2013年第3期 经济研究导刊 No.3,2013 总第185期 ECONOMIC RESEARCH GUIDE Serial No 185 区划调整后巢湖水污染治理的机遇与挑战 -基于排污权交易的巢湖水质管理研究 聂隽,陈红枫,程娜,吴磊 (中国科技大学公共事务学院,合肥230026 摘要:巢湖是中国典型的富营养化湖泊,为国家“三河三湖”重点水污染防治流域之一。行政区划调整为巢湖治 污带来了机遇与挑战。在巢湖流域开展排污权交易将是回应区划调整、优化配置环境资源的积极举措。 关键词:行政区划调整:巢湖:排污权交易:水质管理 中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(201303-0132-03 巢湖流域水污染状况 水库水质类别提高为Ⅲ类,水质达标:巢湖市水源地主要监 测断面巢湖坝口、巢湖船厂断面水质类别仍为Ⅳ类,水质未 1.巢湖概况。中国五大淡水湖之一的巢湖位于中国安徽达标。近几年,巢湖湖区水质虽逐步好转,但是巢湖流域“十 省中部,居长江与淮河之间,是在构造盆地基础上发育起来五”项目完成率不高,2009年仅为58.9%。2010年,安徽省 的典型断陷构造湖泊,流域面积9256km2,四周为丘陵山地,废水排放总量为18.47亿吨,其中生活污水排放量11.37亿 流域内水系发达,共有33条河流汇入,裕溪河为其唯一出吨。废水中C0D排放总量41.11万吨,C0D排放基数大,虽 口。巢湖湖泊水域面积约τ60k3,岸线总长约180.66kⅧ,平然与2009年相比减少3.1%,但是水环境形势依然严峻。 均水深3m,最深处5m,湖面海拔为8m,因形似鸟巢,故名 巢湖”巢湖生态环境优美,素有“南黄山,北巢湖”之称。巢」 二、巢湖水质污染成因及特点分析 湖地区是吴头楚尾之地,也是华夏文明发源地之一。 1.巢湖水质污染成因。巢湖水质污染的原因表现出内因 2.流域水污染现状。20世纪80年代以来,随着巢湖湖区与外因相结合的多元复杂结构。从内因上看,巢湖长期接纳 周围人口、经济的不断増长,巢湖水污染日趋严重,污染负荷湖区流域河流输送来的大量污染物,日积月累凝聚于湖底, 超过水体承载能力,巢湖水系出现了一系列的环境问题,以形成湖中的内污染源:湖区光热资源丰富,湖水浅,阳光穿透 致成为国家重点治理的“三河三湖”之一。巢湖湖体水污染日性好,水体温度上升快,有利于水藻“疯长”、“水华”发生:巢 趋严重,突出表现在环湖河流水质污染和湖体富营养化上。湖建闸导致湖水封闭,加剧了营养物质在湖内滞留和水生生 据环保部门对2010年度巢湖环湖河流28个监测断面的统态环境的恶化。从外因上讲,巢湖的外污染源包括点源和非 计结果,17.9%的断面水质为Ⅳ类,35.7%的断面水质为V点源,点源主要来源于工业和市政污水的排放,非点源主要 类。“十一五”期间巢湖湖区12个常规检测断面水质为Ⅳ来源于城市、农业和森林的径流闭。其中化肥、农药等污染物 类、V类的占50%,巢湖湖区西半湖呈重度富营养化 的渗入是巢湖水污染的主要元凶,这和沿湖地区主要是农业 巢湖湖区主要污染指标为氨氮、石油类和总磷。出、入湖区域有很大关系。巢湖富集的氮、磷主要来自居民生活污水 河道口主要污染指标为化学需氧量、氨氮、石油类和总磷。南及工厂的生产废水、废渣,油污染要来自巢湖湖面上日益增 淝河、店埠河控制断面主要污染指标为COD、氨氮、石油类和多的船舶。 总磷。资料显示,巢湖每年接纳总磷1050.27吨,总氮18367.8 2.巢湖水质污染特点。巢湖水质污染,与其他湖泊相比 吨,其中相当部分将滞留于湖内。2009年,董铺水库、大房郢既有共性一面,也有自身特点。首先是流入湖泊的氮、磷营养 收稿日期:2012-11-22 基金项目:安徽省省级环境保护科研项目“安徽省排污权交易政策体系研究”(2011-009);中国科技大学青年创新基金项目 “合芜蚌自主创新试验区排污权交易的实施障碍及对策分析"(WK2160000安徽省环境科学研究院项目“排污权交易政策 体系支撑性技术研究”(ES216000000 作者简介:聂隽(1973-),女,安徽巢湖人,讲师,博士研究生,从事刑法学、环境法学、环境管理研究:陈红枫(1971-),女,安 徽肥东人,高级工程师,博士,从事环境政策、淸洁生产、循环经济硏究:程娜(198-),女,安徽舒城人,硕士硏究生,从事环境法 研究:吴磊(1983-),男,河北秦皇岛人,硕士研究生,从事环境法研究。 C1994-2013ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
经济研究导刊 总第 185 期 ECONOMIC RESEARCH GUIDE 2013 年第 3 期 Serial No.185 No.3，2013 一、巢湖流域水污染状况 1.巢湖概况。中国五大淡水湖之一的巢湖位于中国安徽 省中部，居长江与淮河之间，是在构造盆地基础上发育起来 的典型断陷构造湖泊，流域面积 9 256 km2 ，四周为丘陵山地， 流域内水系发达，共有 33 条河流汇入，裕溪河为其唯一出 口。巢湖湖泊水域面积约 760 km2 ，岸线总长约 180.66km，平 均水深 3m，最深处 5 m，湖面海拔为 8 m，因形似鸟巢，故名 “巢湖”[1]。巢湖生态环境优美，素有“南黄山，北巢湖”之称。巢 湖地区是吴头楚尾之地，也是华夏文明发源地之一。 2.流域水污染现状。20 世纪 80 年代以来，随着巢湖湖区 周围人口、经济的不断增长，巢湖水污染日趋严重，污染负荷 超过水体承载能力，巢湖水系出现了一系列的环境问题，以 致成为国家重点治理的“三河三湖”之一。巢湖湖体水污染日 趋严重，突出表现在环湖河流水质污染和湖体富营养化上。 据环保部门对 2010 年度巢湖环湖河流 28 个监测断面的统 计结果，17.9%的断面水质为 IV 类，35.7%的断面水质为 V 类。“十一五”期间巢湖湖区 12 个常规检测断面水质为 IV 类、V 类的占 50%，巢湖湖区西半湖呈重度富营养化[2]。 巢湖湖区主要污染指标为氨氮、石油类和总磷。出、入湖 河道口主要污染指标为化学需氧量、氨氮、石油类和总磷。南 淝河、店埠河控制断面主要污染指标为 COD、氨氮、石油类和 总磷。资料显示，巢湖每年接纳总磷 1 050.27 吨，总氮 18 367.8 吨，其中相当部分将滞留于湖内。2009 年，董铺水库、大房郢 水库水质类别提高为Ⅲ类，水质达标；巢湖市水源地主要监 测断面巢湖坝口、巢湖船厂断面水质类别仍为Ⅳ类，水质未 达标。近几年，巢湖湖区水质虽逐步好转，但是巢湖流域“十 一五”项目完成率不高，2009 年仅为 58.9%。2010 年，安徽省 废水排放总量为 18.47 亿吨，其中生活污水排放量 11.37 亿 吨。废水中 COD 排放总量 41.11 万吨，COD 排放基数大，虽 然与 2009 年相比减少 3.1%，但是水环境形势依然严峻。 二、巢湖水质污染成因及特点分析 1.巢湖水质污染成因。巢湖水质污染的原因表现出内因 与外因相结合的多元复杂结构。从内因上看，巢湖长期接纳 湖区流域河流输送来的大量污染物，日积月累凝聚于湖底， 形成湖中的内污染源；湖区光热资源丰富，湖水浅，阳光穿透 性好，水体温度上升快，有利于水藻“疯长”、“水华”发生；巢 湖建闸导致湖水封闭，加剧了营养物质在湖内滞留和水生生 态环境的恶化。从外因上讲，巢湖的外污染源包括点源和非 点源，点源主要来源于工业和市政污水的排放，非点源主要 来源于城市、农业和森林的径流闭。其中化肥、农药等污染物 的渗入是巢湖水污染的主要元凶，这和沿湖地区主要是农业 区域有很大关系。巢湖富集的氮、磷主要来自居民生活污水 及工厂的生产废水、废渣，油污染要来自巢湖湖面上日益增 多的船舶。 2.巢湖水质污染特点。巢湖水质污染，与其他湖泊相比 既有共性一面，也有自身特点。首先是流入湖泊的氮、磷营养 收稿日期：2012- 11- 22 基金项目：安徽省省级环境保护科研项目“安徽省排污权交易政策体系研究”（2011-009）；中国科技大学青年创新基金项目 “合芜蚌自主创新试验区排污权交易的实施障碍及对策分析”（WK2160000001）；安徽省环境科学研究院项目“排污权交易政策 体系支撑性技术研究”（ES2160000002） 作者简介：聂隽（1973-），女，安徽巢湖人，讲师，博士研究生，从事刑法学、环境法学、环境管理研究；陈红枫（1971-），女，安 徽肥东人，高级工程师，博士，从事环境政策、清洁生产、循环经济研究；程娜（1987-），女，安徽舒城人，硕士研究生，从事环境法 研究；吴磊（1983-），男，河北秦皇岛人，硕士研究生，从事环境法研究。 区划调整后巢湖水污染治理的机遇与挑战 ——基于排污权交易的巢湖水质管理研究 聂 隽，陈红枫，程 娜，吴 磊 （中国科技大学 公共事务学院，合肥 230026） 摘 要：巢湖是中国典型的富营养化湖泊，为国家“三河三湖”重点水污染防治流域之一。行政区划调整为巢湖治 污带来了机遇与挑战。在巢湖流域开展排污权交易将是回应区划调整、优化配置环境资源的积极举措。 关键词：行政区划调整；巢湖；排污权交易；水质管理 中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673- 291X（2013）03- 0132- 03 — — 132
盐与耗氧有杋物为主要污染成分:其次巢湖污染的3σ%来自控制污染的环境保护经济手段。体现了一种环境管理思想 工业废水和生活污水,70%来自面源污染,面源污染大于点即在满足环境要求的条件下,建立合法的污染物排放权利 源污染,原因在于工业废水和生活污水的治理工作已得到广并允许这种权利像商品一样被买入和卖出,以此来控制污染 泛的重视,农业面源污染却未得到应有的关注 物的排放,实现环境容量的优化配置。排污权交易是科斯定 3原行政区划加剧了巢湖水质污染的外部不经济性。众理在环境问题上最典型的应用,也是当前受到各国关注的环 所周知,污染是一种外部性极大的行为,其传散没有地界约境经济政策之 束。当污染来临时由于地区间没有相互的隶属关系而造成共 巢湖流域推行排污权交易机制的必要性分析。巢湖水 防共治的困难,就会给环境治理带来人为的障碍。在行政区质的严重污染已经成为巢湖流域经济、社会发展的环境瓶 划上,过去巢湖分属巢湖市与合肥市,水域横跨两市,加之治颈,它使得该地区不能形成良好的人居环境,也不能形成健 污牵涉到工业、农业、环保等多个部门,以致造成“九龙治水”康、安全的投资环境,严重影响和制约了流域内经济、社会的 的局面,一定程度上造成巢湖治理问题上时常出现推诿、扯皮可持续发展。鉴于巢湖严峻的环保形势,安徽省历年在制定 等现象,很多好的措施在“被协调后”最终不得不折中实施。 环境保护计划和安徽省碧水蓝天工程计划时都把巢湖的水 水质污染的外部不经济性由于行政区划问题而被瞬间放大。质管理作为重点内容。采取何种有效的环境保护手段减少污 三、行政区划调整对巢湖流域水质管理的影响 染物的排放,保护巢湖流域水质环境成为当务之急。排污权 交易机制是以市场机制发挥基础性作用,保护环境的经济手 1.巢湖行政区划调整概况。2011年8月22日,安徽省政段之一。在经历了十多年的酝酿和争论后,排污权交易理论 府召开新闻发布会,正式宣布安徽省撤销原地级巢湖市并对越来越接近实践的可能性,从一种抽象的思路发展成为具体 部分行政区划进行调整。区划调整后,原巢湖市部分区域并的政策手段。在巢湖流域推行排污权交易机制,不仅可以有 入合肥市,合肥市面积从6000多平方公里增加到1万多平效推进节能减排、保护流域水质环境,而且对于保证流域可 方公里。巢湖变成合肥市的“内湖”,合肥迎来了拥抱巢湖、南持续发展、促进安徽生态省的建设、顺利实施安徽省中部崛 接长江的崭新城市发展格局。 起和东向发展战略具有非常重要的战略意义 2行政区划调整给巢湖水质管理带来的机遇。从重点流 3巢湖流域推行排污权交易机制的可行性分析。行政区 域水环境监管的角度看,行政区划变更后,巢湖由原来的两划调整后,相对于淮河而言,巢湖不仅为我省单独拥有并且 个“婆婆”变成了一个¨婆婆”,这有利于水环境的行政监管与现已为省城合肥市所辖。合肥市市场体制发育良好、法制与 资源配置,有利于统筹规划和综合开发利用皖江两岸资源,公共管理健全、环境监测等基础能力建设较为完备,基本具 有利于提高资源集约节约利用水平,这本身就很“低碳”。就备了推行排污权交易机制所需的条件。软件方面,《巢湖流域 巢湖的水环境治理而言,行政区划的调整有利于统一巢湖流污染防治“十二五”规划》、《巢湖流域水污染防治条例(修订 域环保政策,促进巢湖流域的生态保护和水系管理,在一定草案》、《合肥市重点排污单位管理办法》、《合肥市水环境保 程度上防止或解决了由于合巢两地环保部门执法不一可能护条例》均己编制并颁行,目标明确、全面,措施具体、合理, 造成某些地方污染成本向其他地方转嫁的问题,实现了对巢为巢湖流域推行排污权交易奠定了坚实的制度基础:硬件方 湖的统一规划、统一治理、统一管护。 面,经过多年努力,巢湖流域各地均已建立环境监测站、网 3行政区划调整给巢湖水质管理带来的挑战。巢湖流域为流域推行排污权交易提供了诸如地方环境本底数据、污染 污染问题是经年积累起来的,彻底解决巢湖水环境问题也非情况数据、污染物排放监测数据等大量的环境技术资料 一朝一夕所能达到的。行政区划的调整在给巢湖治污带来机2008年合肥、芜湖、蚌埠被国家发改委批准为自主创新试 遇的同时,也给巢湖水环境的综合治理提岀了挑战。如果合区综合配套改蕐试验区,在巢湖流域试行水污染物排污交易 肥市政府不能审时度势,转变方式接受挑战,不仅不能彰显制度,并为全国水环境保护和管理提供示范性经验将是中央 区划调整的优势,反而会贻误时机,造成水质污染治理的更和地方政府都乐于见到和接受的。如能有效地在巢湖流域试点 大困局。 排污权交易这种市场机制新方法,将会取得意想不到的效果 四、巢湖流域推行排污权交易机制的必要性及 五、基于排污权交易的巢湖水质管理体系构想 可行性分析 1.巢湖流域推行排污权交易机制的具体操作步骤。第一 排污权交易制度简介。排污权,又称排放杈,是指排放步,确定排污权交易品种和达标排污标准。确定合适的排污 者在环境保护监督管理部门分配的额度内,并在确保该权利权交易范围是保证排污权交易成功的前提条件。在交易因子 的行使不会损害其他公众环境权益的前提下,依法享有的向方面,根据巢湖流域水污染物现状及污染源污染物排放特 环境排放污染物的权利。何谓排污权交易呢?它是指在一定点,区域内主要污染物因子为总磷、COD、氨氮,因此可选择 的区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,C0D、氨氮、总磷三项指标为排污权交易对象。实践中可选择 内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从相关企业污染物较多的一个品种先行先试:在行业方面,重 而达到减少排污量保护环境的目的。可见,排污权交易是一点关注污染物排放高的纺织印染业、化学原料及制品业、造 种以达到降低污染物的排放量为目的,利用经济上的激励来纸及纸制品业、黑色金属冶炼业、医药制造业等五个行业。有 C1994-2013ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
盐与耗氧有机物为主要污染成分；其次巢湖污染的 30%来自 工业废水和生活污水，70%来自面源污染，面源污染大于点 源污染，原因在于工业废水和生活污水的治理工作已得到广 泛的重视，农业面源污染却未得到应有的关注。 3.原行政区划加剧了巢湖水质污染的外部不经济性。众 所周知，污染是一种外部性极大的行为，其传散没有地界约 束。当污染来临时由于地区间没有相互的隶属关系而造成共 防共治的困难，就会给环境治理带来人为的障碍。在行政区 划上，过去巢湖分属巢湖市与合肥市，水域横跨两市，加之治 污牵涉到工业、农业、环保等多个部门，以致造成“九龙治水” 的局面，一定程度上造成巢湖治理问题上时常出现推诿、扯皮 等现象，很多好的措施在“被协调后”最终不得不折中实施。 水质污染的外部不经济性由于行政区划问题而被瞬间放大。 三、行政区划调整对巢湖流域水质管理的影响 1.巢湖行政区划调整概况。2011 年 8 月 22 日，安徽省政 府召开新闻发布会，正式宣布安徽省撤销原地级巢湖市并对 部分行政区划进行调整。区划调整后，原巢湖市部分区域并 入合肥市，合肥市面积从 6 000 多平方公里增加到 1 万多平 方公里。巢湖变成合肥市的“内湖”，合肥迎来了拥抱巢湖、南 接长江的崭新城市发展格局。 2.行政区划调整给巢湖水质管理带来的机遇。从重点流 域水环境监管的角度看，行政区划变更后，巢湖由原来的两 个“婆婆”变成了一个“婆婆”，这有利于水环境的行政监管与 资源配置，有利于统筹规划和综合开发利用皖江两岸资源， 有利于提高资源集约节约利用水平，这本身就很“低碳”。就 巢湖的水环境治理而言，行政区划的调整有利于统一巢湖流 域环保政策，促进巢湖流域的生态保护和水系管理，在一定 程度上防止或解决了由于合巢两地环保部门执法不一可能 造成某些地方污染成本向其他地方转嫁的问题，实现了对巢 湖的统一规划、统一治理、统一管护。 3.行政区划调整给巢湖水质管理带来的挑战。巢湖流域 污染问题是经年积累起来的，彻底解决巢湖水环境问题也非 一朝一夕所能达到的。行政区划的调整在给巢湖治污带来机 遇的同时，也给巢湖水环境的综合治理提出了挑战。如果合 肥市政府不能审时度势，转变方式接受挑战，不仅不能彰显 区划调整的优势，反而会贻误时机，造成水质污染治理的更 大困局。 四、巢湖流域推行排污权交易机制的必要性及 可行性分析 1.排污权交易制度简介。排污权，又称排放权，是指排放 者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利 的行使不会损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向 环境排放污染物的权利。何谓排污权交易呢？它是指在一定 的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下， 内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从 而达到减少排污量保护环境的目的。可见，排污权交易是一 种以达到降低污染物的排放量为目的，利用经济上的激励来 控制污染的环境保护经济手段。体现了一种环境管理思想， 即在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利， 并允许这种权利像商品一样被买入和卖出，以此来控制污染 物的排放，实现环境容量的优化配置。排污权交易是科斯定 理在环境问题上最典型的应用，也是当前受到各国关注的环 境经济政策之一。 2.巢湖流域推行排污权交易机制的必要性分析。巢湖水 质的严重污染已经成为巢湖流域经济、社会发展的环境瓶 颈，它使得该地区不能形成良好的人居环境，也不能形成健 康、安全的投资环境，严重影响和制约了流域内经济、社会的 可持续发展。鉴于巢湖严峻的环保形势，安徽省历年在制定 环境保护计划和安徽省碧水蓝天工程计划时都把巢湖的水 质管理作为重点内容。采取何种有效的环境保护手段减少污 染物的排放，保护巢湖流域水质环境成为当务之急。排污权 交易机制是以市场机制发挥基础性作用，保护环境的经济手 段之一。在经历了十多年的酝酿和争论后，排污权交易理论 越来越接近实践的可能性，从一种抽象的思路发展成为具体 的政策手段。在巢湖流域推行排污权交易机制，不仅可以有 效推进节能减排、保护流域水质环境，而且对于保证流域可 持续发展、促进安徽生态省的建设、顺利实施安徽省中部崛 起和东向发展战略具有非常重要的战略意义。 3.巢湖流域推行排污权交易机制的可行性分析。行政区 划调整后，相对于淮河而言，巢湖不仅为我省单独拥有并且 现已为省城合肥市所辖。合肥市市场体制发育良好、法制与 公共管理健全、环境监测等基础能力建设较为完备，基本具 备了推行排污权交易机制所需的条件。软件方面，《巢湖流域 污染防治“十二五”规划》、《巢湖流域水污染防治条例（修订 草案）》、《合肥市重点排污单位管理办法》、《合肥市水环境保 护条例》均己编制并颁行，目标明确、全面，措施具体、合理， 为巢湖流域推行排污权交易奠定了坚实的制度基础；硬件方 面，经过多年努力，巢湖流域各地均已建立环境监测站、网， 为流域推行排污权交易提供了诸如地方环境本底数据、污染 情况数据、污染物排放监测数据等大量的环境技术资料。 2008 年合肥、芜湖、蚌埠被国家发改委批准为自主创新试验 区综合配套改革试验区，在巢湖流域试行水污染物排污交易 制度，并为全国水环境保护和管理提供示范性经验将是中央 和地方政府都乐于见到和接受的。如能有效地在巢湖流域试点 排污权交易这种市场机制新方法，将会取得意想不到的效果。 五、基于排污权交易的巢湖水质管理体系构想 1.巢湖流域推行排污权交易机制的具体操作步骤。第一 步，确定排污权交易品种和达标排污标准。确定合适的排污 权交易范围是保证排污权交易成功的前提条件。在交易因子 方面，根据巢湖流域水污染物现状及污染源污染物排放特 点，区域内主要污染物因子为总磷、COD、氨氮，因此可选择 COD、氨氮、总磷三项指标为排污权交易对象。实践中可选择 相关企业污染物较多的一个品种先行先试；在行业方面，重 点关注污染物排放高的纺织印染业、化学原料及制品业、造 纸及纸制品业、黑色金属冶炼业、医药制造业等五个行业。有 — — 133
了排污权并不意味着不要求企业达标准排放。恰恰相反,仍应准备。(D切实解决排污权交易的法律依据缺失问题。在巢 然要确定一个合理的达标排放标准,不达标的企业不能拥有湖流域进行排污权交易时,环保部门应制定相关的规章制 排污权,而应要求其治理达标。第二步,确定巢湖目前coD、度,明确排污杈从审批到交易的规程及罚则,确立排污权交 氨氮和总磷的实际排污量和允许排污总量。对国家和地方控易制度的法律地位,使排污权交易有章可循,有法可依。(2 制区域内污染源的数量、布局和污染物的种类、排放量进行建立和完善排污权交易的政策调控体系。行政区划调整后 调査、确认和公示,再根据环境容量和环境质量目标认真确专门的巢湖管理机构—一巢湖管理局应运而生。在排污权交 定水域污染物排放的控制总量。通过相关调査、评估,做好污易机制下,巢湖管理局在处理政府与市场的关系、规范政府 染物申报登记,为科学合理地确定本地区水域排污控制总量行为、合理发挥政府的职能方面的作用可谓重中之重。巢湖 及合理分配排污权提倛客观依据。第三步,摸排相关企业,合管理局应当将政府职能转到宏观调控、公共服务和监督管理 理分配排污权。摸清环湖及其所有大小支流工业企业C0D 上来,切实行使其治理规划、水质管理、总量控制、排污权初 氨氮和总磷排污点、排污含量,以各排污点现有排污量占总始分配资金管理等方方面面的管理协调职能。(3实行排污 量为权重,合理分配。排污许可证的发放数量应当与水域排权交易与排污收费制度的互补。根据巢湖流域现阶段市场经 污物控制总量相协调。从扶持新生事物、不增加企业成本以济的水平,单一的环境经济管理手段对于污染控制、水质管 及有偿分配易出现政府寻租行为考虑,在排污权交易计划的理不能发挥最佳效果,应该结合流域实际情况,允许多种环 最初,采取以无偿分配为主、有偿分配为辅的模式进行分配。境经济管理手段并存。排污收费制度作用不只限于作为一个 鉴于巢湖流域经济发展的趋势,考虑到今后将有大量新兴企业已存在的可以支持环保部门的减排制度。从把现有制度发 业加入到排污行列而获得较大的污染物排污权,因而确定此挥出最大作用的角度来讲,排污收费制度可以用来加强排污 次排污权分配仍然将现有排污权绝大部分进行分配,只储备权交易制度,两者共同来减少排放和达到环保目标。(4 极少部分。无偿分配时,对排污权交易制度建立前已购置了完善环境管理信息系统。排污权交易必须有完善的环境管理 大型治污的设备并达标排放的企业,在发放排污权时应视其信息系统的支持,因为排污权交易需要大量有关价格、供需 减少的排污多考虑一些,或给予其他形式的补偿,以保证公量、供需单位等市场信息,信息收集的程度将直接影响交易 平。此外,由于巢湖西半湖易发蓝藻,在分配时可本着“西少成本和交易成功率。应当尽快建立巢湖流域排污权交易网, 东多”(可确定一个折算系数)的原则。第四步,确定合适的排收集、公布、处理有关信息。对政府部门而言,要通过专业信 污权初始分配价格。制定排污权初始分配价格时,应充分考息平台和大众传媒及时准确地发布与水域排污权交易有关 虑巢湖流域水环境资源容量和经济发展状况,不能定价过的一切信息,保证信息公示透明。完善的信息公示制度既能 高,否则可能导致企业无法承受:但也不能对排污权定价过提高市场透明度,降低交易费用,又能保障公民的知情权,提 低,否则可能导致巢湖流域水环境容量资源过度利用的问高公民的环保意识。 题。因此,在巢湖流域对排污权初始定价时,既要考虑到水环 境资源的承载力,又要考虑到企业可承受能力,力使排污权 六、结语 初始分配价格兼顾效率与公平。第五步,确定交易方式和规 当前,巢湖所在的合肥市正处于建立资源节约型和环境 则。在二级市场上,交易各方须向环保部门(巢湖管理局)提友好型社会的加速推进阶段,节能减排任务十分艰巨。排污 出排污权交易申请,并对交易必要性及可行性加以说明:环权交易制度如能在巢湖流域成功试点并加以推广,必将有效 保部门组织有关单位根据交易各方的排污量变化要求,确定推进巢湖流域水质污染综合治理的进程,对于实现合肥乃至 其可以进行交易的排污量,并对交易前后的坏境效益进行评安徽全省的环境质量改善和经济社会又好又快发展有着十 估:排污权买卖双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体分重要的现实意义。 内容进行协商,签订有偿转让协议:转让协议经环保部门审 同时我们应当清醒地看到,巢湖流域生态环境问题的实 核批准后,交易双方变更排污许可证。由于巢湖一般在夏季质,就是流域内人们各种经济、社会活动超出了环境承载力 易发蓝藻,在交易时间上也可错开,易发期及其前一段时间的限度,因此在推行排污权交易机制,敦促企业加强转变经 (如5-8月)用于监测、评估排污交易,尽量安排在易发期后济增长方式、优化产业结构的同时,人类的各项经济、社会活 交易,避免买方交易后立即在夏季排污。 动应当限制在流域生态系统能够承受的限度之内。逐步恢复 巢湖流域推行排污权交易机制的保障和配套政策建议。流域复杂而多样的生态系统,激活流域的自身“免疫功能”, 巢湖流域排污权交易市场尚处摸索之中,为促进排污权交易以此为途径加强巢湖流域水质污染的综合治理才是真正解 机制的推行,还需在法制、市场、机构等制度建设方面做好相决水质管理问题的治本之策 参考文献 [王庆合肥滨湖新区建设对巢湖的影响农技服务,2007,(4):93-94 [2]安徽省环保厅关于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”规划2010年度实施情况的通报ErolThttp:/www.aepb.gov.cn/pages/ AepbllShow News. aspx? NewsID=62465, 201 1-09-30 3]顾开运湘江流域水污染物排污权交易制度的研究与设计D]长沙:中南大学,2009:68. [责任编辑陈凤雪] C1994-2013ChinaAcademicJOurnalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net
了排污权并不意味着不要求企业达标准排放。恰恰相反，仍 然要确定一个合理的达标排放标准，不达标的企业不能拥有 排污权，而应要求其治理达标。第二步，确定巢湖目前 COD、 氨氮和总磷的实际排污量和允许排污总量。对国家和地方控 制区域内污染源的数量、布局和污染物的种类、排放量进行 调查、确认和公示，再根据环境容量和环境质量目标认真确 定水域污染物排放的控制总量。通过相关调查、评估，做好污 染物申报登记，为科学合理地确定本地区水域排污控制总量 及合理分配排污权提供客观依据。第三步，摸排相关企业，合 理分配排污权。摸清环湖及其所有大小支流工业企业 COD、 氨氮和总磷排污点、排污含量，以各排污点现有排污量占总 量为权重，合理分配。排污许可证的发放数量应当与水域排 污物控制总量相协调。从扶持新生事物、不增加企业成本以 及有偿分配易出现政府寻租行为考虑，在排污权交易计划的 最初，采取以无偿分配为主、有偿分配为辅的模式进行分配。 鉴于巢湖流域经济发展的趋势，考虑到今后将有大量新兴企 业加入到排污行列而获得较大的污染物排污权，因而确定此 次排污权分配仍然将现有排污权绝大部分进行分配，只储备 极少部分。无偿分配时，对排污权交易制度建立前已购置了 大型治污的设备并达标排放的企业，在发放排污权时应视其 减少的排污多考虑一些，或给予其他形式的补偿，以保证公 平。此外，由于巢湖西半湖易发蓝藻，在分配时可本着“西少 东多”（可确定一个折算系数）的原则。第四步，确定合适的排 污权初始分配价格。制定排污权初始分配价格时，应充分考 虑巢湖流域水环境资源容量和经济发展状况，不能定价过 高，否则可能导致企业无法承受；但也不能对排污权定价过 低，否则可能导致巢湖流域水环境容量资源过度利用的问 题。因此，在巢湖流域对排污权初始定价时，既要考虑到水环 境资源的承载力，又要考虑到企业可承受能力，力使排污权 初始分配价格兼顾效率与公平。第五步，确定交易方式和规 则。在二级市场上，交易各方须向环保部门（巢湖管理局）提 出排污权交易申请，并对交易必要性及可行性加以说明；环 保部门组织有关单位根据交易各方的排污量变化要求，确定 其可以进行交易的排污量，并对交易前后的坏境效益进行评 估；排污权买卖双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体 内容进行协商，签订有偿转让协议；转让协议经环保部门审 核批准后，交易双方变更排污许可证。由于巢湖一般在夏季 易发蓝藻，在交易时间上也可错开，易发期及其前一段时间 （如 5—8 月）用于监测、评估排污交易，尽量安排在易发期后 交易，避免买方交易后立即在夏季排污。 2.巢湖流域推行排污权交易机制的保障和配套政策建议。 巢湖流域排污权交易市场尚处摸索之中，为促进排污权交易 机制的推行，还需在法制、市场、机构等制度建设方面做好相 应准备。（1）切实解决排污权交易的法律依据缺失问题。在巢 湖流域进行排污权交易时，环保部门应制定相关的规章制 度，明确排污权从审批到交易的规程及罚则，确立排污权交 易制度的法律地位，使排污权交易有章可循，有法可依。（2） 建立和完善排污权交易的政策调控体系。行政区划调整后， 专门的巢湖管理机构——巢湖管理局应运而生。在排污权交 易机制下，巢湖管理局在处理政府与市场的关系、规范政府 行为、合理发挥政府的职能方面的作用可谓重中之重。巢湖 管理局应当将政府职能转到宏观调控、公共服务和监督管理 上来，切实行使其治理规划、水质管理、总量控制、排污权初 始分配资金管理等方方面面的管理协调职能。（3）实行排污 权交易与排污收费制度的互补。根据巢湖流域现阶段市场经 济的水平，单一的环境经济管理手段对于污染控制、水质管 理不能发挥最佳效果，应该结合流域实际情况，允许多种环 境经济管理手段并存。排污收费制度作用不只限于作为一个 业已存在的可以支持环保部门的减排制度。从把现有制度发 挥出最大作用的角度来讲，排污收费制度可以用来加强排污 权交易制度，两者共同来减少排放和达到环保目标[3]。（4） 完善环境管理信息系统。排污权交易必须有完善的环境管理 信息系统的支持，因为排污权交易需要大量有关价格、供需 量、供需单位等市场信息，信息收集的程度将直接影响交易 成本和交易成功率。应当尽快建立巢湖流域排污权交易网， 收集、公布、处理有关信息。对政府部门而言，要通过专业信 息平台和大众传媒及时准确地发布与水域排污权交易有关 的一切信息，保证信息公示透明。完善的信息公示制度既能 提高市场透明度，降低交易费用，又能保障公民的知情权，提 高公民的环保意识。 六、结语 当前，巢湖所在的合肥市正处于建立资源节约型和环境 友好型社会的加速推进阶段，节能减排任务十分艰巨。排污 权交易制度如能在巢湖流域成功试点并加以推广，必将有效 推进巢湖流域水质污染综合治理的进程，对于实现合肥乃至 安徽全省的环境质量改善和经济社会又好又快发展有着十 分重要的现实意义。 同时我们应当清醒地看到，巢湖流域生态环境问题的实 质，就是流域内人们各种经济、社会活动超出了环境承载力 的限度，因此在推行排污权交易机制，敦促企业加强转变经 济增长方式、优化产业结构的同时，人类的各项经济、社会活 动应当限制在流域生态系统能够承受的限度之内。逐步恢复 流域复杂而多样的生态系统，激活流域的自身“免疫功能”， 以此为途径加强巢湖流域水质污染的综合治理才是真正解 决水质管理问题的治本之策。 参考文献： [1] 王庆.合肥滨湖新区建设对巢湖的影响[J].农技服务，2007，(4)：93-94. [2] 安徽省环保厅.关于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”规划 2010 年度实施情况的通报[EB/OL].http：//www.aepb.gov.cn/pages/ Aepb11_ShowNews.aspx?NewsID=62465，2011-09-30. [3] 顾开运.湘江流域水污染物排污权交易制度的研究与设计[D].长沙：中南大学，2009：68. [责任编辑 陈凤雪] — — 134