第23卷第2期 中国土地科学 VoL 23 No. 2 2009年2月 China land science Feb..2009 中国土地利用战略创新及其模式体系 刘彦随 (中国科学院地理科学与资源研究所,北京100101) 摘要:研究目的:在分析中国土地利用战略创新宏观背景基础上,探讨中国特色的土地利用战略基本架构和模式体系, 拓展土地科学的基础理论研究。研究方法:文献资料、系统分析和专家决策支持方法。研究结论:构建了多层次土地利用 战略的“环扇模型”,包括核心域、目标域、主体域和环境域:揭示了中国土地利用战略的多层级、多目标特点,包括宏观战 略层、区域调控层和地区操作层:提出了基于不同功能导向的中国土地利用“八大战略:梳理出不同战略之间的“二层二 结一连通”互动关系型式,对深化土地科学理论层面的创新研究具有一定参考价值 关键词:土地资源:土地利用战略:环扇模型:模式体系:中国 中图分类号:F3012 文献标识码:A 文章编号:1001-8158(2009)02-0004-07 Innovation of Land Use Strategies and Its Model System in China LIU Yan-sui (Institu te of G eographic Sciences and Natural r esources Research, CAS, Beijing 100101, China Abstract: The purpose of th is paper is to probe in to the basic fiam ew ork and the m odel system of the land use strategies w ith Chinese features as well as expand the basic theoretical ana lysis on the land science based le analysis of the m acro-background of innovation of Chinese land use strategies m ethods em p loyed inchide docum en tation, system atic analysis and expert decision-support m easures It is conchded that, a m odel of m ulti level land use strategies, nam ely a sector-shaped ring m odel inchd ing four dom ains" core, target, sub ect, and environm ent has been constructed. It is found that the Chinese land use strategies are characterized by the m ulti level and m ulti-ob ective characteristics and the levels inchde the m acro strategies level, the regional con trol level, and the area-operation level e ight m ajr strategies of land use in China have been proposed based on the different functional directions. Finally the eight strate sum m arized as an in teractive m odel of "two tiers, and two blocks that are jined together by one link"that can serve as a vahab le reference for deepen ing innovative research in to theories in land science. Key words: land resources; and use strategies; sector-shaped ring m odel; m odel system China 1土地利用战略创新的宏观背景 土地利用问题始终是中国现代化进程中一个全局性、战略性的重大问题。面对中国经济持续快速增长、统筹 收稿日期:2008-08-18 修稿日期:2008-11-30 基金项目:国家自然科学基金资助重点项目0635029);国家“十一五”科技支撑计划重点项目课题(20006BAB15B05 作者简介:刘彦随(1965-),男,陕西绥德人,博士、研究员、博士生导师。中国自然资源学会土地资源研究专业委员会主任,中国土地学会常务理 事。主要研究方向为土地利用和农业与乡村发展。发表学术论文120余篇,出版著作9部。 E-mail: liuys@ Igsnrrac cn o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
收稿日期：2008-08-18 修稿日期：2008-11-30 基金项目：国家自然科学基金资助重点项目(40635029) ; 国家“十一五”科技支撑计划重点项目课题（20006BAB15B05）。 作者简介：刘彦随（1965-）,男, 陕西绥德人，博士、研究员、博士生导师。中国自然资源学会土地资源研究专业委员会主任，中国土地学会常务理 事。主要研究方向为土地利用和农业与乡村发展。发表学术论文 120 余篇，出版著作 9 部。 E-mail: liuys@igsnrr.ac.cn 中 国 土 地 科 学 Ｃｈｉｎａ Ｌａｎｄ Ｓｃｉｅｎｃｅ Vol.23 No.2 Feb.,2009 第 23 卷 第 2 期 2009 年 2 月 Innovation of Land Use Strategies and Its Model System in China LIU Yan-sui （Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS, Beijing 100101, China） Abstract: The purpose of this paper is to probe into the basic framework and the model system of the land use strategies with Chinese features as well as expand the basic theoretical analysis on the land science based on the analysis of the macro-background of innovation of Chinese land use strategies. Methods employed include documentation, systematic analysis and expert decision-support measures. It is concluded that, a model of multi-level land use strategies, namely a sector-shaped ring model including four domains“core, target, subject, and environment”has been constructed. It is found that the Chinese land use strategies are characterized by the multi-level and multi-objective characteristics and the levels include the macro strategies level , the regional control level, and the area-operation level. Eight major strategies of land use in China have been proposed based on the different functional directions. Finally the eight strategies are summarized as an interactive model of“two tiers, and two blocks that are joined together by one link”that can serve as a valuable reference for deepening innovative research into theories in land science. Key words: land resources; land use strategies; sector-shaped ring model; model system; China 1 土地利用战略创新的宏观背景 土地利用问题始终是中国现代化进程中一个全局性、战略性的重大问题。面对中国经济持续快速增长、统筹 中国土地利用战略创新及其模式体系 刘彦随 （中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101） 摘要：研究目的：在分析中国土地利用战略创新宏观背景基础上，探讨中国特色的土地利用战略基本架构和模式体系， 拓展土地科学的基础理论研究。研究方法：文献资料、系统分析和专家决策支持方法。研究结论：构建了多层次土地利用 战略的“环扇模型”，包括核心域、目标域、主体域和环境域；揭示了中国土地利用战略的多层级、多目标特点，包括宏观战 略层、区域调控层和地区操作层；提出了基于不同功能导向的中国土地利用“八大”战略；梳理出不同战略之间的“二层二 结一连通”互动关系型式，对深化土地科学理论层面的创新研究具有一定参考价值。 关键词：土地资源；土地利用战略；环扇模型；模式体系；中国 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1001-8158（2009）02-0004-07
刘彦随:中国土地利用战略创新及其模式体系 城乡发展、新农村建设等经济社会发展的新形势及其对土地资源优化利用的新要求,中国土地资源保护与利用 战略,须以落实科学发展观为统领,以严格保护耕地、优化建设用地、集约利用土地为准则,建立健全土地资源保 护、土地利用管理、土地制度创新的体制和机制实现区域经济又好又快发展,迫切需要保障各部门、各行业、各 地区的合理用地需求,推进土地利用方式逐步由粗放、低效向集约、高效利用转变,全面提升土地资源对区域经 济社会可持续发展的保障能力和调控能力,以确保实现国家粮食安全、生态安全、经济安全、社会安全等重大土 地利用战略目标 从人多地少的基本国情和城乡土地分治的体制基础出发,中国土地利用战略创新亟需凸显三大特征:一是 国情特点,中国是人口和农业大国,确保18亿亩耕地“红线”,事关耕地保障和国家粮食安全大局,同时,中国区 域差异悬殊,土地资源禀赋的紧缺性与地域分布的非均衡性,决定了土地利用战略的区域差异性;二是时代特 征,中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段,城乡建设用地需求十分旺盛,亟需研究与中国经济发展阶段特征 相适应的土地利用配置新机制、新模式和新途径B全面建设小康社会和新农村建设,是推进现代化建设的根本 任务,但须以制度创新为前提,积极探索农村土地流转、农用地征收制度改革,保障城乡协调发展;三是和谐特 色,针对中国城乡转型发展中出现的诸多土地利用问题,土地利用规划与决策理应将和谐理念贯彻始终,严格控 制建设用地规模和优化区域布局,明确城乡建设用地的调控目标与政策囯总之,面对破解“三农”问题、建立和谐 社会,以及着眼构建人地关系协调和统筹城乡发展新格局的战略目标,着力推进中国特色的土地利用战略研究, 既是国家宏观战略的需求,也是土地科技创新的需要,将具有重要的理论价值与现实意义。 2土地利用战略的基本构架——环扇模型 土地利用涉及区域经济社会发展规划、决策与管理的诸多层面,因而区域土地利用战略客观上具有多元化 的价值取向,显现出不同的¨战略域”或¨战略环”,包括核心域、目标域、主体域和环境域。而不同的战略主体、战 略目标和战略环境的耦合与集成便产生三个“战略扇”,形成多层次土地利用战略的“环扇模型¨(图。该模型反 映了土地利用战略的系统性、全局性和前瞻性。中国土地利用战略的实施将触及到不同尺度、不同层面的对象 我们把每一类的行为目标都归结为一种“战略域”,这样出现了多层次、多目标的战略域。每一个“战略域”又可分 解出具有不同功能导向的土地利用“分战略”,它们之间的时空耦合及相互作用,为中国土地利用战略的持久运 作提供不竭的动力 2.1土地利用战略的“核心域” 土地利用战略的核心域,是整体土地利用战略运作的重要基石,也是土地利用战略与其他专项战略的基本 特征。从政府土地管理与实施规划决策的角度,土地利用的核心是土地资源在不同区域、不同产业间的优化配 置。土地利用战略制定的侧重面也即在研究区域土地资源的数量、质量及其空间布局,探明土地资源开发、利用 保护与规划的模式和途径,着力解决土地利用结构调整与布局优化的规划问题。在计划经济体制下,由于中国土 地利用供给的高度计划性与行政划拨方式的特殊性,区域土地利用配置限于在各级土地管理业务部门的职能范 围之内,重点解决土地利用的供需矛盾及其平衡关系b前两轮土地利用规划都注重土地利用的数量特别是耕地 保有量、建设用地指标的刚性约束,正好反映了这一特点。进入21世纪,在经济全球化、落实科学发展观、建设和 谐社会的宏观背景及目标导向下,区域土地资源配置的方式与功能正在发生显著变化,中国土地利用的主导目 标、实施主体与运作环境,都一同上升为中长期土地利用战略层面需要研究解决的重大问题。 22土地利用战略的“目标域 土地利用战略的目标域,集中反映了土地利用战略决策的三大基本目标,即通常所讲的“一要吃饭,二要建 设,三要生态保护”的目标关系。在土地利用实践中,由于受经济利益的驱使,谋求工业化、城市化的快速发展,保 障区域经济建设的用地需求,往往成为区域土地利用规划、管理与决策的首要目标,而粮食安全、生态安全作为 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
城乡发展、新农村建设等经济社会发展的新形势及其对土地资源优化利用的新要求，中国土地资源保护与利用 战略，须以落实科学发展观为统领，以严格保护耕地、优化建设用地、集约利用土地为准则，建立健全土地资源保 护、土地利用管理、土地制度创新的体制和机制 [1]。实现区域经济又好又快发展，迫切需要保障各部门、各行业、各 地区的合理用地需求，推进土地利用方式逐步由粗放、低效向集约、高效利用转变，全面提升土地资源对区域经 济社会可持续发展的保障能力和调控能力，以确保实现国家粮食安全、生态安全、经济安全、社会安全等重大土 地利用战略目标 [2]。 从人多地少的基本国情和城乡土地分治的体制基础出发，中国土地利用战略创新亟需凸显三大特征：一是 国情特点，中国是人口和农业大国，确保 18 亿亩耕地“红线”，事关耕地保障和国家粮食安全大局，同时，中国区 域差异悬殊，土地资源禀赋的紧缺性与地域分布的非均衡性，决定了土地利用战略的区域差异性；二是时代特 征，中国正处在工业化、城镇化快速发展阶段，城乡建设用地需求十分旺盛，亟需研究与中国经济发展阶段特征 相适应的土地利用配置新机制、新模式和新途径 [3]。全面建设小康社会和新农村建设，是推进现代化建设的根本 任务，但须以制度创新为前提，积极探索农村土地流转、农用地征收制度改革，保障城乡协调发展；三是和谐特 色，针对中国城乡转型发展中出现的诸多土地利用问题，土地利用规划与决策理应将和谐理念贯彻始终，严格控 制建设用地规模和优化区域布局，明确城乡建设用地的调控目标与政策 [4]。总之，面对破解“三农”问题、建立和谐 社会，以及着眼构建人地关系协调和统筹城乡发展新格局的战略目标，着力推进中国特色的土地利用战略研究， 既是国家宏观战略的需求，也是土地科技创新的需要，将具有重要的理论价值与现实意义。 2 土地利用战略的基本构架——环扇模型 土地利用涉及区域经济社会发展规划、决策与管理的诸多层面，因而区域土地利用战略客观上具有多元化 的价值取向，显现出不同的“战略域”或“战略环”，包括核心域、目标域、主体域和环境域。而不同的战略主体、战 略目标和战略环境的耦合与集成便产生三个“战略扇”，形成多层次土地利用战略的“环扇模型”（图 1）。该模型反 映了土地利用战略的系统性、全局性和前瞻性。中国土地利用战略的实施将触及到不同尺度、不同层面的对象， 我们把每一类的行为目标都归结为一种“战略域”，这样出现了多层次、多目标的战略域。每一个“战略域”又可分 解出具有不同功能导向的土地利用“分战略”，它们之间的时空耦合及相互作用，为中国土地利用战略的持久运 作提供不竭的动力。 2.1 土地利用战略的“核心域” 土地利用战略的核心域，是整体土地利用战略运作的重要基石，也是土地利用战略与其他专项战略的基本 特征。从政府土地管理与实施规划决策的角度，土地利用的核心是土地资源在不同区域、不同产业间的优化配 置。土地利用战略制定的侧重面也即在研究区域土地资源的数量、质量及其空间布局，探明土地资源开发、利用、 保护与规划的模式和途径，着力解决土地利用结构调整与布局优化的规划问题。在计划经济体制下，由于中国土 地利用供给的高度计划性与行政划拨方式的特殊性，区域土地利用配置限于在各级土地管理业务部门的职能范 围之内，重点解决土地利用的供需矛盾及其平衡关系 [5]。前两轮土地利用规划都注重土地利用的数量特别是耕地 保有量、建设用地指标的刚性约束，正好反映了这一特点。进入 21 世纪，在经济全球化、落实科学发展观、建设和 谐社会的宏观背景及目标导向下，区域土地资源配置的方式与功能正在发生显著变化，中国土地利用的主导目 标、实施主体与运作环境，都一同上升为中长期土地利用战略层面需要研究解决的重大问题。 2.2 土地利用战略的“目标域” 土地利用战略的目标域，集中反映了土地利用战略决策的三大基本目标，即通常所讲的“一要吃饭，二要建 设，三要生态保护”的目标关系。在土地利用实践中，由于受经济利益的驱使，谋求工业化、城市化的快速发展，保 障区域经济建设的用地需求，往往成为区域土地利用规划、管理与决策的首要目标，而粮食安全、生态安全作为 刘彦随：中国土地利用战略创新及其模式体系 5
中国土地科学2009年2月第2期 保障 政策 安全 调节 土地资源 优化配置 安全 保护 保育 政策 政府 政策 调 内环 核心域 主体域):环境域 图1中国土地利用战略生成的“环扇模型” Fig.1 The sector-shaped ring model of land use strategies in China 国家安全战略体系的重要组成部分,往往被视为国家层面的责任,强调由国家来负责,而地方政府及个体土地使 用者根本不予重视。目标域战略的基点,在于延伸了土地利用战略的引领功能,明确区域土地利用的目标导向,科 学协调土地利用经济、社会与生态三大目标的关系,防止区域土地利用规划与决策的惟经济增长、惟城市化倾向, 以实现区域土地利用综合目标的最大化。 23土地利用战略的“主体域” 土地利用的主体域战略,将关注土地利用所有者、决策者、管理者和利用者等相关主体行为及其协同作用过 程,本质上是寻求促使土地利用优化配置和协调解决重大土地利用问题的“动力源”,主要包括来自政府调控、市 场调节和公众参与三种力量。由于食物安全和生态安全具有很强的公益性与社会性,政府调控理应发挥主导作 用。在经济全球化和中国加入WT0后,土地利用格局还受到国际贸易与产业政策的显著影响,依靠市场机制的 基础性调节作用,切实保护耕地资源、保障粮食安全和经济发展,成为中国土地利用战略实施的重要趋向。随着中 国政治体制改革及民主化进程的加快,公众参与正成为日益强大的社会力量。通常社会公众对区域土地利用规划 决策的态度和期望,主要取决于他们对区域生态保育的意愿,以及土地利用能否有效促进区域经济发展,并最终 使自己受益的价值判断。2007年3月《中华人民共和国物权法》颁布实施,因而社会公众主动参与区域土地利用 规划和决策,不仅是一种意愿和手段,也是公众的责任和权利,并将受到法律保护。 2.4土地利用战略的“环境域” 土地利用战略的环境域,是其他经济社会发展战略运作的宏观背景。土地利用的“环境”因区域尺度的不同而 存在很大差异,“自上而下”可分为国际环境、国内环境和区际环境。科学制定生态保育、耕地保护与建设保障政 策,是推进环境域战略的根本保证。面对国际环境,中国理应依据市场机制和比较优势,推进外向型土地利用战 略:“珍惜和合理利用土地,切实保护耕地是中国基本国策之一,但耕地保护的良好国内环境尚未形成,直接影响 土地利用战略的实施。受土地管理体制和制度性约束,中国土地利用的区际协作环境实际上是弱化的。长期以来 的中央集权统管及省(市)政府向上负责的土地管理体制,人为地割裂了区域内部的联系与联合。像“京津冀”、“长 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
国家安全战略体系的重要组成部分，往往被视为国家层面的责任，强调由国家来负责，而地方政府及个体土地使 用者根本不予重视。目标域战略的基点，在于延伸了土地利用战略的引领功能，明确区域土地利用的目标导向，科 学协调土地利用经济、社会与生态三大目标的关系，防止区域土地利用规划与决策的惟经济增长、惟城市化倾向， 以实现区域土地利用综合目标的最大化。 2.3 土地利用战略的“主体域” 土地利用的主体域战略，将关注土地利用所有者、决策者、管理者和利用者等相关主体行为及其协同作用过 程，本质上是寻求促使土地利用优化配置和协调解决重大土地利用问题的“动力源”，主要包括来自政府调控、市 场调节和公众参与三种力量。由于食物安全和生态安全具有很强的公益性与社会性，政府调控理应发挥主导作 用。在经济全球化和中国加入 WTO 后，土地利用格局还受到国际贸易与产业政策的显著影响，依靠市场机制的 基础性调节作用，切实保护耕地资源、保障粮食安全和经济发展，成为中国土地利用战略实施的重要趋向。随着中 国政治体制改革及民主化进程的加快，公众参与正成为日益强大的社会力量。通常社会公众对区域土地利用规划 决策的态度和期望，主要取决于他们对区域生态保育的意愿，以及土地利用能否有效促进区域经济发展，并最终 使自己受益的价值判断。2007 年 3 月《中华人民共和国物权法》颁布实施，因而社会公众主动参与区域土地利用 规划和决策，不仅是一种意愿和手段，也是公众的责任和权利，并将受到法律保护。 2.4 土地利用战略的“环境域” 土地利用战略的环境域，是其他经济社会发展战略运作的宏观背景。土地利用的“环境”因区域尺度的不同而 存在很大差异，“自上而下”可分为国际环境、国内环境和区际环境。科学制定生态保育、耕地保护与建设保障政 策，是推进环境域战略的根本保证。面对国际环境，中国理应依据市场机制和比较优势，推进外向型土地利用战 略；“珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”是中国基本国策之一，但耕地保护的良好国内环境尚未形成，直接影响 土地利用战略的实施。受土地管理体制和制度性约束，中国土地利用的区际协作环境实际上是弱化的。长期以来 的中央集权统管及省（市）政府向上负责的土地管理体制，人为地割裂了区域内部的联系与联合。像“京津冀”、“长 6 中国土地科学 2009 年 2 月 第 2 期 图 1 中国土地利用战略生成的“环扇模型” Fig.1 The sector-shaped ring model of land use strategies in China
刘彦随:中国土地利用战略创新及其模式体系 三角”在区域土地一体化配置方面难有新突破,主要是区域发展协作缺乏制度和政策平台。还有经济发达地区“冒 进式”城市化带来农村资源快速流失、环境不断恶化,生态脆弱区资源大开发造成土地严重退化等区域内公众利 益损失,也得不到应有的经济补偿。因而营造良好的区际环境成为统筹区域、城乡发展背景下,推进土地利用战略 创新的“重中之重”。 3土地利用战略层级及其模式体系 31土地利用战略的层级结构 2002年,国土资源部组织国内专家曾开展了“中国土地资源优化利用战略研究”,提出了中国土地资源利用 的“五大”战略③,即耕地保护战略、土地整理战略、“三个集中”战略、土地生态保护和建设战略、利用国际资源战 略。也有学者提出,土地利用战略重点主要概括为土地利用优化配置、土地利用方式转变、土地管理体制创新三 个方面。针对土地资源开发、利用、保护与管理中面临的诸多复杂问题,中国特色的土地利用战略应是由战略要 素、战略目标、战略要点、战略措施等共冋构成的一个多层级系统,具体包括宏观战略层、区域调控层和地区操作 层(表1) (1)宏观战略层。主体定位为经济发展、社会进步、人地和谐、生态友好和持续发展。其战略思想侧重于把握工 业化、城市化进程中土地需求增长性与其供给有效性的平衡关系,探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸门 功能的经济技术途径,提升国家可持续发展重大生态安全、食物安全的土地利用支撑战略。战略要点在于凸现土 地资源属性,推进土地节约集约利用,统筹区域、产业土地利用配置,优化土地利用结构与格局:强化土地经济、生 态和科技创新导向;充分体现土地法律、法规与政策对土地安全的调控效能。 (②区域调控层。主体定位为地带差异、区域问题、区域政策和区域统筹。其战略思想侧重于科学揭示特定时 表1中国土地利用战略的层级结构 Tab.1 The hiberarchy of land use strategies in China 战略层级 战略思想 战略要点 A.宏观战略层 准确把握工业化城市化进程中土地需求增长 凸现土地资源属性,推进节约集约利用 ●经济发展 性与其供给有效性的平衡关系 统筹区域、产业土地利用配置,优化土地 ●社会进步 探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸 利用结构与格局:强化土地经济、生态 ●人地和谐 门”功能的经济技术途径。 和科技创新导向:充分体现土地法律、法 ●生态友好 提升国家可持续发展重大生态安全、食物安 规与政策对土地安全的调控效能 ●持续发展 全的土地利用支撑战略 B区域调控层: 科学揭示特定时期国家区域政策与土地利用 凸现土地资产属性,强化土地价格、土地 ●地带差异 优化决策的耦合关系。 市场和土地规划调控能力:明确区域发 ●区域问题 发挥政府调控土地利用的决策功能。 展中重大土地利用问题的发展过程、动 ●区域政策 探索促进土地资源的区域优化配置与用途管 力机制与调控途径:实施有区别的区域 域统筹 制的区域政策 政策。 C地区操作层 扎实推进土地生态安全、土地质量与食物安 突出土地利用重大区域问题,提出国家 ●基地建设 全基地建设工程。 与地区发展解决诸如基本农田建设、退 ●技术创新 尝试建立基本农田保护、生态建设与农村经 化土地恢复与综合整治、水土资源优化 ●操作模式 济发展的长效机制和创新体制。 等问题的行动计划、科技支撑和可行措 ●统筹城乡 促进土地科技创新与工程技术推广。 ①国土资源部.中国土地资源优化利用战略研究[M].2002,9:55-63 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
① 国土资源部. 中国土地资源优化利用战略研究［M］. 2002，9 ：55 - 63. 三角”在区域土地一体化配置方面难有新突破，主要是区域发展协作缺乏制度和政策平台。还有经济发达地区“冒 进式”城市化带来农村资源快速流失、环境不断恶化，生态脆弱区资源大开发造成土地严重退化等区域内公众利 益损失，也得不到应有的经济补偿。因而营造良好的区际环境成为统筹区域、城乡发展背景下，推进土地利用战略 创新的“重中之重”。 3 土地利用战略层级及其模式体系 3.1 土地利用战略的层级结构 2002 年，国土资源部组织国内专家曾开展了“中国土地资源优化利用战略研究”，提出了中国土地资源利用 的“五大”战略①，即耕地保护战略、土地整理战略、“三个集中”战略、土地生态保护和建设战略、利用国际资源战 略。也有学者提出 [5]，土地利用战略重点主要概括为土地利用优化配置、土地利用方式转变、土地管理体制创新三 个方面。针对土地资源开发、利用、保护与管理中面临的诸多复杂问题，中国特色的土地利用战略应是由战略要 素、战略目标、战略要点、战略措施等共同构成的一个多层级系统，具体包括宏观战略层、区域调控层和地区操作 层（表 1）。 （1）宏观战略层。主体定位为经济发展、社会进步、人地和谐、生态友好和持续发展。其战略思想侧重于把握工 业化、城市化进程中土地需求增长性与其供给有效性的平衡关系，探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸门” 功能的经济技术途径，提升国家可持续发展重大生态安全、食物安全的土地利用支撑战略。战略要点在于凸现土 地资源属性，推进土地节约集约利用，统筹区域、产业土地利用配置，优化土地利用结构与格局；强化土地经济、生 态和科技创新导向；充分体现土地法律、法规与政策对土地安全的调控效能。 （2）区域调控层。主体定位为地带差异、区域问题、区域政策和区域统筹。其战略思想侧重于科学揭示特定时 战略层级 A.宏观战略层： ●经济发展 ●社会进步 ●人地和谐 ●生态友好 ●持续发展 B.区域调控层： ●地带差异 ●区域问题 ●区域政策 ●区域统筹 C.地区操作层： ●基地建设 ●技术创新 ●操作模式 ●统筹城乡 表 1 中国土地利用战略的层级结构 Tab.1 The hiberarchy of land use strategies in China 战略思想 准确把握工业化城市化进程中土地需求增长 性与其供给有效性的平衡关系。 探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸 门”功能的经济技术途径。 提升国家可持续发展重大生态安全、食物安 全的土地利用支撑战略。 科学揭示特定时期国家区域政策与土地利用 优化决策的耦合关系。 发挥政府调控土地利用的决策功能。 探索促进土地资源的区域优化配置与用途管 制的区域政策。 扎实推进土地生态安全、土地质量与食物安 全基地建设工程。 尝试建立基本农田保护、生态建设与农村经 济发展的长效机制和创新体制。 促进土地科技创新与工程技术推广。 战略要点 凸现土地资源属性，推进节约集约利用； 统筹区域、产业土地利用配置，优化土地 利用结构与格局；强化土地经济、生态 和科技创新导向；充分体现土地法律、法 规与政策对土地安全的调控效能。 凸现土地资产属性，强化土地价格、土地 市场和土地规划调控能力；明确区域发 展中重大土地利用问题的发展过程、动 力机制与调控途径；实施有区别的区域 政策。 突出土地利用重大区域问题，提出国家 与地区发展解决诸如基本农田建设、退 化土地恢复与综合整治、水土资源优化 等问题的行动计划、科技支撑和可行措 施。 刘彦随：中国土地利用战略创新及其模式体系 7
8 中国土地科学2009年2月第2期 期国家确立的区域发展政策与土地利用优化决策的耦合关系;发挥政府调控土地利用优化配置的决策功能;探 索促进土地资源的区域、产业配置与用途管制的区域政策。战略要点在于凸现土地的资产属性,强化政府对土地 价格、土地市场和土地规划决策的调控能力;明确区域经济社会发展中重大土地利用问题的演进过程、动力机制 与调控途径;制定和实施有区别的区域发展政策及其土地利用政策 (③)地区操作层。主体定位为基地建设、技术创新、操作模式和统筹城乡协调。其战略思想侧重于扎实推进土 地生态安全、土地质量与食物安全的基地建设工程;尝试建立区域基本农田保护、生态建设与农村经济持续发展 的长效机制和创新体制;促进土地科学研究、土地科技创新与工程技术推广。战略要点在于突出土地利用面临的 重大区域问题,为国家目标和地区发展需求,提出解决诸如基本农田保护与建设、退化土地恢复与整治、水土资 源管理与配置、土地开发与整理等问题的行动计划、科技支撑和可行措施。 32土地利用战略目标与途径 土地利用战略目标,是指基于一定区域的土地资源禀赋条件,遵循自然与经济社会发展规律,围绕土地利用 重点问题,制定土地开发、利用、保护与管理的总体策略,充分发挥宏观调控和市场调节作用,以实现土地资源综 合利用效益的最大化。从其基本功能来看,现阶段中国土地利用战略本质上属于本土性、区域性战略。加强政府 对土地利用宏观调控,鼓励社会公众参与规划决策,理应作为研制土地利用战略和编制土地利用规划的基本出 发点的 中国正处于工业化、市场化、信息化三重社会转型发展,城市化进程中城乡体系、产业体系、生态服务体系空 间重构的关键期,落实科学发展观、全面建设小康社会的机遇期和多重矛盾的凸现期。土地利用的不确定性明显 增加,土地资源约束不断加剧面对新形势与解决新问题,中国土地利用战略选择应侧重把握“八大”战略,各战 略的内容、目标与途径见表2。 33土地利用战略的模式体系 土地利用战略模式,本质上是适应一定时期国家或地区经济社会发展要求,面向土地利用规划、管理与决策 实践,能够引领土地利用结构优化与布局调整,解决区域复杂用地矛盾的一种范式。土地利用战略模式具有系统 性、综合性、前瞻性和时效性。不同模式都具有自己的战略主题,通常有问题导向、目标导冋、政策导向、管理导向 和技术导向之分,而且还有空间尺度之别。 依据“八大”战略各自的目标定位及其关联性,可进一步梳理出不同战略间的“二层二结一连通”的互动关系 模式(图②)。前四大战略是着眼于全局(外层,对中国土地利用战略具有支撑、引领的作用,其中前两者又是第一 层位的和发挥重要协调功能的主体战略:后四大战略是侧重于局部(内层),体现了中国土地利用战略的主导目 标和重点领域,其中前两者是安全导向型土地资源安全战略的进一步延伸,形成“安全结”,实际上就是前面提及 的中国土地利用战略的“目标域”,后两者是宏观统筹型全国土地利用战略的进一步深化,形成“区域结”,实际上 就是前面提及的中国土地利用战略的“主体域”。而“区域结”与“安全结”之间,则通过保障“中国土地利用区域安 全”这一主线建立起整体战略间的“连通关系”,即前面提及的土地利用战略的“环境域”。 4结束语 土地利用战略是国家资源可持续利用战略的重要组成部分。新时期中国土地利用战略的研制,应着重体现 国情特点、时代特征与和谐特色。本文诠释了中国土地利用战略研究的基本架构,尝试构建了土地利用战略生成 的“环扇模型”,界定了土地利用战略的核心域、目标域、主体域和环境域。针对土地资源开发、利用、保护与管理 中面临的诸多复杂问题,阐述了中国土地利用战略的多层级、多目标特点。面向实际操作层面,提出了基于不同 土地利用功能导向的¨“八大”战略,即宏观统筹型全国土地利用战略、安全导向型土地资源安全调控战略、管理与 科技创新型土地利用战略、外向竞争型土地资源替代战略,以及耕地保护型粮食安全保障战略、生态友好型土地 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
期国家确立的区域发展政策与土地利用优化决策的耦合关系；发挥政府调控土地利用优化配置的决策功能；探 索促进土地资源的区域、产业配置与用途管制的区域政策。战略要点在于凸现土地的资产属性，强化政府对土地 价格、土地市场和土地规划决策的调控能力；明确区域经济社会发展中重大土地利用问题的演进过程、动力机制 与调控途径；制定和实施有区别的区域发展政策及其土地利用政策。 （3）地区操作层。主体定位为基地建设、技术创新、操作模式和统筹城乡协调。其战略思想侧重于扎实推进土 地生态安全、土地质量与食物安全的基地建设工程；尝试建立区域基本农田保护、生态建设与农村经济持续发展 的长效机制和创新体制；促进土地科学研究、土地科技创新与工程技术推广。战略要点在于突出土地利用面临的 重大区域问题，为国家目标和地区发展需求，提出解决诸如基本农田保护与建设、退化土地恢复与整治、水土资 源管理与配置、土地开发与整理等问题的行动计划、科技支撑和可行措施 [6]。 3.2 土地利用战略目标与途径 土地利用战略目标，是指基于一定区域的土地资源禀赋条件，遵循自然与经济社会发展规律，围绕土地利用 重点问题，制定土地开发、利用、保护与管理的总体策略，充分发挥宏观调控和市场调节作用，以实现土地资源综 合利用效益的最大化。从其基本功能来看，现阶段中国土地利用战略本质上属于本土性、区域性战略。加强政府 对土地利用宏观调控，鼓励社会公众参与规划决策，理应作为研制土地利用战略和编制土地利用规划的基本出 发点 [7]。 中国正处于工业化、市场化、信息化三重社会转型发展，城市化进程中城乡体系、产业体系、生态服务体系空 间重构的关键期，落实科学发展观、全面建设小康社会的机遇期和多重矛盾的凸现期。土地利用的不确定性明显 增加，土地资源约束不断加剧 [8]。面对新形势与解决新问题，中国土地利用战略选择应侧重把握“八大”战略，各战 略的内容、目标与途径见表 2。 3.3 土地利用战略的模式体系 土地利用战略模式，本质上是适应一定时期国家或地区经济社会发展要求，面向土地利用规划、管理与决策 实践，能够引领土地利用结构优化与布局调整，解决区域复杂用地矛盾的一种范式。土地利用战略模式具有系统 性、综合性、前瞻性和时效性。不同模式都具有自己的战略主题，通常有问题导向、目标导向、政策导向、管理导向 和技术导向之分，而且还有空间尺度之别。 依据“八大”战略各自的目标定位及其关联性，可进一步梳理出不同战略间的“二层二结一连通”的互动关系 模式（图 2）。前四大战略是着眼于全局（外层），对中国土地利用战略具有支撑、引领的作用，其中前两者又是第一 层位的和发挥重要协调功能的主体战略；后四大战略是侧重于局部（内层），体现了中国土地利用战略的主导目 标和重点领域，其中前两者是安全导向型土地资源安全战略的进一步延伸，形成“安全结”，实际上就是前面提及 的中国土地利用战略的“目标域”，后两者是宏观统筹型全国土地利用战略的进一步深化，形成“区域结”，实际上 就是前面提及的中国土地利用战略的“主体域”。而“区域结”与“安全结”之间，则通过保障“中国土地利用区域安 全”这一主线建立起整体战略间的“连通关系”，即前面提及的土地利用战略的“环境域”。 4 结束语 土地利用战略是国家资源可持续利用战略的重要组成部分。新时期中国土地利用战略的研制，应着重体现 国情特点、时代特征与和谐特色。本文诠释了中国土地利用战略研究的基本架构，尝试构建了土地利用战略生成 的“环扇模型”，界定了土地利用战略的核心域、目标域、主体域和环境域。针对土地资源开发、利用、保护与管理 中面临的诸多复杂问题，阐述了中国土地利用战略的多层级、多目标特点。面向实际操作层面，提出了基于不同 土地利用功能导向的“八大”战略，即宏观统筹型全国土地利用战略、安全导向型土地资源安全调控战略、管理与 科技创新型土地利用战略、外向竞争型土地资源替代战略，以及耕地保护型粮食安全保障战略、生态友好型土地 8 中国土地科学 2009 年 2 月 第 2 期
刘彦随:中国土地利用战略创新及其模式体系 表2中国土地利用战略选择 Tab. 2 The choices of land use strategies in China 土地利用战略 内容 目标 途径 ①宏观统筹型全统筹区域土地利用、协调城乡土地落实“五个统筹”,提升土地编制上位的全国及省域 国土地利用战略配置,实行最严格的耕地保护和节利用对支撑经济社会又好国土规划,统领涉及土地 约用地制度。 又快发展的能力。 利用的众多专项规划。 ②安全导向型土国家安全体系的重要组成部分, 确立土地资源安全的理念,遵循土地安全为先、国家 地资源调控战略括土地利用的粮食、经济、生态和凸显土地资源在保障国家利益为重的原则,推进区 社会安全 粮食等安全的地位。 域土地利用优化配置。 ③管理与科技创促进土地管理体制、制度创新,加健全现代土地管理与创新建立健全国家多部门协 新型土地利用战略强土地科学研究完善土地科技创体系,提高土地管理与优化作的土地科学研究、规划 新机制。 决策的综合能力。 管理的协调体制和机制 ④外向竞争型土实施土地开发利用外向型战略,研地资源利用凸显竞争优建设土地开发海外基地 地资源替代战略究土地资源开发的海外基地、潜力势、扬长避短,实现土地利基于比较优势,推行竞争 与市场。 用比较利益的最大化。 性土地利用模式。 ⑤耕地保护型粮 贯彻切实保护耕地基本国策,建设 藏粮于地”,加强粮田保护显化耕地保护价值,完善 食安全保障战略大型商品粮基地,创新耕地保护的与建设,提升耕地生产能“占补平衡”及经济补偿 长效机制。 力,确保国家粮食安全。 机制,保障粮农权益 ⑥生态友好型土重塑土地生态关系,促进土地开发科学协调人地关系,保障构加强土地生态建设,鼓励 地优化利用战略利用的生态化,维护土地生态可持建资源节约型、环境友好型发展生态型产业,建立生 续性。 社会,建设生态文明 态价值化及其补偿机制。 ⑦区域差异型土明确不同类型区域适应经济社会因地制宜,突出特色,提升划定土地利用功能区,明 地优化配置战略 发展趋向的土地利用配置原则、模土地利用的区域价值,发挥确各区域的优劣势,科学 式与策略 不同区域的最大功能效益。定位,制定差异性战略 ⑧主体功能型土凸显区域土地利用的多功能性,按引领土地利用区域分工,形依据不同区域主导功能 地利用协调战略照不同的功能导向,实施土地利用成不同区域的主体功能显研制差异化的保障政策, 区域化战略。 化及其区际联动新格局。 优化主体功能实现机制 安全导向型土地资源安全调控战略:食物、生态、经济与社会安全 耕地保护型粮食安全保障战略 生态友好型土地持续利用战略 区域差异型土地优化配置战略 主体功能型土地利用协调战略 宏观统筹型全国土地利用战略:统筹区域、城乡、经济与社会发展 图2中国土地利用战略作用的互动模式 Fig2 Interactive model of effects of land use strategies in China o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
土地利用战略 ①宏观统筹型全 国土地利用战略 ②安全导向型土 地资源调控战略 ③管理与科技创 新型土地利用战略 ④外向竞争型土 地资源替代战略 ⑤耕地保护型粮 食安全保障战略 ⑥生态友好型土 地优化利用战略 ⑦区域差异型土 地优化配置战略 ⑧主体功能型土 地利用协调战略 内容 统筹区域土地利用、协调城乡土地 配置，实行最严格的耕地保护和节 约用地制度。 国家安全体系的重要组成部分，包 括土地利用的粮食、经济、生态和 社会安全。 促进土地管理体制、制度创新，加 强土地科学研究完善土地科技创 新机制。 实施土地开发利用外向型战略，研 究土地资源开发的海外基地、潜力 与市场。 贯彻切实保护耕地基本国策，建设 大型商品粮基地，创新耕地保护的 长效机制。 重塑土地生态关系，促进土地开发 利用的生态化，维护土地生态可持 续性。 明确不同类型区域适应经济社会 发展趋向的土地利用配置原则、模 式与策略。 凸显区域土地利用的多功能性，按 照不同的功能导向，实施土地利用 区域化战略。 目标 落实“五个统筹”，提升土地 利用对支撑经济社会又好 又快发展的能力。 确立土地资源安全的理念， 凸显土地资源在保障国家 粮食等安全的地位。 健全现代土地管理与创新 体系，提高土地管理与优化 决策的综合能力。 土地资源利用凸显竞争优 势、扬长避短，实现土地利 用比较利益的最大化。 “藏粮于地”，加强粮田保护 与建设，提升耕地生产能 力，确保国家粮食安全。 科学协调人地关系，保障构 建资源节约型、环境友好型 社会，建设生态文明。 因地制宜，突出特色，提升 土地利用的区域价值，发挥 不同区域的最大功能效益。 引领土地利用区域分工，形 成不同区域的主体功能显 化及其区际联动新格局。 途径 编制上位的全国及省域 国土规划，统领涉及土地 利用的众多专项规划。 遵循土地安全为先、国家 利益为重的原则，推进区 域土地利用优化配置。 建立健全国家多部门协 作的土地科学研究、规划 管理的协调体制和机制。 建设土地开发海外基地， 基于比较优势，推行竞争 性土地利用模式。 显化耕地保护价值,完善 “占补平衡”及经济补偿 机制，保障粮农权益。 加强土地生态建设，鼓励 发展生态型产业，建立生 态价值化及其补偿机制。 划定土地利用功能区，明 确各区域的优劣势，科学 定位，制定差异性战略。 依据不同区域主导功能， 研制差异化的保障政策， 优化主体功能实现机制。 表 2 中国土地利用战略选择 Tab.2 The choices of land use strategies in China 刘彦随：中国土地利用战略创新及其模式体系 9 图 2 中国土地利用战略作用的互动模式 Fig.2 Interactive model of effects of land use strategies in China 安全导向型土地资源安全调控战略：食物、生态、经济与社会安全 宏观统筹型全国土地利用战略：统筹区域、城乡、经济与社会发展 主体功能型土地利用协调战略 区域差异型土地优化配置战略 生态友好型土地持续利用战略 耕地保护型粮食安全保障战略 外 向 竞 争 型 土 地 资 源 替 代 战 略 管 理 与 科 技 创 新 型 土 地 利 用 战 略
10 中国土地科学2009年2月第2期 利用战略、区域差异型土地优化配置战略、主体功能型土地利用协调战略,并揭示了这些战略的逻辑关系与发挥 作用的互动模式。 土地利用战略模式具有系统性、综合性、前瞻性和时效性。适应全面建设小康社会和统筹区域城乡协调发展 的新要求,凸显不同区域主体功能、统筹城乡土地配置,客观上需要将可持续土地利用战略上升到建设国家资源 安全体系和落实科学发展观的战略高度。在土地利用规划与管理创新层面,亟需确立国家引领涉及土地利用的 多种专项规划的“上位”规划,并通过立法确立其基础性、引领性的地位。新一轮全国土地利用总体规划在区域土 地利用结构调整、布局优化和用途(空间)管治中的主导功能与引领作用必须加强。土地利用战略创新应当更好 地支撑土地利用规划的科学编制,重视统筹各业各类用地、严格保护耕地、节约集约用地、加强土地生态建设、强 化土地宏观调控,努力实现中国土地利用规划与管理的“六化”,即区域土地主体功能多元化、土地规划管理法制 化、土地利用配置集约化、城乡土地利用一体化、土地生态建设价值化、土地监测评估科学化。这些新的命题和急 迫的国家战略需求,将为深化中国土地科学的系统研究提供新的机遇和广阔的创新空间。 参考文献( References [1]赵其国,周炳中,杨浩.中国耕地资源安全问题及相关对策思考[刀.土壤,2002, [2]刘彦随.保障中国土地资源安全若干战略思考[门.中国科学院院刊,2006,21(5 [3]邹礼红,张俊飚.试论土地资源的可持续利用战略[.安徽农业科学,2005,33(6:1128-1129 [4]刘彦随,郑伟元.中国土地可持续利用论[M].北京科学出版社,2008 [5]陈建设,韩武波.中国土地开发整理战略重点的新定位[门.中国土地科学,2005,19(1):30-33. [6]姜志德.中国土地资源可持续利用战略研究[M].北京农业出版社,2004 [7]王建龙,李江风.新形势下我国土地利用总体规划的战略取向[.国土资源导刊,2006,3(1):14-16. 3]郑伟元.统筹城乡土地利用的初步研究[].中国土地科学,2008,22(6:4-10. o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
10 利用战略、区域差异型土地优化配置战略、主体功能型土地利用协调战略，并揭示了这些战略的逻辑关系与发挥 作用的互动模式。 土地利用战略模式具有系统性、综合性、前瞻性和时效性。适应全面建设小康社会和统筹区域城乡协调发展 的新要求，凸显不同区域主体功能、统筹城乡土地配置，客观上需要将可持续土地利用战略上升到建设国家资源 安全体系和落实科学发展观的战略高度。在土地利用规划与管理创新层面，亟需确立国家引领涉及土地利用的 多种专项规划的“上位”规划，并通过立法确立其基础性、引领性的地位。新一轮全国土地利用总体规划在区域土 地利用结构调整、布局优化和用途（空间）管治中的主导功能与引领作用必须加强。土地利用战略创新应当更好 地支撑土地利用规划的科学编制，重视统筹各业各类用地、严格保护耕地、节约集约用地、加强土地生态建设、强 化土地宏观调控，努力实现中国土地利用规划与管理的“六化”，即区域土地主体功能多元化、土地规划管理法制 化、土地利用配置集约化、城乡土地利用一体化、土地生态建设价值化、土地监测评估科学化。这些新的命题和急 迫的国家战略需求，将为深化中国土地科学的系统研究提供新的机遇和广阔的创新空间。 参考文献（References）: ［1］ 赵其国，周炳中，杨浩. 中国耕地资源安全问题及相关对策思考［J］. 土壤，2002，（6）: 293 - 302. ［2］ 刘彦随. 保障中国土地资源安全若干战略思考［J］. 中国科学院院刊，2006，21（5）: 379 - 384. ［3］ 邹礼红，张俊飚. 试论土地资源的可持续利用战略［J］. 安徽农业科学，2005，33（6）: 1128 - 1129. ［4］ 刘彦随，郑伟元. 中国土地可持续利用论［M］. 北京:科学出版社，2008. ［5］ 陈建设，韩武波. 中国土地开发整理战略重点的新定位［J］. 中国土地科学，2005，19（1）: 30 - 33. ［6］ 姜志德. 中国土地资源可持续利用战略研究［M］. 北京:农业出版社，2004. ［7］ 王建龙，李江风. 新形势下我国土地利用总体规划的战略取向［J］. 国土资源导刊，2006，3（1）: 14 - 16. ［8］ 郑伟元. 统筹城乡土地利用的初步研究［J］. 中国土地科学，2008，22（6）: 4 - 10. 中国土地科学 2009 年 2 月 第 2 期中国土地科学 期
