国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 对政治与行政 二分原则的审查 口张康之 [内容提要政治与行政二分原则对于20世纪的行政学研究和政府模式设计有着巨 大影响。从政治生态的角度来看，政治与行政二分的原则，是多党竞争政治下所作出的 无奈选择。这一原则并不是一个普适原则，它的适用性是有着特定的前提的。中国的党 政分开是一政治范畴，是在政治领城中的功能性分开，而不是政治与行政二分意义上 的政党政治与政府行政的结构性分离。 张康之，中国人民大学行政学系教授，博士生导师。 威尔逊的学术要求就是把行政学研究从政治学中分离 一、政治与行政二分的理论 出来，使行政学成为一门独立的学科和专门的学问。 这是基于政治与行政二分的原则而作出的思考。威尔 在20世纪，政治与行政的二分，不仅是行政学理 逊认为：行政与政治不同，“行政管理是置身于‘政 论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法。主流 治'所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于 行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体 政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的， 系建构和实践方案设计的.60、70年代以后，“新公 但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机 共行政”和“新公共管理”对政治与行政二分的原则 构，”“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作， 提出了怀疑，并对公共行政中的官僚制理想状态所作是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的 出了修正，要求更为现实地来对待公共行政中的程序部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的 和行为，不要过分地把它们理想化， 国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方 学术界一般把威尔逊看作是对行政学进行专门研 面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活 究的倡议者，认为他的《行政研究》是行政学的开山 动，”“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则 之作。的确，在近代政治学的发展史上，威尔逊是第是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助 一次明确提出对行政管理的问题进行专门研究的人。 就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治①正 1994-2014 China Academie Journal Electronicublishing House.All rights reserved.http:/www.cnki
对政治与行政 二分原则的审查 ◆ 张康之 [ 内容提要] 政治与行政二分原则对于 20 世纪的行政学研究和政府模式设计有着巨 大影响 。从政治生态的角度来看 , 政治与行政二分的原则 , 是多党竞争政治下所作出的 无奈选择。这一原则并不是一个普适原则 , 它的适用性是有着特定的前提的 。中国的党 政分开是一个政治范畴, 是在政治领域中的功能性分开, 而不是政治与行政二分意义上 的政党政治与政府行政的结构性分离。 张康之, 中国人民大学行政学系教授, 博士生导师。 一 、 政治与行政二分的理论 在 20 世纪 , 政治与行政的二分 , 不仅是行政学理 论的叙述原则 , 而且也是一种既定的研究方法 。主流 行政学理论是在政治与行政二分的前提下进行理论体 系建构和实践方案设计的 。60 、 70 年代以后 , “新公 共行政” 和 “新公共管理” 对政治与行政二分的原则 提出了怀疑 , 并对公共行政中的官僚制理想状态所作 出了修正 , 要求更为现实地来对待公共行政中的程序 和行为 , 不要过分地把它们理想化 。 学术界一般把威尔逊看作是对行政学进行专门研 究的倡议者 , 认为他的 《行政研究》 是行政学的开山 之作 。的确 , 在近代政治学的发展史上 , 威尔逊是第 一次明确提出对行政管理的问题进行专门研究的人 。 威尔逊的学术要求就是把行政学研究从政治学中分离 出来 , 使行政学成为一门独立的学科和专门的学问 。 这是基于政治与行政二分的原则而作出的思考 。威尔 逊认为 :行政与政治不同 , “行政管理是置身于 `政 治' 所特有的范围之外的 。行政管理的问题并不属于 政治问题 。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的 , 但政治却无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机 构 。” “行政是一切国家所共有的相似性很强的工作 , 是行动中的政府 , 是政府在执行和操作方面最显眼的 部分 , 政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的 国家活动 , 而行政是政府在个别 、 细致而且带技术方 面的国家活动 , 是合法的 、 明细而且系统的执行活 动 。” “政治是政治家的特殊活动范围 , 而行政管理则 是技术性职员的事情 。政策如果没有行政管理的帮助 就将一事无成 , 但行政管理并不因此就是政治 。” ①正 · 27 · 国家行政学院学报 2001.4 公共行政管理
国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 是基于这种认识，威尔逊把政治与行政区别开来. 出的要求。可见，关于政治与行政二分的原则并不纯 政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的 粹是一种理论的设定，而是有着现实根据的。古德诺 理论阐发。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加是从政治发展的角度来解释政治与行政二分的现实根 以区分。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这 据的。也就是说，政治与行政二分的原则是西方社会 种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主 政治发展的必然结果，之所以这个原则是由美国学者 要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国 率先提出来，是因为美国是西方政治文明发展的典型 家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行形态。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础， 政②在古德诺看来，传统的研究政府及其行政的思 就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握，进 路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法， 一步地说，如果不是把政治与行政二分的原则放在具 这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题， 体的背景中来认识，而是脱离开这一原则的适用背景， 抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能导致高效 把它抽象出来，当作一个具有普适意义的原则，就有 率的行政体制设计。所以，行政研究应当从政治与行 可能引致一些消极的后果， 政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路， 政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上 而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为日标 的多党制和行政体系中的公务员制度建设。 的行政体制，如果说威尔逊所强调的是行政运行的技 多党制是政治与行政二分的政治前提。多党政治 术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明 是竞争性的政治，政党是在竞争性的选举中获得掌权 确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就 的机会的，在通常情况下，政治领域中的竞争会促使 为政治与行政二分的原则找到了功能依据， 社会分化为对立的集团，会促进不同利益集团对立情 虽然政治与行政二分贝是关于政治与行政关系的 绪的成长。结果往往是社会走向非理性化，甚至会出 基本原则，但是这个原则可以使人更加专心地集中研 现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争 究行政体制及其运行问题，把它与马克斯韦伯的官僚不至于对社会造成伤害呢？答案就是把政治与行政分 制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考 开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域， 韦伯的工具理性化的官僚制，就不难理解为什么韦伯而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己 对官僚制的形式合理性建构给子高度评价了，因为，独立性的领域。在政治领域中促进民主，在行政领域 既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么它从属中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能 于技术性设计就是理所当然的了，可见，威尔逊、古 完全交由行政来承担，而政治则专注于通过竞争的方 德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的，正 式来促进公共意志的表达。所以说，在多党制的条件 是它们的理论构成了20世纪公共行政理论的主流，影 下，政治与行政的二分是不得已而作出的选择，没有 响着政府的体制设置、行政发展的进程和行政学研究 这种区分，多党竞争的状态如果带入到行政的社会管 的进展。 理中来，必然会造成极大的混乱。正是有了政治与行 政的二分，多党政治的消极影响才不致于演化成社会 二、政治与行政二分的前提 的动荡。在实践中，政治与行政的二分被确定为在法 律制度的框架下执政党与行政的分开。根据西方政治 为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的 体制的设置，政治是决策的领域，政治活动是决策活 二分原则呢？古德诺认为是政治以及政府的发展自身动，而行政是执行的领域，行政行为是执行的行为。 提出了这种要求，是由于政治和政府的发展表现出了在行政领域中，行政行为的发生是根据对纯粹的技术 相分离的特征，使行政与政治各有其不同的特性。根 性的追求而进行的，行政体系的结构是一个技术性的 据古德诺的看法，在政治与政府的发展已经表现出了 形式合理性结构. 这种特征的情况下，如果还是沿袭传统的政治学、法 韦伯指出，近代社会的发展进程是一个合理化的 学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提 进程，在一些具体的领域中，这种合理化表现为工具 ?1994-2014 China Academie Journal Electronicublishing House.All rights reserved.http://www.cnki
是基于这种认识 , 威尔逊把政治与行政区别开来 。 政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的 理论阐发 。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加 以区分 。他认为政治是国家意志的表达 , 而行政是这 种意志的执行 。“在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能 , 即国家意志的表达功能和国 家意 志的 执行功 能 , 前 者谓 之政治 , 后者 谓之 行 政 。” ②在古德诺看来 , 传统的研究政府及其行政的思 路是一种 “由宪法开始又以宪法结束” 的政治学方法 , 这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题 , 抹杀了政府及其行政运行的特殊性 , 不可能导致高效 率的行政体制设计 。所以 , 行政研究应当从政治与行 政的分开开始 , 应当走一条独立于政治学的研究思路 , 而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标 的行政体制 。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技 术特殊性的话 , 那么古德诺则对行政的功能作出了明 确的定位 , 即把行政定位在国家意志的执行上 , 这就 为政治与行政二分的原则找到了功能依据 。 虽然政治与行政二分只是关于政治与行政关系的 基本原则 , 但是这个原则可以使人更加专心地集中研 究行政体制及其运行问题 。把它与马克斯·韦伯的官僚 制理论联系起来 , 在政治与行政二分的前提下来思考 韦伯的工具理性化的官僚制 , 就不难理解为什么韦伯 对官僚制的形式合理性建构给予高度评价了 。 因为 , 既然行政已经是一个独立于政治的领域 , 那么它从属 于技术性设计就是理所当然的了 。可见 , 威尔逊 、 古 德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的 , 正 是它们的理论构成了 20 世纪公共行政理论的主流 , 影 响着政府的体制设置 、 行政发展的进程和行政学研究 的进展 。 二 、 政治与行政二分的前提 为什么威尔逊 、 古德诺等人会提出政治与行政的 二分原则呢 ? 古德诺认为是政治以及政府的发展自身 提出了这种要求 , 是由于政治和政府的发展表现出了 相分离的特征 , 使行政与政治各有其不同的特性 。 根 据古德诺的看法 , 在政治与政府的发展已经表现出了 这种特征的情况下 , 如果还是沿袭传统的政治学 、 法 学的研究方法 , 就无法适应政治国家对行政管理所提 出的要求 。可见 , 关于政治与行政二分的原则并不纯 粹是一种理论的设定 , 而是有着现实根据的 。古德诺 是从政治发展的角度来解释政治与行政二分的现实根 据的 。也就是说 , 政治与行政二分的原则是西方社会 政治发展的必然结果 , 之所以这个原则是由美国学者 率先提出来 , 是因为美国是西方政治文明发展的典型 形态 。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础 , 就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握 。进 一步地说 , 如果不是把政治与行政二分的原则放在具 体的背景中来认识 , 而是脱离开这一原则的适用背景 , 把它抽象出来 , 当作一个具有普适意义的原则 , 就有 可能引致一些消极的后果 。 政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上 的多党制和行政体系中的公务员制度建设 。 多党制是政治与行政二分的政治前提 。 多党政治 是竞争性的政治 , 政党是在竞争性的选举中获得掌权 的机会的 。在通常情况下 , 政治领域中的竞争会促使 社会分化为对立的集团 , 会促进不同利益集团对立情 绪的成长 。结果往往是社会走向非理性化 , 甚至会出 现社会动荡局面 。如何才能使政治领域中的党派竞争 不至于对社会造成伤害呢 ? 答案就是把政治与行政分 开来 , 把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域 , 而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己 独立性的领域 。在政治领域中促进民主 , 在行政领域 中建构集权 。把社会秩序 、 公共利益的实现等等功能 完全交由行政来承担 , 而政治则专注于通过竞争的方 式来促进公共意志的表达 。所以说 , 在多党制的条件 下 , 政治与行政的二分是不得已而作出的选择 , 没有 这种区分 , 多党竞争的状态如果带入到行政的社会管 理中来 , 必然会造成极大的混乱 。正是有了政治与行 政的二分 , 多党政治的消极影响才不致于演化成社会 的动荡 。在实践中 , 政治与行政的二分被确定为在法 律制度的框架下执政党与行政的分开 。 根据西方政治 体制的设置 , 政治是决策的领域 , 政治活动是决策活 动 , 而行政是执行的领域 , 行政行为是执行的行为 。 在行政领域中 , 行政行为的发生是根据对纯粹的技术 性的追求而进行的 , 行政体系的结构是一个技术性的 形式合理性结构 。 韦伯指出 , 近代社会的发展进程是一个合理化的 进程 , 在一些具体的领域中 , 这种合理化表现为工具 · 28 · 国家行政学院学报 2001 .4 公共行政管理
国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 理性化或形式合理性的生成过程。公共行政就是这样 府活动与政党活动看作是一个统一的领域，是与经济 的具体领域，对于政治来说，行政是从属于工具理性 的领域相对应的。这是因为，在经济萧条时代，为了 原则的，是政治的工具，作为工具，行政不需要包含 应付经济危机，采取政治上的统一行动是首要任务， 着价值因素，只有当它自身不包含着任何价值因素的 所以，政府与政治的差异问题不再是关注的中心，政 时候，它才作为整体而对于政治具有充分的价值。也 治与行政二分的原则也受到了淡化。但是，从理论上 就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效 来认识的话，这种对政治与经济两个领域对应性的重 率，它在多大程度上是高效率的，它就在多大程度上视，却对政治与行政二分原则提出了挑战 实现了它对于政治的价值，韦伯的这些思想是对公务 对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共 员制度的充分肯定，是对近代西方政治走向现代公务政策科学。在公共政策研究中，人们发现威尔逊、古 员制度历程的描述。公务员制度的出现，使韦伯所说 德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策 的那种形式合理性得到了充分的体现，因为，行政的的执行严格区分开来是与现实不相符合的。事实上， 发展正是通过公务员制度才真正成了一个“独立的技政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人 术性”领域，对于政治与行政二分的原则来说，公务员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可使用 员制度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的 行政裁量行为，而且在政策制订过程中也常常听取他 原则得到了完全贯彻：另一方面，由于公务员制度的 们的建议，有些学者甚至断定：“官僚处于政策之中并 不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障，使政 且在主要的政策中活动。事实上，在日常生活中，官 治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能。 僚很可能成为我们政策形成的主要来源”.③政府最重 公务员制度提供了一个在政治上中立的、受过专业技 要的活动就是公共政策的制订，政府运作的过程也就 术训练的、具有职业生涯的文官集团，他们专致于提是公共政策的制订与评估过程，一些公共政策学家指 高效率。这样一来，就从根本上改变了民主和效率不 出，行政活动的全过程可以表明：一定社会的行政虽 可兼得的局面，由于公务员制度使政治与行政的二分 然是从属于一定社会的政治，但它并不是消极地、完 成为一种结构性的分化，它必然会影响和促进政治领全被动地服从，行政本身就是构成政治的一个重要组 域中的多党制的生成和发展。这种影响是相互的，多 成部分，它要求在执行政治任务的过程中，不断地作 党政治是公务员制度赖以产生的前提，同样，公务员 出因地制宜的政治性决策，这些决策同样也是国家意 制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间， 志的体现。同时，在政治活动中，任何体现国家意志 的政治决策，也都要经过一系列信息、咨询、监督、 三、对政治与行政二分原则的批评 反馈等行政环节。可见，在公共政策学家们的眼中， 行政的政治功能和特征是不容怀疑的，威尔逊、古德 在西方国家的行政改革过程中，政治与行政二分 诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教 的原则受到了怀凝，而从理论上对政治与行政二分原 条， 则所作出的批评还要早一些。在60年代，就有一些政 上世纪60年代末、70年代初兴起的“新公共行 治学家对政治与行政二分原则提出了自己的批评意见， 政学派”把威尔逊、古德诺的政治与行政二分原则看 特别是对政府的价值中立表示出了怀疑的态度，很多 作是为了改革当时美国极度腐败的吏治，推行公务员 学者认为，现代社会是一个政治泛化的社会，在政府 新政策所做的必要的理论或舆论准备，是一种策略上 的行政程序和行政行为中，不可能不贯穿着政治精神，的需要，从而否认了政治与行政二分原则的科学理论 甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响.对现意义。学术界一般认为1971年“明诺布鲁克宣言”是 代社会的理解，可能是要从政治与经济的相对应性来“新公共行政学派”诞生的标志，这份宣言表达了对政 理解政治领域的边界，而不是要对政治与行政进行区 治与行政二分的激烈不满。新公共行政学派认为，传 分了，早期的这些批评意见主要来自于凯恩斯主义，统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下 因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政，基本上是把政 进行的，从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域 ?1994-2014 China Academie Journal Eleetronicublishing House.All rights reserved.http:/www.enki
理性化或形式合理性的生成过程 。公共行政就是这样 的具体领域 , 对于政治来说 , 行政是从属于工具理性 原则的 , 是政治的工具 。 作为工具 , 行政不需要包含 着价值因素 , 只有当它自身不包含着任何价值因素的 时候 , 它才作为整体而对于政治具有充分的价值 。 也 就是说 , 行政作为政治的工具 , 它的唯一追求就是效 率 , 它在多大程度上是高效率的 , 它就在多大程度上 实现了它对于政治的价值 。韦伯的这些思想是对公务 员制度的充分肯定 , 是对近代西方政治走向现代公务 员制度历程的描述 。公务员制度的出现 , 使韦伯所说 的那种形式合理性得到了充分的体现 。因为 , 行政的 发展正是通过公务员制度才真正成了一个 “独立的技 术性” 领域 。对于政治与行政二分的原则来说 , 公务 员制度的意义在于 :一方面 , 它使政治与行政二分的 原则得到了完全贯彻 ;另一方面 , 由于公务员制度的 不断完善 , 又为政治与行政的二分提供了保障 , 使政 治与行政的二分作为一种结构性的分离而成为可能 。 公务员制度提供了一个在政治上中立的 、 受过专业技 术训练的 、 具有职业生涯的文官集团 , 他们专致于提 高效率 。这样一来 , 就从根本上改变了民主和效率不 可兼得的局面 。由于公务员制度使政治与行政的二分 成为一种结构性的分化 , 它必然会影响和促进政治领 域中的多党制的生成和发展 。这种影响是相互的 , 多 党政治是公务员制度赖以产生的前提 , 同样 , 公务员 制度也为多党政治的生成和发展提供了广阔的空间 。 三 、 对政治与行政二分原则的批评 在西方国家的行政改革过程中 , 政治与行政二分 的原则受到了怀疑 , 而从理论上对政治与行政二分原 则所作出的批评还要早一些 。在 60 年代 , 就有一些政 治学家对政治与行政二分原则提出了自己的批评意见 , 特别是对政府的价值中立表示出了怀疑的态度 。很多 学者认为 , 现代社会是一个政治泛化的社会 , 在政府 的行政程序和行政行为中 , 不可能不贯穿着政治精神 , 甚至在具体的活动中都体现了政党政治的影响 。对现 代社会的理解 , 可能是要从政治与经济的相对应性来 理解政治领域的边界 , 而不是要对政治与行政进行区 分了 。早期的这些批评意见主要来自于凯恩斯主义 , 因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政 , 基本上是把政 府活动与政党活动看作是一个统一的领域 , 是与经济 的领域相对应的 。这是因为 , 在经济萧条时代 , 为了 应付经济危机 , 采取政治上的统一行动是首要任务 , 所以 , 政府与政治的差异问题不再是关注的中心 , 政 治与行政二分的原则也受到了淡化 。但是 , 从理论上 来认识的话 , 这种对政治与经济两个领域对应性的重 视 , 却对政治与行政二分原则提出了挑战 。 对政治与行政二分原则的更多批评是来自于公共 政策科学 。在公共政策研究中 , 人们发现威尔逊 、 古 德诺根据政治与行政二分的原则把政策的制定与政策 的执行严格区分开来是与现实不相符合的 。事实上 , 政府在执行公共政策方面有着很大的主动性 , 行政人 员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时 , 可使用 行政裁量行为 , 而且在政策制订过程中也常常听取他 们的建议 。有些学者甚至断定 :“官僚处于政策之中并 且在主要的政策中活动 。事实上 , 在日常生活中 , 官 僚很可能成为我们政策形成的主要来源” 。 ③政府最重 要的活动就是公共政策的制订 , 政府运作的过程也就 是公共政策的制订与评估过程 。一些公共政策学家指 出 , 行政活动的全过程可以表明 :一定社会的行政虽 然是从属于一定社会的政治 , 但它并不是消极地 、 完 全被动地服从 。行政本身就是构成政治的一个重要组 成部分 , 它要求在执行政治任务的过程中 , 不断地作 出因地制宜的政治性决策 , 这些决策同样也是国家意 志的体现 。同时 , 在政治活动中 , 任何体现国家意志 的政治决策 , 也都要经过一系列信息 、 咨询 、 监督 、 反馈等行政环节 。可见 , 在公共政策学家们的眼中 , 行政的政治功能和特征是不容怀疑的 , 威尔逊 、 古德 诺的政治与行政二分的原则并不是一个必须遵守的教 条 。 上世纪 60 年代末 、 70 年代初兴起的 “新公共行 政学派” 把威尔逊 、 古德诺的政治与行政二分原则看 作是为了改革当时美国极度腐败的吏治 , 推行公务员 新政策所做的必要的理论或舆论准备 , 是一种策略上 的需要 , 从而否认了政治与行政二分原则的科学理论 意义 。学术界一般认为 1971 年 “明诺布鲁克宣言” 是 “新公共行政学派” 诞生的标志 , 这份宣言表达了对政 治与行政二分的激烈不满 。新公共行政学派认为 , 传 统的行政研究由于是在政治与行政二分观念的指导下 进行的 , 从而使行政研究局限在一个非常狭窄的领域 · 29 · 国家行政学院学报 2001.4 公共行政管理
国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 内，把研究焦点放在行政机关的预算、人事、组织以 见影响决策等，这些都是没有意义的理论假设，实际 及大量其他中性问题上，很少重视与社会、政治密切 情况恰恰相反，行政是具有着浓厚的政治色彩的，公 相关的政策制定与政策分析等研究，使公共行政远离 务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的，与其 于社会危机处理的需要。由于奉行价值中立的准则， 回避他们之间的这种相互影响，倒不如正视这种关系 避免对所研究的行政问题作出“好”与“坏”、“应该” 的存在，基于这种看法，新公共管理主张对部分高级 与“不应该”的价值判断，普遍使用了“逻辑实证论” 公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并 的研究方法，这种逻辑体系将研究局限于资料汇集和 承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性。新公共 统计分析上，通过这种方式来表现其客观性。事实上， 管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高 纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在，而且误导层公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政 了行政学的研究，它使行政研究者高居象牙塔之中， 治控制，增强他们对政治的回应性。 远离社会生活，使研究不能影响或参与到决策过程中， 政治与行政二分的原则不是一个普适性的原则， 基于这种认识，新公共行政学派要求，在行政研究的 它是在多党政治这一特定的条件下产生的，而且也只 过程中，社会科学家应以其专业的知识和才能从事价 是在政治发展的特定阶段才是有意义的.离开了具体 值判断，将价值理论放在优先考虑的地位，在实证分 的条件来淡论政治与行政的二分问题，是没有意义的， 析方法与实质价值两者不可兼得的情况下，宁可重视 而且可能会带来各种意想不到的负面影响。 对价值判断的追求，唯有如此，行政研究者才能深入 社会与政治，关心行政的相关问题，并且积极地宣传 四、“党政分开”卡政治与行政二分 自己对现实问题的认识与批判。行政学者不仅是学术 研究者，更应是改革社会，推进社会发展的倡导者， 通过上述的考察，我们发现，所谓政治与行政二 可见，根据新公共行政学派的观点，在现实的政治与 分的原则主要是指政党政治与政府行政之间的关系问 行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况根 题，在我国的政治改革和行政改革过程中，这一问题 本不存在，事实是，国会、总统或其他政治机构对于 也有人提了出来。正如前些年我们在提出依法治国的 政策问题往往仅提供原则性目标，而具体的政策方案口号时，一些学者也就对司法独立的问题进行理论论 是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、 证，试图从理论上证明排除政党政治对司法程序干扰 物力、财力规划得以落实或实施的，这个过程无疑是的意义；在行政改革的过程中，一些人在“党政分开” 各种权力、价值、利益的交换或分配的过程。换句话 的名义下提出了行政独立性的问题。其实，在我们看 说，是政治决策的过程。所以，新公共行政学派强调来，中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分 政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，并的原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看 提出寻求具有灵活性的行政组织结构。同时，对行政来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。因为 人员决策地位的认识也要采取积极的态度，应致力于 中国的多党合作政治与多党制是完全不同的，它是一 提高行政机关及其人员的自觉意识，使行政人员能够党领导下的多党合作制。政治上的这个特征也决定了 做到除在执行政策中尽职尽责外，更以主动的态度设 政治与其他领域的关系。因而，对一切问题的探讨都 计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更 存在着一个是否需要党的领导的问题。司法独立是否 加有效地解决社会问题， 意味着排除党的领导？建立公务员制度能否实现价值 继新公共行政学派之后，“新公共管理学派”对政 中立？等等，这些问题都是必须作出明确回答的， 治与行政二分的原则作出了进一步的批评，它在新公 党政分开的问题是首先由邓小平提出来的，他强 共行政学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步 调：“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于 提出了对文官的政治控制的要求。在新公共管理学派 领导的问题，”在这里，党政分开的真实涵义是“要通 看来，传统公共行政强调政治与行政的分离、强调公过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府 务员保持政治中立、不参与党派斗争、不得以党派偏 的关系④.”也就是说，邓小平所提出的党政分开主要 ?1994-2014 China Academic Journal Eleetronicublishing House.All rights reserved.http:/www.enki
内 , 把研究焦点放在行政机关的预算 、 人事 、 组织以 及大量其他中性问题上 , 很少重视与社会 、 政治密切 相关的政策制定与政策分析等研究 , 使公共行政远离 于社会危机处理的需要 。由于奉行价值中立的准则 , 避免对所研究的行政问题作出 “好” 与 “坏” 、 “应该” 与 “不应该” 的价值判断 , 普遍使用了 “逻辑实证论” 的研究方法 。这种逻辑体系将研究局限于资料汇集和 统计分析上 , 通过这种方式来表现其客观性 。事实上 , 纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存在 , 而且误导 了行政学的研究 。它使行政研究者高居象牙塔之中 , 远离社会生活 , 使研究不能影响或参与到决策过程中 。 基于这种认识 , 新公共行政学派要求 , 在行政研究的 过程中 , 社会科学家应以其专业的知识和才能从事价 值判断 , 将价值理论放在优先考虑的地位 , 在实证分 析方法与实质价值两者不可兼得的情况下 , 宁可重视 对价值判断的追求 。唯有如此 , 行政研究者才能深入 社会与政治 , 关心行政的相关问题 , 并且积极地宣传 自己对现实问题的认识与批判 。 行政学者不仅是学术 研究者 , 更应是改革社会 , 推进社会发展的倡导者 。 可见 , 根据新公共行政学派的观点 , 在现实的政治与 行政运行中 , 行政体系游离于政策制定之外的状况根 本不存在 。事实是 , 国会 、 总统或其他政治机构对于 政策问题往往仅提供原则性目标 , 而具体的政策方案 是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力 、 物力 、 财力规划得以落实或实施的 。这个过程无疑是 各种权力 、 价值 、 利益的交换或分配的过程 。换句话 说 , 是政治决策的过程 。 所以 , 新公共行政学派强调 政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联 , 并 提出寻求具有灵活性的行政组织结构 。同时 , 对行政 人员决策地位的认识也要采取积极的态度 , 应致力于 提高行政机关及其人员的自觉意识 , 使行政人员能够 做到除在执行政策中尽职尽责外 , 更以主动的态度设 计政策议程 , 并善用裁量权发展公共政策 , 使政策更 加有效地解决社会问题 。 继新公共行政学派之后 , “新公共管理学派” 对政 治与行政二分的原则作出了进一步的批评 , 它在新公 共行政学派肯定行政人员的政治价值的基础上进一步 提出了对文官的政治控制的要求 。在新公共管理学派 看来 , 传统公共行政强调政治与行政的分离 、 强调公 务员保持政治中立 、 不参与党派斗争 、 不得以党派偏 见影响决策等 , 这些都是没有意义的理论假设 。实际 情况恰恰相反 , 行政是具有着浓厚的政治色彩的 , 公 务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的 。与其 回避他们之间的这种相互影响 , 倒不如正视这种关系 的存在 。基于这种看法 , 新公共管理主张对部分高级 公务员实行政治任命 , 让他们参与政策的制定过程并 承担相应的责任 , 以保持他们的政治敏感性 。新公共 管理学派认为 , 通过政治任命和明确的责任机制使高 层公务员对政治家负责 , 可以加强对高层公务员的政 治控制 , 增强他们对政治的回应性 。 政治与行政二分的原则不是一个普适性的原则 , 它是在多党政治这一特定的条件下产生的 , 而且也只 是在政治发展的特定阶段才是有意义的 , 离开了具体 的条件来谈论政治与行政的二分问题 , 是没有意义的 , 而且可能会带来各种意想不到的负面影响 。 四 、 “党政分开” ≠政治与行政二分 通过上述的考察 , 我们发现 , 所谓政治与行政二 分的原则主要是指政党政治与政府行政之间的关系问 题 。在我国的政治改革和行政改革过程中 , 这一问题 也有人提了出来 。正如前些年我们在提出依法治国的 口号时 , 一些学者也就对司法独立的问题进行理论论 证 , 试图从理论上证明排除政党政治对司法程序干扰 的意义 ;在行政改革的过程中 , 一些人在 “党政分开” 的名义下提出了行政独立性的问题 。其实 , 在我们看 来 , 中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分 的原则的 , 尽管党政分开同政治与行政二分表面上看 来极为相似 , 而实际上它们之间是完全不同的 。因为 , 中国的多党合作政治与多党制是完全不同的 , 它是一 党领导下的多党合作制 。政治上的这个特征也决定了 政治与其他领域的关系 。因而 , 对一切问题的探讨都 存在着一个是否需要党的领导的问题 。 司法独立是否 意味着排除党的领导 ? 建立公务员制度能否实现价值 中立 ? 等等 , 这些问题都是必须作出明确回答的 。 党政分开的问题是首先由邓小平提出来的 , 他强 调 :“改革的内容 , 首先是党政分开 , 解决党如何善于 领导的问题 。” 在这里 , 党政分开的真实涵义是 “要通 过改革 , 处理好法治和人治的关系 , 处理好党和政府 的关系 ④。” 也就是说 , 邓小平所提出的党政分开主要 · 30 · 国家行政学院学报 2001 .4 公共行政管理
国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 是解决以党代政的问题，改变党对国家事务进行事无 我们说党政分开不是政治与行政的结构性分离， 巨细的干预和指挥这种传统方式。要通过党政分开的 是因为政治与行政的结构性分离所突出的是行政的独 方式，达到政治生活民主化的目的。这些关于党政分 立性，这种独立性意味着在行政程序和行政行为中排 开的阐述，都是属于改变或改善党的领导方式的范畴， 除政党政治的影响。或者说，在政治与行政的结构性 决不意味着行政可以在与政治分离的借口下脱离党的 分开中，是不存在什么党的领导的问题的。行政体系 领导。所以，它与威尔逊、古德诺的政治与行政二分 的独立性决定了，无论哪个党在竞选中取得胜利而成 是完全不同的，党政分开所反映的是政治与行政的功为执政党，行政体系还是按照自己的方式运行，一个 能性分化，而政治与行政二分所要求的是政治与行政 执政党是在行政体系之外来设计它的方针和政策的 的结构性分离。 这些方针政策对行政体系的影响是按照既定的程序而 党政分开的目的是改变权力过分集中的问题，这 进入行政体系的，在行政体系中，执政党并没有领导 并不意味着党政分开包含着结构性改变的涵义。如果权，从现实的政治与行政的互动关系来看，如果在政 根据威尔逊、古德诺政治行政二分的原则来诠释党政治改革和行政改革中按照政治与行政的结构性分开的 分开的思想，那就大错特错了。威尔逊等人的政治与原则去进行设计的话，那么结果必然是导致多党政治 行政二分是结构性的分离，是行政对政治的脱离，是 的出现。根据亨廷顿的看法，“在现代化过程中的国 行政的独立化。党政分开则不同，它是属于功能性的家，多党制与高水平的政治制度化和政治安定是不能 分开，因为党政分开是一个政治范畴，是政治本身的共存的，在现代化中的国家，多党制是软弱的政党制 职能分化。 度，⑥所以说，当我们谈论党政分开的问题时，尤其 从中国的现实情况来看，党政分开也只有作为功 要注意把它同威尔逊等人的政治与行政二分原则区别 能性的分开才是现实的和合理的。因为，中国正处在开来，如果把它们加以混同的话，那么对于我国的政 现代化的发展过程中，在这个过程中，强大的党的领 治改革、行政改革以及整个政治发展来说，都是有害 导是必需的，在这一点上，亨廷顿的一些意见可能是 的， 更有价值的，他看到，对于一个发展中的国家来说， 它的任何一项工作都需要有一个强大的政党领导作为 支柱。他说，“一个现代化过程中政治体系的安定，取 注释： 决于其政党的力量。一个强大的政党能使群众的支持 ①伍德罗·威尔逊：《行政研究》，载美国《政治科学季 》1887年6月号， 制度化，政党的力量反映了大众支持的范围和制度化 ②古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12 的水平。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发 页， 展中国家，莫不是拥有一个强大的政党，…同有强 3Long.Norton.The Polcy Chicago:Rand MeNally, 大的政党的体系相比，在没有强有力政党的政治体系 1962 中，更容易出现暴乱、骚动、和其他形式的政治不安 ④《邓小平文选》，第三卷，人民出版社1993年版第 定，⑤无疑，行政是不能例外的，而且对于一个发展 177页。 ⑤、⑥亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》.李盛平等译， 中国家来说，行政本身就是政治，必须处于执政党的 华夏出版社1988年版。第396-397页，第408页.。 领导之下， 责任编辑马宝成 ?1994-2014 China Academie Journal Electronicublishing House.All rights reserved.http:/www.cnki
是解决以党代政的问题 , 改变党对国家事务进行事无 巨细的干预和指挥这种传统方式 。要通过党政分开的 方式 , 达到政治生活民主化的目的 。这些关于党政分 开的阐述 , 都是属于改变或改善党的领导方式的范畴 , 决不意味着行政可以在与政治分离的借口下脱离党的 领导 。所以 , 它与威尔逊 、 古德诺的政治与行政二分 是完全不同的 。党政分开所反映的是政治与行政的功 能性分化 , 而政治与行政二分所要求的是政治与行政 的结构性分离 。 党政分开的目的是改变权力过分集中的问题 , 这 并不意味着党政分开包含着结构性改变的涵义 。如果 根据威尔逊 、 古德诺政治行政二分的原则来诠释党政 分开的思想 , 那就大错特错了 。威尔逊等人的政治与 行政二分是结构性的分离 , 是行政对政治的脱离 , 是 行政的独立化 。党政分开则不同 , 它是属于功能性的 分开 , 因为党政分开是一个政治范畴 , 是政治本身的 职能分化 。 从中国的现实情况来看 , 党政分开也只有作为功 能性的分开才是现实的和合理的 。因为 , 中国正处在 现代化的发展过程中 , 在这个过程中 , 强大的党的领 导是必需的 。在这一点上 , 亨廷顿的一些意见可能是 更有价值的 , 他看到 , 对于一个发展中的国家来说 , 它的任何一项工作都需要有一个强大的政党领导作为 支柱 。他说 , “一个现代化过程中政治体系的安定 , 取 决于其政党的力量 。一个强大的政党能使群众的支持 制度化 。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化 的水平 。凡达到目前和预料到的高水平政治安定的发 展中国家 , 莫不是拥有一个强大的政党 , ……同有强 大的政党的体系相比 , 在没有强有力政党的政治体系 中 , 更容易出现暴乱 、 骚动 、 和其他形式的政治不安 定 。” ⑤无疑 , 行政是不能例外的 , 而且对于一个发展 中国家来说 , 行政本身就是政治 , 必须处于执政党的 领导之下 。 我们说党政分开不是政治与行政的结构性分离 , 是因为政治与行政的结构性分离所突出的是行政的独 立性 , 这种独立性意味着在行政程序和行政行为中排 除政党政治的影响 。或者说 , 在政治与行政的结构性 分开中 , 是不存在什么党的领导的问题的 。 行政体系 的独立性决定了 , 无论哪个党在竞选中取得胜利而成 为执政党 , 行政体系还是按照自己的方式运行 , 一个 执政党是在行政体系之外来设计它的方针和政策的 , 这些方针政策对行政体系的影响是按照既定的程序而 进入行政体系的 , 在行政体系中 , 执政党并没有领导 权 。从现实的政治与行政的互动关系来看 , 如果在政 治改革和行政改革中按照政治与行政的结构性分开的 原则去进行设计的话 , 那么结果必然是导致多党政治 的出现 。根据亨廷顿的看法 , “在现代化过程中的国 家 , 多党制与高水平的政治制度化和政治安定是不能 共存的 。在现代化中的国家 , 多党制是软弱的政党制 度 。” ⑥所以说 , 当我们谈论党政分开的问题时 , 尤其 要注意把它同威尔逊等人的政治与行政二分原则区别 开来 , 如果把它们加以混同的话 , 那么对于我国的政 治改革 、 行政改革以及整个政治发展来说 , 都是有害 的 。 注释: ①伍德罗·威尔逊:《行政研究》 , 载美国 《政治科学季 刊》 1887 年 6 月号。 ②古德诺:《政治与行政》 , 华夏出版社1987 年版, 第 12 页。 ③ Long , Nort on.The Poli cy Chicago :Rand McNally , 1962. ④ 《邓小平文选》 , 第三卷, 人民出版社 1993 年版, 第 177页。 ⑤、 ⑥亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》 , 李盛平等译, 华夏出版社 1988 年版, 第 396 ～ 397 页, 第408 页。 责任编辑 马宝成 · 31 · 国家行政学院学报 2001.4 公共行政管理