中国土地科学2009年2月第2期 保障 政策 安全 调节 土地资源 优化配置 安全 保护 保育 政策 政府 政策 调 内环 核心域 主体域):环境域 图1中国土地利用战略生成的“环扇模型” Fig.1 The sector-shaped ring model of land use strategies in China 国家安全战略体系的重要组成部分,往往被视为国家层面的责任,强调由国家来负责,而地方政府及个体土地使 用者根本不予重视。目标域战略的基点,在于延伸了土地利用战略的引领功能,明确区域土地利用的目标导向,科 学协调土地利用经济、社会与生态三大目标的关系,防止区域土地利用规划与决策的惟经济增长、惟城市化倾向, 以实现区域土地利用综合目标的最大化。 23土地利用战略的“主体域” 土地利用的主体域战略,将关注土地利用所有者、决策者、管理者和利用者等相关主体行为及其协同作用过 程,本质上是寻求促使土地利用优化配置和协调解决重大土地利用问题的“动力源”,主要包括来自政府调控、市 场调节和公众参与三种力量。由于食物安全和生态安全具有很强的公益性与社会性,政府调控理应发挥主导作 用。在经济全球化和中国加入WT0后,土地利用格局还受到国际贸易与产业政策的显著影响,依靠市场机制的 基础性调节作用,切实保护耕地资源、保障粮食安全和经济发展,成为中国土地利用战略实施的重要趋向。随着中 国政治体制改革及民主化进程的加快,公众参与正成为日益强大的社会力量。通常社会公众对区域土地利用规划 决策的态度和期望,主要取决于他们对区域生态保育的意愿,以及土地利用能否有效促进区域经济发展,并最终 使自己受益的价值判断。2007年3月《中华人民共和国物权法》颁布实施,因而社会公众主动参与区域土地利用 规划和决策,不仅是一种意愿和手段,也是公众的责任和权利,并将受到法律保护。 2.4土地利用战略的“环境域” 土地利用战略的环境域,是其他经济社会发展战略运作的宏观背景。土地利用的“环境”因区域尺度的不同而 存在很大差异,“自上而下”可分为国际环境、国内环境和区际环境。科学制定生态保育、耕地保护与建设保障政 策,是推进环境域战略的根本保证。面对国际环境,中国理应依据市场机制和比较优势,推进外向型土地利用战 略:“珍惜和合理利用土地,切实保护耕地是中国基本国策之一,但耕地保护的良好国内环境尚未形成,直接影响 土地利用战略的实施。受土地管理体制和制度性约束,中国土地利用的区际协作环境实际上是弱化的。长期以来 的中央集权统管及省(市)政府向上负责的土地管理体制,人为地割裂了区域内部的联系与联合。像“京津冀”、“长 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net国家安全战略体系的重要组成部分，往往被视为国家层面的责任，强调由国家来负责，而地方政府及个体土地使 用者根本不予重视。目标域战略的基点，在于延伸了土地利用战略的引领功能，明确区域土地利用的目标导向，科 学协调土地利用经济、社会与生态三大目标的关系，防止区域土地利用规划与决策的惟经济增长、惟城市化倾向， 以实现区域土地利用综合目标的最大化。 2.3 土地利用战略的“主体域” 土地利用的主体域战略，将关注土地利用所有者、决策者、管理者和利用者等相关主体行为及其协同作用过 程，本质上是寻求促使土地利用优化配置和协调解决重大土地利用问题的“动力源”，主要包括来自政府调控、市 场调节和公众参与三种力量。由于食物安全和生态安全具有很强的公益性与社会性，政府调控理应发挥主导作 用。在经济全球化和中国加入 WTO 后，土地利用格局还受到国际贸易与产业政策的显著影响，依靠市场机制的 基础性调节作用，切实保护耕地资源、保障粮食安全和经济发展，成为中国土地利用战略实施的重要趋向。随着中 国政治体制改革及民主化进程的加快，公众参与正成为日益强大的社会力量。通常社会公众对区域土地利用规划 决策的态度和期望，主要取决于他们对区域生态保育的意愿，以及土地利用能否有效促进区域经济发展，并最终 使自己受益的价值判断。2007 年 3 月《中华人民共和国物权法》颁布实施，因而社会公众主动参与区域土地利用 规划和决策，不仅是一种意愿和手段，也是公众的责任和权利，并将受到法律保护。 2.4 土地利用战略的“环境域” 土地利用战略的环境域，是其他经济社会发展战略运作的宏观背景。土地利用的“环境”因区域尺度的不同而 存在很大差异，“自上而下”可分为国际环境、国内环境和区际环境。科学制定生态保育、耕地保护与建设保障政 策，是推进环境域战略的根本保证。面对国际环境，中国理应依据市场机制和比较优势，推进外向型土地利用战 略；“珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是中国基本国策之一，但耕地保护的良好国内环境尚未形成，直接影响 土地利用战略的实施。受土地管理体制和制度性约束，中国土地利用的区际协作环境实际上是弱化的。长期以来 的中央集权统管及省（市）政府向上负责的土地管理体制，人为地割裂了区域内部的联系与联合。像“京津冀”、“长 6 中国土地科学 2009 年 2 月 第 2 期 图 1 中国土地利用战略生成的“环扇模型” Fig.1 The sector-shaped ring model of land use strategies in China