社保基金违规的制度分析与改革思路 体制是任何国家和任何社保模式（只有少数几个国家与一般税收混合管理）运行的一个“通则”： 在全国统筹下，社保资金由中央政府统收统支，资金集中在中央政府的一个专户里；一个专户与 一支笔管理收支是全国统筹的基本特点。在中国，即使在已完成试点的东北三省①，也没有实现 真正意义上的省级统筹，省里只具有一定的调剂权，统筹基金实际还是由市县级政府掌握。 当然，在违规动用的投资中，有许多情况是为了提高社保基金保值、增值的能力，为了提高 资金的使用效率和收益率，在主观上，其动机是良好的。 (二)投资制度不合理 1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用杜会保险基金等问题的 通报》明文规定，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的应按 规定存人银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”在此之前，《国务院关于深化企业职工养 老保险制度改革的通知》和财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行 规定》也都曾做出类似的规定。但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等 内、外部条件均已发生重大变化，这样的投资规定与回报率早已不适应社保制度的要求。协议 存款和购买国债的投资限制存在两个重大问题：一是收益率太低（仅有2%一3%左右），抑制 了增值的本性，降低了参保人的替代率，影响了“门外”就业人员参保的积极性，限制了扩大社 保覆盖面工作的有效性：二是这两条投资渠道不仅收益率低，而且非常不畅通，在操作上也是 困难重重，没有制度保障，难以实现，尤其在银行流动性过剩的情况下。 “违规投资”在审计结果中之所以位居第二，达27.32%，投资制度不合理无疑是重要的原 因之一。按目前的投资规定，统筹资金和账户资金不加区分地统统被限制在协议存款和购买 国债这两个渠道里，这种统筹资金和账户资金采取“统账合一”的投资规定，是对做实账户为特 征的积累制社保制度的严峻挑战，是对统账结合制度合法性的严重质疑，远不适应社保制度部 分积累性质的要求，为社保资金违规留下了巨大的空间；为此，2000多个统筹单位为基础的地 方政府便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投 资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率，这几乎成为一个“潜规则”和公开的 秘密。很多违规操作，都或多或少可追溯到不合理的投资制度设计上。 目前中国杜保资金投资制度的严重滞后，说明中央政府至少没有承担起为社保制度制定 一个较为理性的“统账分离”投资政策和承担起为投资制度设计一套较为理想的投资工具的责 任：这样一个十几年不变的投资规定，既难以保值又难以操作，任由地方政府自行变通与解决， 是杜保资金违规的一个潜在风险。 与账户部分相比，统筹部分具有很强的再分配性质，属于国家担保的指数化待遇给付的基 本保障制度，是第一支柱中的第一层级（账户部分是第二层级），其投资渠道和资产配置应由国 家财政出面予以保证，带有“基本保证养老金”的属性。因此，任何附加强制性账户储蓄式支柱 的社保制度里，实行现收现付制的统筹部分都被授权享有一套独享、稳定、统一且具有较好收 益率的保值增值政策；这是国家举办现收现付制计划的一个基本责任。 账户部分的设立是为了强化个人的责任、加强个人缴费与收益之间的联系、实现社保制度财 务可持续性：从某种意义上说，设立账户的目的之一是为了使其能够进人市场投资渠道，所有发 ①根据国务院统一部署，2000~2004年辽宁省进行试点改革，吉林和黑龙江省随后于2005~2006年进行试点改 革。改革的主要内容之一是做实个人账户。在这些试点省份，账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理。 ·5· 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House.All rights reserved.http://www.cnki.net社保 基 金 违 规 的制度分 析 与 改革 思 路 体制是任何 国家和任何社保模式 只 有 少数几个 国家 与一 般税 收 混合管 理 运 行 的一 个 “ 通 则 ” 在全 国统筹下 , 社保资金 由中央政府统 收统 支 , 资金集 中在 中央政府 的 一个专户 里 一 个专户 与 一支笔管理收支是全 国统筹 的基本特点 。 在 中国 , 即使在 已 完成 试点 的东北 三 省 ① , 也 没 有 实现 真正意义上 的省级统筹 , 省里 只具有一定 的调 剂权 , 统筹基金实 际还 是 由市县级政府掌握 。 当然 , 在违 规动 用 的投 资 中 , 有 许 多情 况 是 为 了提高社保 基金 保值 、 增值 的能 力 , 为 了提 高 资金 的使用 效率和 收益率 , 在 主观上 , 其动机 是 良好 的 。 《二 投 资制 度 不 合理 年 月 日国务 院办 公厅 颁 发 的《关 于 一 些 地 区 挤 占挪 用 社 会 保 险基 金 等 问题 的 通 报 》明文规定 , “ 社 会保险基金 结余主 要 用 于购 买 国家债券 , 购买 国家债券后 仍有结余 的应 按 规定存人 银行账 户 , 不 得用 于 其他任何形 式 的投 资 。 ” 在 此 之 前 ,《国务 院关 于 深化 企 业 职 工 养 老保险制 度改革 的通 知 》和 财政部 、 劳动 部《关 于 加 强 企业 职 工 社 会 保 险基 金 投 资管 理 的暂 行 规定 》也都 曾做 出类 似 的规定 。 但 十 几 年过去 了 , 覆 盖面 、 资金 规模 、 市 场环境 和 银 行 流 动 性 等 内 、 外 部 条件 均 已 发 生 重 大变 化 , 这样 的投 资规定 与 回报率早 已 不适应 社保制度 的要 求 。 协议 存款 和 购 买 国债 的投 资 限制存在两 个 重 大 问题 一 是 收 益 率 太 低 仅 有 一 左 右 , 抑 制 了增 值 的本 性 , 降低 了参保人 的替代率 , 影 响 了 “ 门外 ” 就 业 人 员 参 保 的积 极性 , 限 制 了扩 大 社 保覆 盖 面 工作 的有 效 性 二 是这 两条 投 资 渠 道 不 仅 收 益 率低 , 而且 非 常 不 畅 通 , 在 操作 上 也 是 困难 重 重 , 没 有 制度保 障 , 难 以 实现 , 尤 其在 银 行 流动性过 剩 的情况 下 。 “ 违规投资 ”在 审计结果 中之所 以位居第二 , 达 , 投 资制度 不 合理无 疑 是 重 要 的原 因之一 。 按 目前 的投 资规定 , 统筹 资金 和 账 户 资金 不 加 区 分地 统 统 被 限 制 在 协 议 存 款 和 购 买 国债这 两个 渠道 里 , 这种统筹资金 和 账 户 资金采取 “ 统账合一 ” 的投资规定 , 是 对做实 账户 为 特 征 的积 累制社保制度 的严 峻挑 战 , 是 对统账结合制度 合法 性 的严重 质 疑 , 远 不适 应社 保制度部 分积 累性质 的 要 求 , 为 社 保资金违规 留下 了 巨 大 的 空 间 为此 , 多 个统 筹 单 位 为 基 础 的 地 方政府便很容 易形 成人格 化 的投 资冲动 , “ 促使 ”一 些 地方政府 出 于保值 和 增 值 的需 要 , 突破投 资限制 , 采取一 定 变 通 的违 规行 为 , 以谋取较 高 的 收 益 率 , 这 几 乎 成 为一 个 “ 潜 规 则 ” 和 公开 的 秘 密 。 很 多违规操 作 , 都或多 或少 可 追溯 到不合理 的投 资制度设计上 。 目前 中国社保资金 投资制度 的严重滞 后 , 说 明 中央 政 府至 少 没 有 承 担 起 为社保 制 度制 定 一 个较 为理性 的 “ 统账分离 ”投资政策 和 承担起为 投 资 制度 设计 一套较 为理想 的投 资工 具 的 责 任 这样一个 十几 年不 变 的投 资规定 , 既难 以 保值又难 以操作 , 任 由地 方 政府 自行 变 通 与 解 决 , 是 社保资金 违 规 的一个潜在 风 险 。 与账 户部分 相 比 , 统 筹部分具有很强 的再分配性质 , 属 于 国家担保 的指数化 待遇 给付 的基 本保 障制 度 , 是第一 支柱 中 的第一 层级 账户 部分 是第二层级 , 其投 资渠 道 和 资产配 置应 由 国 家财政 出面予 以保证 , 带有 “ 基本保证养老 金 ” 的属性 。 因此 , 任何 附加强 制性账 户 储 蓄式 支柱 的社保制度里 , 实行 现 收现付制 的统筹部 分都被 授权 享有 一 套 独 享 、 稳 定 、 统一 且 具 有 较好 收 益 率的保值增值政策 这 是 国家举 办现 收现付制计划 的一个基本 责任 。 账户部分的设立是 为了强化个人 的责任 、 加强个人缴费与 收益之 间 的联 系 、 实现社保制度财 务可持续性 从某种意义 上说 , 设立 账 户 的 目的之一 是 为 了使其能够进 人 市 场投资渠道 , 所 有 发 ① 根据国务院统一部署 , 一 年辽 宁省进 行试点改革 , 吉林和 黑龙江省 随后 于 一 年进行试点 改 革 。 改革的主要 内容之一是做实个人账户 。 在这些试点省份 , 账户资金基本实现了真正意义上省级统一管理