刘彦随:中国土地利用战略创新及其模式体系 城乡发展、新农村建设等经济社会发展的新形势及其对土地资源优化利用的新要求,中国土地资源保护与利用 战略,须以落实科学发展观为统领,以严格保护耕地、优化建设用地、集约利用土地为准则,建立健全土地资源保 护、土地利用管理、土地制度创新的体制和机制实现区域经济又好又快发展,迫切需要保障各部门、各行业、各 地区的合理用地需求,推进土地利用方式逐步由粗放、低效向集约、高效利用转变,全面提升土地资源对区域经 济社会可持续发展的保障能力和调控能力,以确保实现国家粮食安全、生态安全、经济安全、社会安全等重大土 地利用战略目标 从人多地少的基本国情和城乡土地分治的体制基础出发,中国土地利用战略创新亟需凸显三大特征:一是 国情特点,中国是人口和农业大国,确保18亿亩耕地“红线”,事关耕地保障和国家粮食安全大局,同时,中国区 域差异悬殊,土地资源禀赋的紧缺性与地域分布的非均衡性,决定了土地利用战略的区域差异性;二是时代特 征,中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段,城乡建设用地需求十分旺盛,亟需研究与中国经济发展阶段特征 相适应的土地利用配置新机制、新模式和新途径B全面建设小康社会和新农村建设,是推进现代化建设的根本 任务,但须以制度创新为前提,积极探索农村土地流转、农用地征收制度改革,保障城乡协调发展;三是和谐特 色,针对中国城乡转型发展中出现的诸多土地利用问题,土地利用规划与决策理应将和谐理念贯彻始终,严格控 制建设用地规模和优化区域布局,明确城乡建设用地的调控目标与政策囯总之,面对破解“三农”问题、建立和谐 社会,以及着眼构建人地关系协调和统筹城乡发展新格局的战略目标,着力推进中国特色的土地利用战略研究, 既是国家宏观战略的需求,也是土地科技创新的需要,将具有重要的理论价值与现实意义。 2土地利用战略的基本构架——环扇模型 土地利用涉及区域经济社会发展规划、决策与管理的诸多层面,因而区域土地利用战略客观上具有多元化 的价值取向,显现出不同的¨战略域”或¨战略环”,包括核心域、目标域、主体域和环境域。而不同的战略主体、战 略目标和战略环境的耦合与集成便产生三个“战略扇”,形成多层次土地利用战略的“环扇模型¨(图。该模型反 映了土地利用战略的系统性、全局性和前瞻性。中国土地利用战略的实施将触及到不同尺度、不同层面的对象 我们把每一类的行为目标都归结为一种“战略域”,这样出现了多层次、多目标的战略域。每一个“战略域”又可分 解出具有不同功能导向的土地利用“分战略”,它们之间的时空耦合及相互作用,为中国土地利用战略的持久运 作提供不竭的动力 2.1土地利用战略的“核心域” 土地利用战略的核心域,是整体土地利用战略运作的重要基石,也是土地利用战略与其他专项战略的基本 特征。从政府土地管理与实施规划决策的角度,土地利用的核心是土地资源在不同区域、不同产业间的优化配 置。土地利用战略制定的侧重面也即在研究区域土地资源的数量、质量及其空间布局,探明土地资源开发、利用 保护与规划的模式和途径,着力解决土地利用结构调整与布局优化的规划问题。在计划经济体制下,由于中国土 地利用供给的高度计划性与行政划拨方式的特殊性,区域土地利用配置限于在各级土地管理业务部门的职能范 围之内,重点解决土地利用的供需矛盾及其平衡关系b前两轮土地利用规划都注重土地利用的数量特别是耕地 保有量、建设用地指标的刚性约束,正好反映了这一特点。进入21世纪,在经济全球化、落实科学发展观、建设和 谐社会的宏观背景及目标导向下,区域土地资源配置的方式与功能正在发生显著变化,中国土地利用的主导目 标、实施主体与运作环境,都一同上升为中长期土地利用战略层面需要研究解决的重大问题。 22土地利用战略的“目标域 土地利用战略的目标域,集中反映了土地利用战略决策的三大基本目标,即通常所讲的“一要吃饭,二要建 设,三要生态保护”的目标关系。在土地利用实践中,由于受经济利益的驱使,谋求工业化、城市化的快速发展,保 障区域经济建设的用地需求,往往成为区域土地利用规划、管理与决策的首要目标,而粮食安全、生态安全作为 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net城乡发展、新农村建设等经济社会发展的新形势及其对土地资源优化利用的新要求，中国土地资源保护与利用 战略，须以落实科学发展观为统领，以严格保护耕地、优化建设用地、集约利用土地为准则，建立健全土地资源保 护、土地利用管理、土地制度创新的体制和机制 [1]。实现区域经济又好又快发展，迫切需要保障各部门、各行业、各 地区的合理用地需求，推进土地利用方式逐步由粗放、低效向集约、高效利用转变，全面提升土地资源对区域经 济社会可持续发展的保障能力和调控能力，以确保实现国家粮食安全、生态安全、经济安全、社会安全等重大土 地利用战略目标 [2]。 从人多地少的基本国情和城乡土地分治的体制基础出发，中国土地利用战略创新亟需凸显三大特征：一是 国情特点，中国是人口和农业大国，确保 18 亿亩耕地“红线”，事关耕地保障和国家粮食安全大局，同时，中国区 域差异悬殊，土地资源禀赋的紧缺性与地域分布的非均衡性，决定了土地利用战略的区域差异性；二是时代特 征，中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，城乡建设用地需求十分旺盛，亟需研究与中国经济发展阶段特征 相适应的土地利用配置新机制、新模式和新途径 [3]。全面建设小康社会和新农村建设，是推进现代化建设的根本 任务，但须以制度创新为前提，积极探索农村土地流转、农用地征收制度改革，保障城乡协调发展；三是和谐特 色，针对中国城乡转型发展中出现的诸多土地利用问题，土地利用规划与决策理应将和谐理念贯彻始终，严格控 制建设用地规模和优化区域布局，明确城乡建设用地的调控目标与政策 [4]。总之，面对破解“三农”问题、建立和谐 社会，以及着眼构建人地关系协调和统筹城乡发展新格局的战略目标，着力推进中国特色的土地利用战略研究， 既是国家宏观战略的需求，也是土地科技创新的需要，将具有重要的理论价值与现实意义。 2 土地利用战略的基本构架——环扇模型 土地利用涉及区域经济社会发展规划、决策与管理的诸多层面，因而区域土地利用战略客观上具有多元化 的价值取向，显现出不同的“战略域”或“战略环”，包括核心域、目标域、主体域和环境域。而不同的战略主体、战 略目标和战略环境的耦合与集成便产生三个“战略扇”，形成多层次土地利用战略的“环扇模型”（图 1）。该模型反 映了土地利用战略的系统性、全局性和前瞻性。中国土地利用战略的实施将触及到不同尺度、不同层面的对象， 我们把每一类的行为目标都归结为一种“战略域”，这样出现了多层次、多目标的战略域。每一个“战略域”又可分 解出具有不同功能导向的土地利用“分战略”，它们之间的时空耦合及相互作用，为中国土地利用战略的持久运 作提供不竭的动力。 2.1 土地利用战略的“核心域” 土地利用战略的核心域，是整体土地利用战略运作的重要基石，也是土地利用战略与其他专项战略的基本 特征。从政府土地管理与实施规划决策的角度，土地利用的核心是土地资源在不同区域、不同产业间的优化配 置。土地利用战略制定的侧重面也即在研究区域土地资源的数量、质量及其空间布局，探明土地资源开发、利用、 保护与规划的模式和途径，着力解决土地利用结构调整与布局优化的规划问题。在计划经济体制下，由于中国土 地利用供给的高度计划性与行政划拨方式的特殊性，区域土地利用配置限于在各级土地管理业务部门的职能范 围之内，重点解决土地利用的供需矛盾及其平衡关系 [5]。前两轮土地利用规划都注重土地利用的数量特别是耕地 保有量、建设用地指标的刚性约束，正好反映了这一特点。进入 21 世纪，在经济全球化、落实科学发展观、建设和 谐社会的宏观背景及目标导向下，区域土地资源配置的方式与功能正在发生显著变化，中国土地利用的主导目 标、实施主体与运作环境，都一同上升为中长期土地利用战略层面需要研究解决的重大问题。 2.2 土地利用战略的“目标域” 土地利用战略的目标域，集中反映了土地利用战略决策的三大基本目标，即通常所讲的“一要吃饭，二要建 设，三要生态保护”的目标关系。在土地利用实践中，由于受经济利益的驱使，谋求工业化、城市化的快速发展，保 障区域经济建设的用地需求，往往成为区域土地利用规划、管理与决策的首要目标，而粮食安全、生态安全作为 刘彦随：中国土地利用战略创新及其模式体系 5