的权力绝对化、隐蔽化和政绩化，在片面追求GDP高速增 长的环境下，地方政府对其使用管理的目标就可能与中央政府的总目标发生冲突，产生背离， 他们便会采取各种办法予以变通，千方百计突破限制，以确保地方政府的经济目标。 统筹层次低意味着社保资金在使用调剂上呈地方割据状态，如果再加上社保资金征缴体 制的二元结构和“条块交织”，其形势就更为复杂①；这既是统筹层次低的一个表现，也是制度 设计上的又一个“内生性缺陷”。中国社保费征缴主体一分为二的现状在一定程度上导致资金 在归集、上解、管理、支付等诸多环节出现问题，甚至相互“扯皮”，责任不清，衔接不畅，审计结 果中指出的16.20亿社保费“代征机构未按规定时间将其转人专户”，基本属于这种情况。上 海社保案以后，进入资金专户已引起各级政府的高度重视，专户管理已成为一个政治要求，但 实际控制权还是在县市级地方政府手里，风险根源在制度设计上依然存在。 从世界范围看，无论是县级统筹水平的“块块管理”，还是社保费征缴的“二元体制”，这在 全世界100多个国家社保制度中几乎是绝无仅有的特例。全国统筹和专户管理与征缴一元化 ①所谓征缴体制的二元结构和“条块交织”是指，1999年国务院颁布实施的《社会保险费征缴暂行条例》规 定，征缴机关由省、自治区、直辖市政府自行决定，既可由税务机关征收，也可由劳动杜保经办机构征收， 随后各地政府据此先后制定了一系列办法和实施细则：从覆盖范围和征缴数量来看，目前由地税机关和 劳动社保经办部门负责征收社保费的情况均各占一半左右：其具体流程可以概括为：参保企业到社保经 办机构登记，每月如实申报保费数额，社保经办机构进行审核，税务机关（或杜保经办机构）征缴人库。 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net中国 人 口 科 学 年 第 期 就 已 提 出 , “ 要 积极 创 造 条 件 , 由 目前 的市 县 级 统 筹 逐 步 过 渡 到 省 级 统 筹 ” 。 然 而 , 年 过 去 了 , 统筹水平仍停 留在 县 市级水平上 。 县 级 统筹 意味着 实 际控 制社保统筹基 金 的真正 决 策 者 和 操 作 者是 多 个 县 市地 方政 府 , 意 味着 。。 多个统筹 单位可 以将社保 资金 “ 画 地 为 牢 ” , “ 各 自为 战 ” 情 况 更 为 严 峻 的是 , 每个统筹单位 在 资金 流 上 是 “ 五 险 ”资 金 自我 封 闭和 独 立 运 行 , 在行 政 管 理上 归 属 不 同 的 “ 中 心 ”或 “ 处 ”管 理 , 就 是 说在 “ 块 块 ” 为 基 础 的 县 级 统 筹 里 又 出 现 了 以 好 几 个 险种 为 基 础 的 “ 条 条 ” , 如果 再加 上 农 村合作 医疗 和养老 资金 的独 立 行 政 管理 状况 , 每个 “ 块 块 ”里 统筹 单位 又 存 在着 多 个 险种 的 “ 条 条 ”潜在 “ 风 险点 ” , 于是从全 国来看 , 社保资金 潜在 的 “ 风 险点 ”多达 上 万 个 。 审计结果 表 明 , 仅 “ 没 有 实行专户 管理 ”的就 占违规 资金 总额 的 , 这 是 统筹层 次 低 导 致 的最 典 型 的违 规现 象 , 是 “ 条块 ”交错 的分散化和 “ 碎片化 ”管理 的直 接结 果 。 地 方 政府 作为违 规 主 体 , 意 味着绝 大部 分违 纪 违 规 的决 定 是 由当地 政 府做 出 的 。 或是 挪 用 于扶持 困难 企业 , 或是发 放各种 生 活补助 , 或是 直接用 于 产业 投 资等 , 他 们作为基 金 监 管 的 地 方 行政 部 门 , 既 是社保制度运 行 的执行 主体 , 又 是 资金 风 险 的 主要 源 头 。 在 横 向上 多 个 统筹单位存 在着上 万 个 风险点 , 在纵 向上 全 国社保 资金 的监 管层 次多 达 个 。 在 县 市级 统 筹 中 这 里 的 “ 市 ”主要 是 指 县 级市 , 真正 实 现地级市统筹 的是少数 , 比如江苏省 徐 州 市直属 的 区 形 成 市本 级 , 其所 辖 的 县 市 成 为 个 统筹单位 , 于 是 便存 在 个 统 筹单位 赵 忠 德 , 。 这样 , 中国 目前社 保资金 的纵 向管理实 际形成 了 中央 、 省 、 地市 、 县 市一 个 层 级 结构 , 在 中央 监 管部 门对 多个统筹单位 的监管跨度里 , 中间 隔着省 和地市两 级政府 。 这 种 “ 层 级垂直隔级监管 ”和 “ 碎 片 化 ”管 理 现 状 造 成 的后 果 主 要 有 两个 一 是 纵 向上 信 息 传递严重 损失 , 权 力过度弱 化 , 中央 政府对地 方政府和 劳动保 障部 门只具有业 务指 导 权 而 无 管辖权 , 对地 方上 以政府名 义 违规 动用社 保基金 的行 为无从 知 晓 。 “ 没 有实 行专户 管理 ” 的 占 违 规 资金 总额 的 强 , 大多是 因为地 方政 府 在 多 家银行多 头 开 户 造成 的 。 二是 横 向上 形 成 的上 万 个 “ 碎 片 ”必将导 致地 方政府 的权 力 绝对 化 、 隐蔽化 和 政绩 化 , 在 片面 追求 高速 增 长 的环 境 下 , 地 方政 府对其使用 管理 的 目标 就 可 能与 中央 政府 的 总 目标 发 生 冲突 , 产 生 背 离 , 他们便 会 采取各种办 法 予 以 变 通 , 千 方 百计 突破 限制 , 以确保地方政府 的经 济 目标 。 统筹层 次 低意 味着社保资金 在 使用 调 剂 上 呈 地 方 割据状 态 , 如果再加 上 社保 资金 征 缴体 制 的二元结构 和 “ 条块交 织 ” , 其形 势就 更 为 复 杂 ① 这 既 是 统筹层 次 低 的一 个表 现 , 也 是 制度 设计上 的又 一 个 “ 内生 性缺陷 ” 。 中国社保费征缴 主体一 分为二 的现状在一 定程 度上 导 致 资金 在归 集 、 上 解 、 管理 、 支付等诸多环 节 出现 问题 , 甚 至 相 互 “ 扯 皮 ” , 责任不 清 , 衔 接 不 畅 , 审计结 果 中指 出 的 亿社保 费 “ 代征 机 构未 按 规定 时 间将其转人 专户 ” , 基 本属 于 这 种情况 。 上 海社保案 以 后 , 进 人资金 专户 已 引起各级 政府 的高度 重 视 , 专户 管理 已 成 为一 个 政 治要 求 , 但 实际控制权还 是在 县 市级地方政府手 里 , 风 险根 源 在 制度设计上 依然存在 。 从世界 范 围看 , 无论是 县 级统筹水 平 的 “ 块 块 管理 ” , 还 是 社保 费 征缴 的 “ 二元体制 ” , 这 在 全世界 多个 国家社 保制度 中几乎 是绝 无仅有 的特例 。 全 国统筹 和专户管理 与征 缴一 元化 ① 所谓征缴体制 的二元结构 和 “ 条块 交织 ”是 指 , 年 国务 院颁布实施 的《社会保 险费征 缴 暂行 条例 》规 定 , 征缴 机关 由省 、 自治 区 、 直辖市政府 自行 决定 , 既 可 由税务机关征 收 , 也 可 由劳动社保经 办机构征 收 , 随后 各地政府据此先后 制定 了一 系列 办法 和 实施 细则 从覆盖 范 围和征 缴数量 来看 目前 由地 税 机关 和 劳 动社保经 办部 门负责征收社保费 的情况均各 占一 半左右 其具体流 程 可 以 概 括 为 参保企业 到社保经 办机 构登记 , 每 月 如实 申报保 费数额 , 社保经 办机构进行 审核 , 税务机关 或社保经办机构 征缴 人 库