生变化。1994年实行分税制改革之后,虽然乡镇预算内财政收入的税种来源有了变化,但 是并未影响财政收入的基本结构。 ①乡镇预算内和预算外财政收入 乡镇预算内财政收入和部分预算外财政收入,主要通过划拨的方式获得,划拨的数额是 和征税部门从该乡镇征收的税额相连带的。因此,对乡镇政府来说,这如同通过征税机构间 接地从本乡镇提取乡镇财政收入 在征税方面,县(市)税务局、财政局向乡镇税务所、财政所下达税收任务指标,是 非常普遍的运作方式。而乡镇政府则根据本乡镇纳税完成财政收入任务的情况,按一定比例 获得乡镇可支配收入。财政收入完成额和乡镇可支配收入间的关系,在各地乡镇间并无统 规定。财政部颁布的《试行办法》中给各地以灵活处理权:“乡(镇)财政的管理体制,可 实行以下形式:定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一定:定收定支,收入上交,超收分 成(或增长分成),支出下拨,超支不补,结余留用,一年一定;定收定支,收支包干,定 额上解(或定额补助),一定几年。选用哪种管理形式,由各地根据具体情况确定。除此之 外,各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。”从调查的情况看,确定乡镇财政收入 完成指标和乡镇可支配收入的关系,并不严格按照一个先定的规则,而是根据乡镇经济发展 的状况、以往征收的经验、乡镇行政事业单位开支的情况,有时还通过和乡镇政府的某种协 商确定下来的。二者间的比例在各乡镇也不同 从乡镇政府不是征税主体的角度看,它从税收中获得上级划拨的财政收入完全是被动 的,将乡镇可支配收入和税收额挂钩并不能产生加强税收的激励。不过,一些纳税主体(如 乡镇办企业、在乡镇的某些交易市场中活动的商户)的活动,是在乡镇政府的控制或管理下 的,对他们征税,有时影响到乡镇政府的利益,因此需要政府的合作。这样,乡镇政府在通 过完成征税任务获得可支配财政收入方面便不是完全被动的,将二者挂钩的制度安排也会对 乡镇政府产生某些重视税收工作的激励。为了保证税收,县(市)政府实行把税收完成状况 作为考核乡镇政府政绩的指标之一的做法,更会强化这种激励。 虽然存在着这样的激励机制,然而,即使从财政收入最大化的目标出发,乡镇政府也不 会尽其所能地增加税收额。这是因为,在现行的乡镇财政结构下还存在通过其他方式获得自 筹财政收入的可能。在这种条件下,乡镇政府会考虑多征税获得收入和以其他方式获得收入 之间的关系。如果两者之间存在矛盾,即税收的增加会减少自筹财政收入,那么就意味着政 府在增加税收以获得划拨的财政收入的同时,也付出了减少自筹收入的机会成本。乡镇政府 将权衡得失,如果增加税收的边际收入小于边际机会成本,它将停止增税。事实上,乡镇政 府总是非常审慎地试图控制税收的边界,以便保障地方经济发展的利益和它的可支配财政收 入的利益。这一点,我们在后面将更具体地说明 此外,部分预算外收入和自筹收入,如目前在乡镇中普遍存在的“乡镇统筹”款(或称 “五统筹”),则是以乡镇政府直接征收的方式取得的。此外,乡镇政府的各种名目的“摊派” 也以这种方式运作。近年来,由于农户和社会各界对“乱摊派”反响强烈,因此,从中央到 各地方政府都制定了一些规则,以约束基层政府对农户的直接征收行为 ②乡镇自筹财政收入 乡镇自筹收入在乡镇财政中的意义可以通过乡镇经济迅速发展的江苏省吴江市H乡的 例子得到了解,该乡1991年财政收入情况如表1: H乡1991年财政收入 目 金额(万元) 比重(%)生变化。1994 年实行分税制改革之后，虽然乡镇预算内财政收入的税种来源有了变化，但 是并未影响财政收入的基本结构。 ①乡镇预算内和预算外财政收入 乡镇预算内财政收入和部分预算外财政收入，主要通过划拨的方式获得，划拨的数额是 和征税部门从该乡镇征收的税额相连带的。因此，对乡镇政府来说，这如同通过征税机构间 接地从本乡镇提取乡镇财政收入。 在征税方面，县（市）税务局、财政局向乡镇税务所、财政所下达税收任务指标，是 非常普遍的运作方式。而乡镇政府则根据本乡镇纳税完成财政收入任务的情况，按一定比例 获得乡镇可支配收入。财政收入完成额和乡镇可支配收入间的关系，在各地乡镇间并无统一 规定。财政部颁布的《试行办法》中给各地以灵活处理权：“乡（镇）财政的管理体制，可 实行以下形式：定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定；定收定支，收入上交，超收分 成（或增长分成），支出下拨，超支不补，结余留用，一年一定；定收定支，收支包干，定 额上解（或定额补助），一定几年。选用哪种管理形式，由各地根据具体情况确定。除此之 外，各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。”从调查的情况看，确定乡镇财政收入 完成指标和乡镇可支配收入的关系，并不严格按照一个先定的规则，而是根据乡镇经济发展 的状况、以往征收的经验、乡镇行政事业单位开支的情况，有时还通过和乡镇政府的某种协 商确定下来的。二者间的比例在各乡镇也不同。 从乡镇政府不是征税主体的角度看，它从税收中获得上级划拨的财政收入完全是被动 的，将乡镇可支配收入和税收额挂钩并不能产生加强税收的激励。不过，一些纳税主体（如 乡镇办企业、在乡镇的某些交易市场中活动的商户）的活动，是在乡镇政府的控制或管理下 的，对他们征税，有时影响到乡镇政府的利益，因此需要政府的合作。这样，乡镇政府在通 过完成征税任务获得可支配财政收入方面便不是完全被动的，将二者挂钩的制度安排也会对 乡镇政府产生某些重视税收工作的激励。为了保证税收，县（市）政府实行把税收完成状况 作为考核乡镇政府政绩的指标之一的做法，更会强化这种激励。 虽然存在着这样的激励机制，然而，即使从财政收入最大化的目标出发，乡镇政府也不 会尽其所能地增加税收额。这是因为，在现行的乡镇财政结构下还存在通过其他方式获得自 筹财政收入的可能。在这种条件下，乡镇政府会考虑多征税获得收入和以其他方式获得收入 之间的关系。如果两者之间存在矛盾，即税收的增加会减少自筹财政收入，那么就意味着政 府在增加税收以获得划拨的财政收入的同时，也付出了减少自筹收入的机会成本。乡镇政府 将权衡得失，如果增加税收的边际收入小于边际机会成本，它将停止增税。事实上，乡镇政 府总是非常审慎地试图控制税收的边界，以便保障地方经济发展的利益和它的可支配财政收 入的利益。这一点，我们在后面将更具体地说明。 此外，部分预算外收入和自筹收入，如目前在乡镇中普遍存在的“乡镇统筹”款（或称 “五统筹”），则是以乡镇政府直接征收的方式取得的。此外，乡镇政府的各种名目的“摊派”， 也以这种方式运作。近年来，由于农户和社会各界对“乱摊派”反响强烈，因此，从中央到 各地方政府都制定了一些规则，以约束基层政府对农户的直接征收行为。 ②乡镇自筹财政收入 乡镇自筹收入在乡镇财政中的意义可以通过乡镇经济迅速发展的江苏省吴江市 H 乡的 例子得到了解，该乡 1991 年财政收入情况如表 1： 表 1 H 乡 1991 年财政收入 项 目 金额（万元） 比重（%）