国家行政学院学报2001.4 公共行政管理 是基于这种认识，威尔逊把政治与行政区别开来. 出的要求。可见，关于政治与行政二分的原则并不纯 政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的 粹是一种理论的设定，而是有着现实根据的。古德诺 理论阐发。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加是从政治发展的角度来解释政治与行政二分的现实根 以区分。他认为政治是国家意志的表达，而行政是这 据的。也就是说，政治与行政二分的原则是西方社会 种意志的执行。“在所有的政府体制中都存在着两种主 政治发展的必然结果，之所以这个原则是由美国学者 要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国 率先提出来，是因为美国是西方政治文明发展的典型 家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行形态。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础， 政②在古德诺看来，传统的研究政府及其行政的思 就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握，进 路是一种“由宪法开始又以宪法结束”的政治学方法， 一步地说，如果不是把政治与行政二分的原则放在具 这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题， 体的背景中来认识，而是脱离开这一原则的适用背景， 抹杀了政府及其行政运行的特殊性，不可能导致高效 把它抽象出来，当作一个具有普适意义的原则，就有 率的行政体制设计。所以，行政研究应当从政治与行 可能引致一些消极的后果， 政的分开开始，应当走一条独立于政治学的研究思路， 政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上 而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为日标 的多党制和行政体系中的公务员制度建设。 的行政体制，如果说威尔逊所强调的是行政运行的技 多党制是政治与行政二分的政治前提。多党政治 术特殊性的话，那么古德诺则对行政的功能作出了明 是竞争性的政治，政党是在竞争性的选举中获得掌权 确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就 的机会的，在通常情况下，政治领域中的竞争会促使 为政治与行政二分的原则找到了功能依据， 社会分化为对立的集团，会促进不同利益集团对立情 虽然政治与行政二分贝是关于政治与行政关系的 绪的成长。结果往往是社会走向非理性化，甚至会出 基本原则，但是这个原则可以使人更加专心地集中研 现社会动荡局面。如何才能使政治领域中的党派竞争 究行政体制及其运行问题，把它与马克斯韦伯的官僚不至于对社会造成伤害呢？答案就是把政治与行政分 制理论联系起来，在政治与行政二分的前提下来思考 开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域， 韦伯的工具理性化的官僚制，就不难理解为什么韦伯而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己 对官僚制的形式合理性建构给子高度评价了，因为，独立性的领域。在政治领域中促进民主，在行政领域 既然行政已经是一个独立于政治的领域，那么它从属中建构集权。把社会秩序、公共利益的实现等等功能 于技术性设计就是理所当然的了，可见，威尔逊、古 完全交由行政来承担，而政治则专注于通过竞争的方 德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的，正 式来促进公共意志的表达。所以说，在多党制的条件 是它们的理论构成了20世纪公共行政理论的主流，影 下，政治与行政的二分是不得已而作出的选择，没有 响着政府的体制设置、行政发展的进程和行政学研究 这种区分，多党竞争的状态如果带入到行政的社会管 的进展。 理中来，必然会造成极大的混乱。正是有了政治与行 政的二分，多党政治的消极影响才不致于演化成社会 二、政治与行政二分的前提 的动荡。在实践中，政治与行政的二分被确定为在法 律制度的框架下执政党与行政的分开。根据西方政治 为什么威尔逊、古德诺等人会提出政治与行政的 体制的设置，政治是决策的领域，政治活动是决策活 二分原则呢？古德诺认为是政治以及政府的发展自身动，而行政是执行的领域，行政行为是执行的行为。 提出了这种要求，是由于政治和政府的发展表现出了在行政领域中，行政行为的发生是根据对纯粹的技术 相分离的特征，使行政与政治各有其不同的特性。根 性的追求而进行的，行政体系的结构是一个技术性的 据古德诺的看法，在政治与政府的发展已经表现出了 形式合理性结构. 这种特征的情况下，如果还是沿袭传统的政治学、法 韦伯指出，近代社会的发展进程是一个合理化的 学的研究方法，就无法适应政治国家对行政管理所提 进程，在一些具体的领域中，这种合理化表现为工具 ?1994-2014 China Academie Journal Electronicublishing House.All rights reserved.http://www.cnki.是基于这种认识 , 威尔逊把政治与行政区别开来 。 政治与行政二分原则在古德诺那里得到了系统的 理论阐发 。古德诺进一步对行政与政治的不同作用加 以区分 。他认为政治是国家意志的表达 , 而行政是这 种意志的执行 。“在所有的政府体制中都存在着两种主 要的或基本的政府功能 , 即国家意志的表达功能和国 家意 志的 执行功 能 , 前 者谓 之政治 , 后者 谓之 行 政 。” ②在古德诺看来 , 传统的研究政府及其行政的思 路是一种 “由宪法开始又以宪法结束” 的政治学方法 , 这种方法由于过分地关注从政治的视角上来看问题 , 抹杀了政府及其行政运行的特殊性 , 不可能导致高效 率的行政体制设计 。所以 , 行政研究应当从政治与行 政的分开开始 , 应当走一条独立于政治学的研究思路 , 而在实践上就是排除政治的干扰而建立以效率为目标 的行政体制 。如果说威尔逊所强调的是行政运行的技 术特殊性的话 , 那么古德诺则对行政的功能作出了明 确的定位 , 即把行政定位在国家意志的执行上 , 这就 为政治与行政二分的原则找到了功能依据 。 虽然政治与行政二分只是关于政治与行政关系的 基本原则 , 但是这个原则可以使人更加专心地集中研 究行政体制及其运行问题 。把它与马克斯·韦伯的官僚 制理论联系起来 , 在政治与行政二分的前提下来思考 韦伯的工具理性化的官僚制 , 就不难理解为什么韦伯 对官僚制的形式合理性建构给予高度评价了 。 因为 , 既然行政已经是一个独立于政治的领域 , 那么它从属 于技术性设计就是理所当然的了 。可见 , 威尔逊 、 古 德诺与韦伯的理论是属于一个统一的理论范式的 , 正 是它们的理论构成了 20 世纪公共行政理论的主流 , 影 响着政府的体制设置 、 行政发展的进程和行政学研究 的进展 。 二 、 政治与行政二分的前提 为什么威尔逊 、 古德诺等人会提出政治与行政的 二分原则呢 ? 古德诺认为是政治以及政府的发展自身 提出了这种要求 , 是由于政治和政府的发展表现出了 相分离的特征 , 使行政与政治各有其不同的特性 。 根 据古德诺的看法 , 在政治与政府的发展已经表现出了 这种特征的情况下 , 如果还是沿袭传统的政治学 、 法 学的研究方法 , 就无法适应政治国家对行政管理所提 出的要求 。可见 , 关于政治与行政二分的原则并不纯 粹是一种理论的设定 , 而是有着现实根据的 。古德诺 是从政治发展的角度来解释政治与行政二分的现实根 据的 。也就是说 , 政治与行政二分的原则是西方社会 政治发展的必然结果 , 之所以这个原则是由美国学者 率先提出来 , 是因为美国是西方政治文明发展的典型 形态 。如果脱离西方社会的政治文化形态和制度基础 , 就很难对政治与行政二分的意义作出准确的把握 。进 一步地说 , 如果不是把政治与行政二分的原则放在具 体的背景中来认识 , 而是脱离开这一原则的适用背景 , 把它抽象出来 , 当作一个具有普适意义的原则 , 就有 可能引致一些消极的后果 。 政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上 的多党制和行政体系中的公务员制度建设 。 多党制是政治与行政二分的政治前提 。 多党政治 是竞争性的政治 , 政党是在竞争性的选举中获得掌权 的机会的 。在通常情况下 , 政治领域中的竞争会促使 社会分化为对立的集团 , 会促进不同利益集团对立情 绪的成长 。结果往往是社会走向非理性化 , 甚至会出 现社会动荡局面 。如何才能使政治领域中的党派竞争 不至于对社会造成伤害呢 ? 答案就是把政治与行政分 开来 , 把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域 , 而把行政看作隶属于政治又与政治相分离和有着自己 独立性的领域 。在政治领域中促进民主 , 在行政领域 中建构集权 。把社会秩序 、 公共利益的实现等等功能 完全交由行政来承担 , 而政治则专注于通过竞争的方 式来促进公共意志的表达 。所以说 , 在多党制的条件 下 , 政治与行政的二分是不得已而作出的选择 , 没有 这种区分 , 多党竞争的状态如果带入到行政的社会管 理中来 , 必然会造成极大的混乱 。正是有了政治与行 政的二分 , 多党政治的消极影响才不致于演化成社会 的动荡 。在实践中 , 政治与行政的二分被确定为在法 律制度的框架下执政党与行政的分开 。 根据西方政治 体制的设置 , 政治是决策的领域 , 政治活动是决策活 动 , 而行政是执行的领域 , 行政行为是执行的行为 。 在行政领域中 , 行政行为的发生是根据对纯粹的技术 性的追求而进行的 , 行政体系的结构是一个技术性的 形式合理性结构 。 韦伯指出 , 近代社会的发展进程是一个合理化的 进程 , 在一些具体的领域中 , 这种合理化表现为工具 · 28 · 国家行政学院学报 2001 .4 公共行政管理