国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 理性化或形式合理性的生成过程。公共行政就是这样 府活动与政党活动看作是一个统一的领域，是与经济 的具体领域，对于政治来说，行政是从属于工具理性 的领域相对应的。这是因为，在经济萧条时代，为了 原则的，是政治的工具，作为工具，行政不需要包含 应付经济危机，采取政治上的统一行动是首要任务， 着价值因素，只有当它自身不包含着任何价值因素的 所以，政府与政治的差异问题不再是关注的中心，政 时候，它才作为整体而对于政治具有充分的价值。也 治与行政二分的原则也受到了淡化。但是，从理论上 就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效 来认识的话，这种对政治与经济两个领域对应性的重 率，它在多大程度上是高效率的，它就在多大程度上视，却对政治与行政二分原则提出了挑战 实现了它对于政治的价值，韦伯的这些思想是对公务 对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共 员制度的充分肯定，是对近代西方政治走向现代公务政策科学。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古 员制度历程的描述。公务员制度的出现，使韦伯所说 德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策 的那种形式合理性得到了充分的体现，因为，行政的的执行严格区分开来是与现实不相符合的。事实上， 发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人 术性”领域，对于政治与行政二分的原则来说，公务员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可使用 员制度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的 行政裁量行为，而且在政策制订过程中也常常听取他 原则得到了完全贯彻：另一方面，由于公务员制度的 们的建议，有些学者甚至断定：“官僚处于政策之中并 不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障，使政 且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官 治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。 僚很可能成为我们政策形成的主要来源”.③政府最重 公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技 要的活动就是公共政策的制订，政府运作的过程也就 术训练的、具有职业生涯的文官集团，他们专致于提是公共政策的制订与评估过程，一些公共政策学家指 高效率。这样一来，就从根本上改变了民主和效率不 出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽 可兼得的局面，由于公务员制度使政治与行政的二分 然是从属于一定社会的政治，但它并不是消极地、完 成为一种结构性的分化，它必然会影响和促进政治领全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组 域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的，多 成部分，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作 党政治是公务员制度赖以产生的前提，同样，公务员 出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意 制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间， 志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志 的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、 三、对政治与行政二分原则的批评 反馈等行政环节。可见，在公共政策学家们的眼中， 行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊、古德 在西方国家的行政改革过程中，政治与行政二分 诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教 的原则受到了怀凝，而从理论上对政治与行政二分原 条， 则所作出的批评还要早一些。在60年代，就有一些政 上世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行 治学家对政治与行政二分原则提出了自己的批评意见， 政学派”把威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看 特别是对政府的价值中立表示出了怀疑的态度，很多 作是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员 学者认为，现代社会是一个政治泛化的社会，在政府 新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上 的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论 甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响.对现意义。学术界一般认为1971年“明诺布鲁克宣言”是 代社会的理解，可能是要从政治与经济的相对应性来“新公共行政学派”诞生的标志，这份宣言表达了对政 理解政治领域的边界，而不是要对政治与行政进行区 治与行政二分的激烈不满。新公共行政学派认为，传 分了，早期的这些批评意见主要来自于凯恩斯主义，统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下 因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政，基本上是把政 进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域 ?1994-2014 China Academie Journal Eleetronicublishing House.All rights reserved.http:/www.enki.理性化或形式合理性的生成过程 。公共行政就是这样 的具体领域 , 对于政治来说 , 行政是从属于工具理性 原则的 , 是政治的工具 。 作为工具 , 行政不需要包含 着价值因素 , 只有当它自身不包含着任何价值因素的 时候 , 它才作为整体而对于政治具有充分的价值 。 也 就是说 , 行政作为政治的工具 , 它的唯一追求就是效 率 , 它在多大程度上是高效率的 , 它就在多大程度上 实现了它对于政治的价值 。韦伯的这些思想是对公务 员制度的充分肯定 , 是对近代西方政治走向现代公务 员制度历程的描述 。公务员制度的出现 , 使韦伯所说 的那种形式合理性得到了充分的体现 。因为 , 行政的 发展正是通过公务员制度才真正成了一个 “独立的技 术性” 领域 。对于政治与行政二分的原则来说 , 公务 员制度的意义在于 :一方面 , 它使政治与行政二分的 原则得到了完全贯彻 ;另一方面 , 由于公务员制度的 不断完善 , 又为政治与行政的二分提供了保障 , 使政 治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能 。 公务员制度提供了一个在政治上中立的 、 受过专业技 术训练的 、 具有职业生涯的文官集团 , 他们专致于提 高效率 。这样一来 , 就从根本上改变了民主和效率不 可兼得的局面 。由于公务员制度使政治与行政的二分 成为一种结构性的分化 , 它必然会影响和促进政治领 域中的多党制的生成和发展 。这种影响是相互的 , 多 党政治是公务员制度赖以产生的前提 , 同样 , 公务员 制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间 。 三 、 对政治与行政二分原则的批评 在西方国家的行政改革过程中 , 政治与行政二分 的原则受到了怀疑 , 而从理论上对政治与行政二分原 则所作出的批评还要早一些 。在 60 年代 , 就有一些政 治学家对政治与行政二分原则提出了自己的批评意见 , 特别是对政府的价值中立表示出了怀疑的态度 。很多 学者认为 , 现代社会是一个政治泛化的社会 , 在政府 的行政程序和行政行为中 , 不可能不贯穿着政治精神 , 甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响 。对现 代社会的理解 , 可能是要从政治与经济的相对应性来 理解政治领域的边界 , 而不是要对政治与行政进行区 分了 。早期的这些批评意见主要来自于凯恩斯主义 , 因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政 , 基本上是把政 府活动与政党活动看作是一个统一的领域 , 是与经济 的领域相对应的 。这是因为 , 在经济萧条时代 , 为了 应付经济危机 , 采取政治上的统一行动是首要任务 , 所以 , 政府与政治的差异问题不再是关注的中心 , 政 治与行政二分的原则也受到了淡化 。但是 , 从理论上 来认识的话 , 这种对政治与经济两个领域对应性的重 视 , 却对政治与行政二分原则提出了挑战 。 对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共 政策科学 。在公共政策研究中 , 人们发现威尔逊 、 古 德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策 的执行严格区分开来是与现实不相符合的 。事实上 , 政府在执行公共政策方面有着很大的主动性 , 行政人 员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时 , 可使用 行政裁量行为 , 而且在政策制订过程中也常常听取他 们的建议 。有些学者甚至断定 :“官僚处于政策之中并 且在主要的政策中活动 。事实上 , 在日常生活中 , 官 僚很可能成为我们政策形成的主要来源” 。 ③政府最重 要的活动就是公共政策的制订 , 政府运作的过程也就 是公共政策的制订与评估过程 。一些公共政策学家指 出 , 行政活动的全过程可以表明 :一定社会的行政虽 然是从属于一定社会的政治 , 但它并不是消极地 、 完 全被动地服从 。行政本身就是构成政治的一个重要组 成部分 , 它要求在执行政治任务的过程中 , 不断地作 出因地制宜的政治性决策 , 这些决策同样也是国家意 志的体现 。同时 , 在政治活动中 , 任何体现国家意志 的政治决策 , 也都要经过一系列信息 、 咨询 、 监督 、 反馈等行政环节 。可见 , 在公共政策学家们的眼中 , 行政的政治功能和特征是不容怀疑的 , 威尔逊 、 古德 诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教 条 。 上世纪 60 年代末 、 70 年代初兴起的 “新公共行 政学派” 把威尔逊 、 古德诺的政治与行政二分原则看 作是为了改革当时美国极度腐败的吏治 , 推行公务员 新政策所做的必要的理论或舆论准备 , 是一种策略上 的需要 , 从而否认了政治与行政二分原则的科学理论 意义 。学术界一般认为 1971 年 “明诺布鲁克宣言” 是 “新公共行政学派” 诞生的标志 , 这份宣言表达了对政 治与行政二分的激烈不满 。新公共行政学派认为 , 传 统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下 进行的 , 从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域 · 29 · 国家行政学院学报 2001.4 公共行政管理