刘彦随:中国土地利用战略创新及其模式体系 三角”在区域土地一体化配置方面难有新突破,主要是区域发展协作缺乏制度和政策平台。还有经济发达地区“冒 进式”城市化带来农村资源快速流失、环境不断恶化,生态脆弱区资源大开发造成土地严重退化等区域内公众利 益损失,也得不到应有的经济补偿。因而营造良好的区际环境成为统筹区域、城乡发展背景下,推进土地利用战略 创新的“重中之重”。 3土地利用战略层级及其模式体系 31土地利用战略的层级结构 2002年,国土资源部组织国内专家曾开展了“中国土地资源优化利用战略研究”,提出了中国土地资源利用 的“五大”战略③,即耕地保护战略、土地整理战略、“三个集中”战略、土地生态保护和建设战略、利用国际资源战 略。也有学者提出,土地利用战略重点主要概括为土地利用优化配置、土地利用方式转变、土地管理体制创新三 个方面。针对土地资源开发、利用、保护与管理中面临的诸多复杂问题,中国特色的土地利用战略应是由战略要 素、战略目标、战略要点、战略措施等共冋构成的一个多层级系统,具体包括宏观战略层、区域调控层和地区操作 层(表1) (1)宏观战略层。主体定位为经济发展、社会进步、人地和谐、生态友好和持续发展。其战略思想侧重于把握工 业化、城市化进程中土地需求增长性与其供给有效性的平衡关系,探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸门 功能的经济技术途径,提升国家可持续发展重大生态安全、食物安全的土地利用支撑战略。战略要点在于凸现土 地资源属性,推进土地节约集约利用,统筹区域、产业土地利用配置,优化土地利用结构与格局:强化土地经济、生 态和科技创新导向;充分体现土地法律、法规与政策对土地安全的调控效能。 (②区域调控层。主体定位为地带差异、区域问题、区域政策和区域统筹。其战略思想侧重于科学揭示特定时 表1中国土地利用战略的层级结构 Tab.1 The hiberarchy of land use strategies in China 战略层级 战略思想 战略要点 A.宏观战略层 准确把握工业化城市化进程中土地需求增长 凸现土地资源属性,推进节约集约利用 ●经济发展 性与其供给有效性的平衡关系 统筹区域、产业土地利用配置,优化土地 ●社会进步 探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸 利用结构与格局:强化土地经济、生态 ●人地和谐 门”功能的经济技术途径。 和科技创新导向:充分体现土地法律、法 ●生态友好 提升国家可持续发展重大生态安全、食物安 规与政策对土地安全的调控效能 ●持续发展 全的土地利用支撑战略 B区域调控层: 科学揭示特定时期国家区域政策与土地利用 凸现土地资产属性,强化土地价格、土地 ●地带差异 优化决策的耦合关系。 市场和土地规划调控能力:明确区域发 ●区域问题 发挥政府调控土地利用的决策功能。 展中重大土地利用问题的发展过程、动 ●区域政策 探索促进土地资源的区域优化配置与用途管 力机制与调控途径:实施有区别的区域 域统筹 制的区域政策 政策。 C地区操作层 扎实推进土地生态安全、土地质量与食物安 突出土地利用重大区域问题,提出国家 ●基地建设 全基地建设工程。 与地区发展解决诸如基本农田建设、退 ●技术创新 尝试建立基本农田保护、生态建设与农村经 化土地恢复与综合整治、水土资源优化 ●操作模式 济发展的长效机制和创新体制。 等问题的行动计划、科技支撑和可行措 ●统筹城乡 促进土地科技创新与工程技术推广。 ①国土资源部.中国土地资源优化利用战略研究[M].2002,9:55-63 o1994-2009ChinaAcademicJournalElectronicPublishingHouse.Allrightsreservedhttp://www.cnki.net① 国土资源部. 中国土地资源优化利用战略研究［M］. 2002，9 ：55 - 63. 三角”在区域土地一体化配置方面难有新突破，主要是区域发展协作缺乏制度和政策平台。还有经济发达地区“冒 进式”城市化带来农村资源快速流失、环境不断恶化，生态脆弱区资源大开发造成土地严重退化等区域内公众利 益损失，也得不到应有的经济补偿。因而营造良好的区际环境成为统筹区域、城乡发展背景下，推进土地利用战略 创新的“重中之重”。 3 土地利用战略层级及其模式体系 3.1 土地利用战略的层级结构 2002 年，国土资源部组织国内专家曾开展了“中国土地资源优化利用战略研究”，提出了中国土地资源利用 的“五大”战略①，即耕地保护战略、土地整理战略、“三个集中”战略、土地生态保护和建设战略、利用国际资源战 略。也有学者提出 [5]，土地利用战略重点主要概括为土地利用优化配置、土地利用方式转变、土地管理体制创新三 个方面。针对土地资源开发、利用、保护与管理中面临的诸多复杂问题，中国特色的土地利用战略应是由战略要 素、战略目标、战略要点、战略措施等共同构成的一个多层级系统，具体包括宏观战略层、区域调控层和地区操作 层（表 1）。 （1）宏观战略层。主体定位为经济发展、社会进步、人地和谐、生态友好和持续发展。其战略思想侧重于把握工 业化、城市化进程中土地需求增长性与其供给有效性的平衡关系，探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸门” 功能的经济技术途径，提升国家可持续发展重大生态安全、食物安全的土地利用支撑战略。战略要点在于凸现土 地资源属性，推进土地节约集约利用，统筹区域、产业土地利用配置，优化土地利用结构与格局；强化土地经济、生 态和科技创新导向；充分体现土地法律、法规与政策对土地安全的调控效能。 （2）区域调控层。主体定位为地带差异、区域问题、区域政策和区域统筹。其战略思想侧重于科学揭示特定时 战略层级 A.宏观战略层： ●经济发展 ●社会进步 ●人地和谐 ●生态友好 ●持续发展 B.区域调控层： ●地带差异 ●区域问题 ●区域政策 ●区域统筹 C.地区操作层： ●基地建设 ●技术创新 ●操作模式 ●统筹城乡 表 1 中国土地利用战略的层级结构 Tab.1 The hiberarchy of land use strategies in China 战略思想 准确把握工业化城市化进程中土地需求增长 性与其供给有效性的平衡关系。 探讨土地利用的国际化战略及强化土地“闸 门”功能的经济技术途径。 提升国家可持续发展重大生态安全、食物安 全的土地利用支撑战略。 科学揭示特定时期国家区域政策与土地利用 优化决策的耦合关系。 发挥政府调控土地利用的决策功能。 探索促进土地资源的区域优化配置与用途管 制的区域政策。 扎实推进土地生态安全、土地质量与食物安 全基地建设工程。 尝试建立基本农田保护、生态建设与农村经 济发展的长效机制和创新体制。 促进土地科技创新与工程技术推广。 战略要点 凸现土地资源属性，推进节约集约利用； 统筹区域、产业土地利用配置，优化土地 利用结构与格局；强化土地经济、生态 和科技创新导向；充分体现土地法律、法 规与政策对土地安全的调控效能。 凸现土地资产属性，强化土地价格、土地 市场和土地规划调控能力；明确区域发 展中重大土地利用问题的发展过程、动 力机制与调控途径；实施有区别的区域 政策。 突出土地利用重大区域问题，提出国家 与地区发展解决诸如基本农田建设、退 化土地恢复与综合整治、水土资源优化 等问题的行动计划、科技支撑和可行措 施。 刘彦随：中国土地利用战略创新及其模式体系 7