公共行政与公共管理经典译丛 CLASSIC TEXTBOOK SERIES 经典教材系列 Public Administration and Public Management Classics D771.222 14a2 理解公共政策 (第十二版) (Twelfth Edition) Public Policy 潮感生 呱 雪 中国人民大学出版社 ·北京·
译者前言 经典教材系列 会共行敢与公共誉理经典译丛 现在看来，“开卷有益”的读书观念已变得陈腐。在信息无 限膨胀的今天，什么书都拿来读似乎显得太不明智了。读书不在 勤而在精，不在多而在实，不在快而在思。其基本原则就是要读 好书。可是怎样区别好书与不好的书？应该以什么样的标准进行 衡量呢？有些书一经面世便会轰动一时，但很快就会在人们的记 忆中消失，它们就像流行时尚一样，只是对人们从众心态的一种 满足。而经典(classic)不同于时尚(popular).,它可以经受住 时间和人们记忆的考验。经典以公认为前提，需要得到人们的普 遍接受。托马斯·R·戴伊的《理解公共政策》就是这样一本好 书，一本非常值得推荐的经典教材。这本书以逻辑严密、语言流 畅见长，特色是理论联系实际，模型透视政策，由理论事，以事 说理。1972年《理解公共政策》第一版面世，后经多次再版， 不仅成为英美高校公共政策专业的必备教材，而且还被翻译成多 种文字，介绍到其他国家，在国际上也有重要影响。尤其是在中 国港台地区和东南亚一些国家，公共政策专业的学生对戴伊其人 其书，都非常熟悉。20世纪80年代中期，我国公共政策的研究 开始起步，学习和借鉴现代西方公共政策理论与方法成为当时面 临的主要任务。在大家充满期待和略带迷茫的搜寻中，戴伊教授 的《理解公共政策》一书很快进入了中国学者的视野。国内最早 出版的一些公共政策教材和专著，如张金马教授主编的《政策科 学导论》（中国人民大学出版社1992年8月出版）等，对《理解
理解公共政策（第十二版） 2 公共政策》中的理论与方法进行了翔实的介绍，由此也使戴伊的名字广为中国学人 所知晓。 当今社会，政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的、基本稳定或一再 重复出现的社会矛盾问题，而是大量的相互关联、相互制约的、越来越具复杂性、 尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。与此同时，公 众所关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的理念或原则性问题，而是那些与现 实切身利益密切相关的特殊的公共问题，比如犯罪与社会安全、公平性与经济发 展、种族与社会和谐、污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保障、公共交通 等。公共政策学正是在这样的社会背景下形成和发展起来的，并且成为二战后社会 科学领域发展最迅速、影响面最大、应用领域最广、社会效用最明显的学科之一。 之所以如此，既与现代社会的政府管理特征有关，也与公共政策自身的学科特征相 联系。 人们在日常生活中会感受到来自公共政策的多方面影响，这种影响或大或小、 或强或弱、或直接或间接、或明显或微妙。在这个复杂的现代社会里，公共政策可 以说无处不在。它们有时对你有利，有时对你不利，不仅会带给你愉快和欢乐，也 会带给你烦恼和痛苦，对社会生活和公众情感都会产生重要的影响，并成为社会环 境不可或缺的重要组成部分。 那么，公共政策到底是什么？为什么要研究它？政策分析有何特点？它与政策 倡议有没有区别？政策分析是艺术还是技术？它面临哪些重要的障碍？如何进行政 策分析？政策分析都有哪些途径？政治学的理论与方法能否派上用场？如何区分理 论模型的有效性？它们对政策分析有何贡献？单一模型有没有较为适合的政策分析 领域？分析的目标又是什么？托马斯·R·戴伊的《理解公共政策》一书很好地回 答了这些问题。 《理解公共政策》一书最早的中译本是台湾学者罗清俊和陈志玮翻译的第九版 (《公共政策新论》，韦伯文化事业出版社1999年4月出版)。其后，为配合公共政 策课程双语教学的需要，中国人民大学出版社出版了《理解公共政策》第十版的英 文影印版教材(2004年1月出版)。华夏出版社2004年10月翻译出版了第十版 (《理解公共政策》第十版中译本，彭勃等译)。《理解公共政策》第十一版英文影印 版和中译本都由北京大学出版社出版(《理解公共政策》第十一版英文影印版教材， 2006年9月出版；《理解公共政策》第十一版中译本，孙彩红译，2008年5月出 版)。由于中国人民大学出版社所做的持续努力，《理解公共政策》最新版一第十 二版的英文影印版教材已于2008年10月在国内与广大读者见面。 《理解公共政策》一书每次再版作者都会在前版的基础上对书中内容做出修订。 第十二版把政策分析进一步扩展到反恐领域，论及阿富汗和伊拉克战争、布什政府 的政策得失、《美国爱国者法》的修订、情报系统的整改、国土安全部的建立、秘 密监听计划的实施(2001年“9·11”事件后，布什政府秘密下令允许国家安全机 构在未经法庭许可的情况下，对境内的恐怖嫌疑分子和与恐怖组织有联系的人员的 国际通信进行窃听)等内容
译者前言 》 3 值此《理解公共政策（第十二版）》中译本出版之际，我要感谢那些积极参与 本书翻译工作的同志。他们是张珂、廖粮粮、桑昂、何骁、边显、刘爱民、林孙 俊、宋子龙、张益峰。在这里，还要感谢中国人民大学出版社的编辑李慧平。他们 为本书的成功出版，作出了很大的贡献。 谢明 2010年8月
前 言 经典教材系列 会共行政与会共管理经典狮丛 政策分析往往涉及在政治生活中“谁得到了什么”，以及 “为何得到”和“有何影响”。我们不仅关心政府所追寻的政策， 而且关心政府为何采取这些政策，以及这些政策将会产生何种 影响。 与其他学科一样，政治学在多年的发展过程中逐渐形成了一 系列用来描述和解释政治生活的概念和模型，这些模型并不是相 互竞争或排斥的。在政策分析领域，很难说某一种模型一定会比 另一种模型好，也不能简单地断言某一种模型是最好的。每一种 模型所关注的往往只是社会生活的不同侧面，所解释的也只是社 会生活的不同事物。 我们首先对在政治学领域得到广泛应用的八个分析模型做一 下简要介绍，它们是： 制度主义模型、过程模型、理性主义模型、渐进主义模型、 团体理论模型、精英模型、公共选择模型、博弈论模型。 大多数公共政策都是理性规划、渐进主义、团体间竞争、精 英偏好、公共选择、政治过程和制度影响的综合作用。在这本书 中，我们将单独或综合地运用这些理论模型，描述和解释公共政 策。当然，在具体的章节中会更加侧重这些模型中的某一个。 我们试图通过运用不同的分析模型来描述和解释公共政策。 我们的目的不仅是要告诉读者（美国）国内公共政策有哪些关键 领域，而且是要鼓励读者使用政治学的这些概念模型，解释这些
理解公共政策（第十二版） 2 领域中公共政策的前因后果。这些政策领域包括： 刑事司法、卫生与福利、教育政策、经济政策、税收政策、国际贸易与移民、 环境政策、公民权利、联邦主义、国防政策、国土安全。 当然，上述政策领域都能够运用一种以上的理论模型来加以解释和分析，但 《理解公共政策》一书只是选定-一种典型的分析模型研究某一特定的政策领域，这 主要还是因为教学方面的需要。目的只是想展示分析模型在社会领域的具体应用。 一旦读者掌握了政策分析的基本思路，往往就不会再局限于单一模型的解释方法 了。例如，本书利用精英理论模型分析了（美国）国内的人权政策，但是读者可能 更愿意从团体理论的视角来看问题。当我们使用公共选择理论讨论环境政策时，可 能读者会更喜欢从理性模型的角度来研究这个问题。 总之，这本书不仅仅要介绍公共政策研究，而且要介绍政治学家用来描述和解 释政治生活的政策模型。 《理解公共政策》第十二版继续完善对“打击恐怖主义”这一富有争议性政策 的分析。伊拉克战争受到了最广泛的批评，连布什政府都承认这是一个政策错误， 本书的“国防政策”一章对此进行了描述。《美国爱国者法》有了少许变化：以前， 没有对外情报监测法院的授权，不得窃听国际长途电话，而如今不经授权，总统也 可以允许对国际长途电话进行窃听，①本书还对情报部门的重组与国土安全部的建 立给予了特别关注。 布什政府在第一届任期内成功实施了一些重要的政策，其中包括《不让一个孩 子掉队法》（授权进行学生测验）、《医疗现代化法》（扩大医疗保险对处方药的覆盖 范围)以及税收改革（最高边际税率从39.6%降低到35%）。 人们对移民政策改革具有很大争议，即使在共和党内也是如此。国会的共和党 人坚信“边境安全至上”，希望能够有效加强边境的安全。而布什总统则希望建立 规范化程序，赋予已经在国内定居的1000万~1200万名非法移民平等的待遇 共和党内很多官员提出了一项名为“赦免非法移民”的政策提案。至于移民政策改 革是否会获得成功以及是否真正改进了失败的《1986年移民改革法案》，还有待进 一步观察。 但是，布什政府在其第二届任期里在政策制定方面的建树相对来说很少。财政 赤字几乎达到了无法控制的地步。国家债务达到9万亿美元，联邦政府的年度财政 赤字达到4000亿美元以上，都已经成为司空见惯的事。贸易赤字也在大幅度增长。 既没有新的人权法案的提出或通过，也没有新的重要环境立法出现。布什有关改革 社会保障的提案也未受到国会和美国公众的重视。 美国最高法院任命了两位新的大法官，但对宪法解释进行重大改革的问题还没 有提上议事日程。高等教育的多元化被视为“强制性的政府利益”，但以种族作为 ①2001年“9·11”事件发生后，布什政府秘密下令允许国家安全机构在未经法庭许可的情况下，对境内的恐 怖嫌疑分子和与恐怖组织有联系人员的国际通信进行窃听。一译者注
前言 3 录取标准的做法①遭到反对。堕胎的基本权利受到保护，但是法院允许对堕胎尤其 是晚期堕胎增加各种限制性条件。 总之，伊拉克战争以及由这场战争引起的一系列问题在华盛顿的政治舞台上成 为了绝对的主角。 我想感谢下列对本书提出有益建议的评论家们：休斯顿浸会大学的迈克尔·波 德伦(Michael Bordelon,HIouston Baptist University)、加利福尼亚州立大学东湾 分校的金·杰隆(Kim Geron,California State University,East Bay)、圣安东尼 奥学院的杰西·霍顿(Jesse Horton,San Antonio College)、美国华盛顿三一大学 的艾伦·里德(Ira Reed,.Trinity University,Washington D.C.)。 托马斯·R·戴伊 ①对不同种族或民族区别对待。—译者注
目 录 经典教材系列 公共行改与会共管理经典泽丛 第1章政策分析：政府做什么，为什么要这么做，这样做 有何作用和影晌…1 公共政策是什么？ …1 为什么要研究公共政策？……3 从政策分析中能学到什么？……3 S 政策分析与政策倡议……… 政策分析与寻求解决美国问题的方案… 6 政策分析既是技术又是艺术……7 注释… P 参考文献…9 第2章政治模型：为思考公共政策提供帮助 10 用于政策分析的模型… 10 制度主义：政策是制度的输出… 11 过程模型：政策是政治活动…… 12 理性主义：政策是社会效益的最大化…13 渐进主义：政策是过去政策的补充和修正… 15 团体理论：政策是团体利益的平衡…17 精英理论：政策是精英的价值偏好… 19 公共选择理论：政策是自利个人的群体选择…21 博弈理论：政策是竞争状态下的理性选择…23 模型：如何区分不同模型的实际价值…25
理解公共政策（第十二版） 2 注释…26 参考文献… 26 第3章政策制定过程：决策活动 27 政策过程：如何制定政策… 27 问题确认与议程设定……… 28 自下而上的议程设定……29 自上而下的议程设定… 30 “不决策”：决定哪些问题不予决策…33 议程设定与舆论动员：大众传媒…… 34 政策形成… 36 利益集团与政策制定…… 38 政策合法化：最直接的决策者… 41 政策执行：官僚制… 46 政策评估：印象派与系统化… 49 小结… 50 注释 51 参考文献…… 51 第4章刑事司法：公共政策的理性与非理性…… 53 美国的犯罪…… 53 犯罪与威慑… 56 犯罪要付出代价吗？ 58 警察与执法… 60 打击犯罪的联邦政策… 62 3犯罪与枪支……… 63 反毒品运动… 66 犯罪与法院… 69 《诈骗犯罪与腐败行为法》(RICO)与自由… 73 监狱与改造政策 74 死刑… 75 小结… 78 注释… 79 参考文献…… 80 第5章卫生与福利：寻求理性策略… 81 福利国家的理性与非理性 81 定义问题：美国的贫困问题 84 谁是穷人？ 85 为什么穷人会受穷？ 87 预防策略：社会保障… 88
评估：社会保障的预期与非预期结果……90 社会保障需要改革吗？ 92 救济性策略：公共补助… 93 福利改革…94 评估：福利改革奏效吗？ 96 有工作的穷人… 97 流浪者问题与公共政策…98 美国的医疗卫生状况… 99 评估：医疗卫生政策的途径与成本 101 医疗卫生改革策略 104 小结 106 注释 107 参考文献 108 第6章教育政策：团体的竞争 ... 109 教育政策的多元化目标 109 教育成就的衡量 110 教育团体 111 关于基础学科的争论 112 联邦政府在教育领域的作用 116 “不让一个孩子掉队” 118 关于考试的争论… 119 家长在教育中的选择权 120 关于学校财务的争论 121 公共政策与高等教育 ..... 122 高等教育的“多样化” 124 高等教育领域中的利益团体 126 阅读、写作与宗教 128 小结 131 注释 132 参考文献 133 第7章 经济政策：实践中的渐进主义 134 财政与货币政策中的渐进主义 134 引导政策的经济理论… …135 美国经济状况… 138 美联储(FED)的工作 140 渐进主义与政府开支 141 用于政府津贴项目的公共开支 143 预算项目优先权的变化：渐进主义面临的挑战 144